Tour de France des initiatives de commande publique au service des territoires 

Adapter les stratégies de coopération inter-entreprises

S’assurer que nos besoins, parfois exigeants voire innovants, puissent être toujours satisfaits demande à créer une dynamique d’entrainement de tous les acteurs de la commande publique. Pour encourager les entreprises à jouer le jeu, celles-ci devront en percevoir des avantages et des gains. Une certaine « collaboration » mériterait ainsi à se mettre en place entre acheteurs et entreprises, tout en respectant les règles de la commande publique.
Les stratégies de coopétition peuvent à ce propos nous éclairer. Giovanni Battista Dagnino, Frédéric Le Roy et Saïd Yami ; professeurs en sciences de gestion précisent : «
Ce comportement dual est popularisé sous le néologisme de coopétition par Nalebuff et Brandenburger (1996,1997; Brandenburger et Nalebuff, 1995). Ces deux auteurs s’appuient sur la théorie des jeux pour proposer une première théorisation de la coopétition à partir du « réseau de valeur » (value network) . Dans cette conception, la coopétition est un rapprochement d’intérêts entre « complémenteurs », qui apparaît quand la compétition et la coopération se produisent simultanément. ».
Si les stratégies de coopétition entre entreprises nous apportent de la méthode, les stratégies de coopétition entre secteurs public et privé, quant à elles, ne sont pas traitées.
Pourtant, dans le cas de la commande publique cette stratégie pourrait permettre de répondre à notre décloisonnement entre acteurs. La coopétition encouragerait une montée en compétences de la part des entreprises locales pour répondre aux hautes exigences environnementales par exemple, et ainsi augmenterait leur compétitivité globale, ou contribuerait à la structuration de filières locales. Les acheteurs, quant à eux, s’assurent de trouver une réponse adaptée à leur besoin tout en respectant le principe de mise en concurrence des marchés publics.
Pour ce qui est des attentes des entreprises, on peut se référer aux 12 propositions du Medef (Mouvement des Entreprises de France) pour faciliter l’accès des PME aux marchés publics. Entre autres, l’amélioration de la programmation des achats, le sourcage, la simplification des dossiers de consultation, le soutien à la trésorerie des entreprises ou la relance d’une dynamique de Small Business Act.
Un rapport gagnant / gagnant doit donc pouvoir s’instaurer pour éviter les comportements de « passagers clandestins ».
Les modalités de la rencontre entre acteurs publics et privés seront particulièrement observées dans nos recherches de terrain.

La préférence dans les marchés publics, quelles réalités ?

Un Small Business Act à la française ?

Comme on vient de le voir, il fait partie des revendications du Medef. Il est à la mode chez nos personnalités politiques depuis ces 3 dernières années, mais qu’est-ce vraiment que le Small Business Act ?
Il est entré en vigueur aux USA par une loi de 1953 dans la dynamique de la loi de Buy American Act de 1933, loi protectionniste obligeant les acheteurs publics à 100 % d’achats « made in USA ».
Puis en 2009 l’American Recovery and Reinvestment Act a pour objet de privilégier l’achat, par les Etats Fédérés également, de fer et d’acier pour les travaux de maintenance d’infrastructures.
Si les accords de libre-échange ALENA viennent remettre en question les lois de « Buy American », le Small Business Act quant à lui reste hors d’atteinte. Les mesures qu’il garantit sont relatives à la défense des PME, à la formation, au conseil et à l’assistance technique, aux aides au financement et enfin à l’accès aux marchés publics. L’agence fédérale SB Administration est chargée de mettre en œuvre ses actions concernant la commande publique telles que :
• 20% environ des marchés publics fédéraux attribués à des structures de moins de 500 personnes dans les services et de moins de 1500 salariés dans l’industrie ;
• quotas multicritères d’attribution de marchés publics. Ainsi 23% des contrats directs et 40% de la sous-traitance, soit près de 100 milliards de dollars par an, sont garantis aux PME américaines ;
• Les quotas établis conduisent ainsi à consacrer respectivement des parts de marché de 5 % avec des entreprises dirigées par des femmes, de 5 % avec des entreprises considérées comme défavorisées économiquement et socialement, de 3 % avec des entreprises situées en zones géographiques sous-développées et, enfin, 3 % à avec des entreprises d’anciens combattants.
Le Canada, le Japon et la Corée du Sud ont mis en œuvre de similaires politiques.
En Europe, sans Small Business Act, les PME représentent d’ores et déjà aux alentours de 40 % des attributaires des marchés. Ceci explique en partie que l’UE n’ait pas retenu un tel modèle pour soutenir ses PME. Or, PME ne veut pas dire PME locale.

Du localisme indirect

Le baromètre de la commande publique, mis en place depuis 2015, est édité chaque année par la Caisse des Dépôts et l’Assemblée des Communautés de France (AdCF). Ses analyses relèvent de la destination de la dépense par thématