UN RENOUVELLEMENT DES BASES JURIDIQUES DE LA PROCÉDURE D’EXÉCUTION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE

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La procédure d’exécution et l’épreuve du nouveau cadre harmonisé des finances publiques

Le concept de dépense publique paraît indissociable de celui de procédure, en ce sens que le droit des finances publiques apparaît essentiellement comme un droit de procédure. C’est la raison pour laquelle, la gestion des deniers publics est entourée d’un formalisme que certains jugent excessif mais nécessaire pour une bonne gouvernance financière publique, donc une gestion saine, efficiente et efficace, désignée, aujourd’hui, sous le vocable de gestion axée sur le résultat78. Toutefois, il convient de préciser que la notion de procédure n’est pas propre seulement aux finances publiques; d’autres disciplines du droit sont également considérées comme assez formalistes. Il en est ainsi du droit administratif où le non -respect des règles de procédures devant précéder la prise d’une décision administrative pourrait entraîner l’annulation de l’acte administratif parce qu’illégal79.
Prise dans ce sens, la procédure en matière de dépense publique peut être comprise comme l’ensemble des formalités dont le respect scrupuleux s’impose aux autorités d’exécution de la dépense publique80. En effet, le processus de dépense publique est très complexe, en ce sens, qu’elle est « révélatrice de la réalité des pouvoirs en matière budgétaire »81 comme le fait observer le professeur M.BOUVIER. C’est justement cette complexité du processus de dépense publique qui expliquerait le fait que son exécution dans un nouveau cadre caractérisé essentiellement par la recherche de la performance et de l’efficacité, soit une épreuve à laquelle notre procédure de dépense devrait faire face. Selon le dictionnaire Larousse, l’expression “à l’épreuve de “ prise au cinquième sens renvoie à un état de résistance à82. Dans cet ordre d’idées, l’épreuve désigne dans le cadre de notre étude, la confrontation entre la pratique procédurale et institutionnelle de la procédure d’exécution de la dépense publique au Mali depuis 1960 caractérisée par diverses influences83 avec le nouveau cadre harmonisé des finances publiques qu’institue l’U.E.M.O.A. L’analyse de cette confrontation nous impose nécessairement, de décortiquer le processus d’exécution de la dépense publique dont il importe, au préalable, de préciser le sens en droit financier, dans la mesure où ce concept sera au cœur de notre étude.

Une application facilitée par la déconcentration du pouvoir d’ordonnateur principal

Avant l’avènement de la première directive sur le cadre harmonisé des finances publiques dans les États membres de l’U.E.M.O.A., les règlements de la comptabilité publique en vigueur s’inspiraient essentiellement du décret français 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général de la comptabilité publique495. Cette remarque est faite par le professeur S. YONABA qui avait utilisé une excellente formule pour qualifier la directive n°06-97/CM/UEMOA du 16 décembre 1997 portant règlement général sur la comptabilité publique. Selon lui, il ne s’agit d’autre qu’une « Réplique du décret français N° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique »496. Dans cette perspective, une relative différence du droit commun U.E.M.O.A. avec le droit financier classique des États membres est source de difficulté. Une telle situation semble être prise en compte dans la nouvelle directive, à la suite des innovations importantes qui ont été introduites dans le règlement général sur la comptabilité publique. Cette situation ne s’explique pas, seulement, par une simple volonté d’amélioration ; mais, elle résulte des constats d’un certain nombre de difficultés rencontrées dans les États lors de l’application de ces textes. Elles ont surtout concerné la concentration des pouvoirs d’ordonnateur principal. Avant l’avènement de l’U.E.M.O.A., les règlements en vigueur dans les États membres ne donnaient pas un tel pouvoir au ministre des finances. Il va de soit, que l’application du texte soit problématique. Ainsi, la directive n°07-2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 consacre la déconcentration du pouvoir d’ordonnateur principal. Aux termes des dispositions de l’article 8 : «… Les ministres et les présidents des institutions constitutionnelles sont ordonnateurs principaux des crédits des programmes et des budgets annexes de leur ministère ou leur institution , sous réserve du pouvoir de régulation, des crédits budgétaires et de gestion de la trésorerie de l’État du ministre chargé des finances , et du pouvoir de contrôleur financier définis dans la directive relative aux lois de finances. Les ministres et présidents d’institutions constitutionnelles exercent leurs attributions d’ordonnateur par le moyen d’ordonnateur délégué au niveau des administrations centrales et d’ordonnateurs secondaires au niveau des services déconcentrés de l’État. Les ordonnateurs peuvent déléguer tout ou partie des crédits dont ils ont la charge à des agents publics dans les conditions déterminées par la règlementation nationale. Les directeurs des établissements publics nationaux sont ordonnateurs principaux des recettes et des dépenses de ces établissements. Ils peuvent déléguer leurs pouvoirs dans les conditions prévues par les lois et règlements régissant les établissements publics. Les ordonnateurs peuvent également être supplées en cas d’absence ou d’empêchement »497.
Eu égard à ce qui précède, il est possible d’admettre qu’elle est en grande rupture avec l’article 8 de la directive n°06-97/CM/UEMOA/ du 16 décembre 1997 portant règlement général sur la comptabilité publique498. Elle semble avoir toutes les chances de s’appliquer assez facilement au Mali pour une raison principale : elle renforce la déconcentration des fonctions d’ordonnateur. Elle confère à des autorités jusqu’ici ordonnateurs secondaires du budget, la qualité d’ordonnateur principal. Cette reconnaissance a une incidence non négligeable dans la procédure d’exécution de la dépense publique. Concrètement, tous ministres et présidents des institutions constitutionnelles sont maîtres dans l’exécution de leur dépense sous réserve des pouvoirs de régulation, du ministre chargé des finances. Dans cette optique, l’utilisation de leurs crédits ne sera plus subordonnée à une hypothétique intervention du ministre des finances à travers l’arrêté d’ouverture. Conformément à la procédure ancienne, en vigueur au Mali, tous les ordonnateurs devaient attendre le ministre des finances pour l’ouverture des crédits. Elle se traduisait par un arrêté d’ouverture qui est édicté quatre fois dans l’année et par trimestre. Le premier intervenait au début du mois de janvier pour le premier trimestre, le deuxième au début du mois d’avril pour le deuxième trimestre, le troisième au début du mois de juillet pour le troisième trimestre, et en fin le quatrième au début du mois d’octobre pour le quatrième trimestre. En l’absence de cet arrêté d’ouverture, aucun ordonnateur ne pouvait utiliser ses crédits.La déconcentration des fonctions d’ordonnateur trouvera un terrain facile d’application dans la mesure où le Mali s’était déjà inscrit dans cette logique. Néanmoins, l’application de cette directive suppose, non seulement, une relecture des textes au Mali, notamment la loi n°96-061 du 04 novembre 1996, portant principes fondamentaux de la comptabilité publique, mais aussi du décret n°97 – 192/P-RM du 09 juin 1997 portant règlement général de la comptabilité publique499.

Une application facilitée par le renforcement du pouvoir de régulation budgétaire du ministre des finances

La régulation budgétaire par le ministre des finances est une vieille tradition dans les États d’Afrique francophone dont le Mali. Elle remonte au droit budgétaire, et, à la comptabilité publique française déjà cité qui faisait du ministre des finances, l’alpha et l’oméga en matière budgétaire. Cette situation a survécu, non seulement à la réforme de l’ordonnance organique française du 2 janvier 1959502 ,mais, également, à l’avènement du droit commun U.E.M.O.A qui, au contraire, l’a considérablement renforcé comme le faisait merveilleusement remarquer le professeur M. DIAGNE : « Aussi, le droit communautaire apporte des changements aussi bien sur le plan des opérations d’exécution que celui des autorités chargées de cette exécution : sur le plan des autorités chargées de l’exécution du budget, l’innovation apportée par le droit communautaire est la consécration du ministre de l’Economie et des Finances comme ordonnateur principal unique du budget. Le nouveau principe trouve son importance dans le fait qu’il consacre un renforcement des pouvoirs budgétaires et comptables au ministre de l’Economie et des finances »503. Dans les nouvelles directives U.E.M.O.A de droit budgétaire et de comptabilité publique, le pouvoir régulateur du ministre des Finances est maintenu, mais, a beaucoup évolué par rapport aux anciennes directives puisqu’il n’est plus ordonnateur principal unique du budget de l’État, or, son pouvoir important tenait à cette attribution. Dans cette hypothèse, le droit commun U.E.M.O.A. a vocation de s’appliquer sans grande difficulté parce que les nouvelles attributions de régulation correspondent bien au droit malien. La question est maintenant de savoir quels sont ces nouveaux pouvoirs de régulation du ministre chargé des finances ? Pour répondre à cette interrogation, il convient de se reporter sur les dispositions de l’article 67 de la directive UEMOA « Le ministre chargé des finances est responsable de l’exécution de la loi de finances et du respect des équilibres budgétaire et financier définis par celle-ci. À ce titre, il dispose d’un pouvoir de régulation budgétaire qui lui permet, au cours de l’exécution du budget : d’annuler un crédit devenu sans objet au cours de l’exercice ; d’annuler un crédit pour prévenir une détérioration des équilibres budgétaires et financiers de la loi de finances. En outre, le ministre chargé des Finances peut subordonner l’utilisation des crédits par les ordonnateurs aux disponibilités de trésorerie de l’État »504. La régulation est un instrument de maîtrise du rythme de l’exécution des dépenses à la disposition du ministre des finances pour prévenir une détérioration des équilibres financiers. En effet, si l’exécution de la loi de finances dans les conditions votées par le Parlement est du devoir de l’administration, cet objectif reste subordonné au respect des équilibres financiers. L’exécution budgétaire ne doit pas engendrer de déficit insoutenable et préjuger des exercices futurs. Afin de prévenir cela, il apparaît nécessaire de laisser la possibilité au Gouvernement d’adapter la mise en œuvre de la loi de finances aux contraintes macro-économiques qui apparaissent en cours d’exercice. La régulation permet, ainsi, d’annuler des crédits budgétaires ; de rendre des crédits budgétaires indisponibles : ces crédits ne peuvent pas faire l’objet d’engagement de la part des ministères, ni être ordonnancés.
Ils sont soit libérés dans le cas d’une amélioration ultérieure de la conjoncture, soit annulés enfin d’exercice. La directive laisse une grande marge de manœuvre au ministre des finances puisque la seule obligation dans l’exercice du pouvoir de régulation réside dans l’information préalable du ministre en charge du secteur concerné par la régulation. Concrètement, ce pouvoir de régulation du ministre des Finances s’exerce à travers les contrôleurs financiers placés auprès des ministres sectoriels.

Une procédure ordinaire relativement réaménagée

Dans les Etats membres de l’UEMOA, la procédure d’exécution des opérations de dépense publique est déclenchée par la mise à la disposition des départements dépensiers de crédits budgétaires. Elle est précisée par l’article 50 de la loi n°96-060 du 04 novembre 1996 relative la loi de finances : « Dès la promulgation de la loi de finances de l’année, le premier ministre prend des décrets portant, d’une part, répartition par article et paragraphe pour chaque chapitre, des crédits ouverts au budget général ; et, d’autre part, répartition par comptes particuliers des opérations des comptes spéciaux du Trésor. Un même article peut faire l’objet, à la fois, de dotations en autorisation de programme et en crédits de paiement. Les dotations fixées par les décrets de répartition ne peuvent être modifiées que dans les conditions prévues par la présente loi. Des suppressions d’emploi peuvent être décidées en cours d’année par décret »512.
Cet article est révélateur de l’importance du pouvoir règlementaire dans la procédure d’exécution de la dépense publique au Mali. Cependant, les lacunes apparues dans la gestion des crédits budgétaires depuis longtemps, notamment les notifications tardives en fin d’année, entraînant un engorgement des services du Trésor, semblent ne pas disparaître avec l’avènement du droit commun U.E.M.O.A. Il en est de même de la longueur des opérations de dépenses publiques. Cette situation apparaît dans l’analyse de la procédure des autres pays membres de l’U.E.M.O.A. Ainsi, l’article 30 du décret n°97- 192 du 09 juin 1997 portant règlement général de la comptabilité publique rappelle que « La procédure de dépenses publiques comporte quatre phases : l’engagement, la liquidation, l’ordonnancement et le paiement »513. La nouvelle directive portant règlement général sur la comptabilité publique514 n’a fait que confirmer les dispositions du décret. Ainsi, se trouve posée, non seulement la question complexe de la gestion des crédits budgétaires donc de l’exercice du pouvoir réglementaire en matière budgétaire (Section 1) mais aussi, celle de la longueur et de la lourdeur des opérations proprement dites (Section2).

Un pouvoir règlementaire important

Il peut s’entendre en matière budgétaire, comme étant « Les pouvoirs que détient l’exécutif lors de l’exécution de la loi de finances »515. Comme déjà souligné, le domaine de l’exécution de la dépense publique est, par excellence, révélateur de l’importance du pouvoir règlementaire dans notre système de finances publiques. Cette affirmation est confortée par les professeurs M. BOUVIER, M-C. ESCLASSAN et J-P. LASSALE lorsqu’ils précisent que « Cette phase est révélatrice de la réalité des pouvoirs en matière budgétaire. Le terme exécution ne doit pas être reçu ici dans son sens commun qui est d’obéir à un ordre, à une décision donnée. De ce point de vue, le processus d’exécution budgétaire n’est pas, comme l’estimait la doctrine classique, celui d’une régularité silencieuse »516.
De même, elle paraît conforme au droit financier malien en raison de l’importance des modifications apportées à la loi de finances en cours d’année par le gouvernement, limitant sérieusement la portée de l’autorisation parlementaire. On pourrait finalement penser que dans le droit financier malien, l’autorisation parlementaire en matière financière ne constitue qu’un plancher minimum que le Gouvernement pourrait modifier en fonction des circonstances. C’est au regard de ce contexte, qu’il convient d’analyser, dans un premier temps, l’exercice du pouvoir réglementaire (Paragraphe 1) avant de relever, dans un second temps, ses lacunes (Paragraphe 2).

Les fondements du pouvoir réglementaire

Le pouvoir réglementaire en matière de dépense publique trouve sa source dans le droit financier malien et communautaire (A) et s’exerce grâce au crédit budgétaire qui est son instrument d’action (B).

Les lacunes du pouvoir réglementaire du Gouvernement

Il paraît logique que le budget voté se trouve modifié en cours d’année, c’est-à-dire, par voie de conséquences, que le budget exécuté ne corresponde pas au budget autorisé par le Parlement. Si une telle situation est, bien entendue, inévitable et tout à fait naturelle, pour le professeur M.BOUVIER «Ce sont les modalités et les conditions de cette non correspondance qui doivent susciter l’intérêt»580. Comme on vient de le constater dans les développements précédents, le pouvoir réglementaire exercé par le Gouvernement tient une grande place dans le processus d’exécution de la dépense publique. Ainsi, la plupart des pays membres de l’U.E.M.O.A et en particulier le Mali et le Sénégal, subordonnent l’exécution des dépenses par les ministres, à la mise à disposition des crédits budgétaires.
En France, la mise à disposition des crédits budgétaires intervient concomitamment à la publication de la loi de finances581. Néanmoins, on peut noter que si, pour le Sénégal, le décret fixant la répartition des crédits à chaque ministère technique vaut ouverture de ces crédits que le ministre peut commencer à utiliser, au Mali, par contre l’utilisation des crédits par les départements dépensiers est subordonnée à l’édiction de l’arrêté d’ouverture du ministre des Finances, ordonnateur principal mais non unique du budget d’État. Ce système est peu performant selon le professeur M. BOUVIER : «Car, bien que le décret de répartition intervienne dès le premier mois de la gestion budgétaire, l’exécution prend du retard car la réception de la notification par les ministères est elle-même tardive. Ce qui implique que l’exécution ne commence réellement qu’en mars-avril, d’où une fin d’année engorgée, la plupart des dépenses intervenant en novembre – décembre et lors de la journée complémentaire en janvier février»582. Il s’agit là, d’une grande insuffisance dans la procédure d’exécution de la loi de finances, qui touche la plupart des États membres de l’U.E.M.O.A. En effet, pour le Mali, la mise à disposition des crédits fait l’objet d’un encadrement important par rapport au délai. L’article 24 de la loi n° 96-060 énonce clairement que « L’année financière commence le 1er Janvier et s’achève le 31 décembre de la même année »583. Ce qui semble indiquer que, les crédits budgétaires doivent pouvoir être mis à la disposition des ministères pour utilisation. Il convient de préciser que ni la directive de première génération ni celle de seconde génération, ne fixent un délai précis par rapport au début de l’exécution de la loi de finances. Donc, il appartient aux autorités d’appliquer rigoureusement la législation nationale en la matière. Par ailleurs, il convient de veiller à raccourcir le délai de notification, que celui-ci intervienne par application d’un décret de mise disposition ou que l’on se dispense d’un tel texte. Une simple publication au journal officiel, au début du mois de janvier, devrait suffire, sans intervention donc du ministre des finances, celui-ci étant ordonnateur principal ne pouvant être pris par surprise au cas d’utilisation non souhaitée de crédits aux profits des ministères dépensiers584.

Table des matières

SIGLES ET ABREVIATIONS
INTRODUCTION GENERALE
I- Définition des concepts
A- La notion de dépense publique
B- La procédure d’exécution et l’épreuve du nouveau cadre harmonisé des finances publiques
C- Présentation du nouveau cadre harmonisé
2) Le cadre juridique et institutionnel : le droit commun UEMOA
II- Problématique du thème
A- Les questions soulevées par le sujet
B- Les tentatives de réponses
III- L’intérêt de l’étude
A- D’un point de vue contextuel
B- D’un point de vue théorique
IV- Orientation méthodologique
A- Les moyens juridiques employés
B- Le recours à l’interdisciplinarité
PREMIERE PARTIE : UN PROCESSUS D’AMÉLIORATION AMORCÉ : UN DROIT COMMUN APPLIQUÉ DANS LES PROCÉDURES D’EXÉCUTION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE.
Titre 1 : UN RENOUVELLEMENT DES BASES JURIDIQUES DE LA PROCÉDURE D’EXÉCUTION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE
Chapitre 1 : Un nouveau cadre législatif financier
Chapitre 2 : Une nouvelle organisation des services de dépenses publiques
Titre 2 : UN RÉAMÉNAGEMENT DES BASES COMPTABLES ET STATISTIQUES DES OPÉRATIONS DE DÉPENSES PUBLIQUES
Chapitre1 : Une procédure ordinaire relativement réaménagée
Chapitre 2 : Des procédures dérogatoires et statistiques fortement réaménagées
CONCLUSION DE LA PREMIERE PARTIE
DEUXIEME PARTIE : UN PROCESSUS D’AMÉLIOATION INCOMPLET : UN DROIT COMMUN INSUFFISAMMENT APPLIQUÉ DANS LES PROCÉDURES DE CONTRÔLE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE
Titre 1 : UNE FAIBLE EFFECTIVITE DU CONTROLE INTERNE
Chapitre 1 : Le contrôle exercé par le contrôle financier
Chapitre 2 : Le contrôle exercé par les autres organes de contrôle
Titre 2 : UNE FAIBLE EFFECTIVITE DU CONTRÔLE EXTERNE ET DES SANCTIONS
Chapitre 1 : Une faible effectivité du contrôle externe
Chapitre 2 : Une faible effectivité des sanctions
CONCLUSION DE LA DEUXIEME PARTIE
CONCLUSION GENERALE
REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES

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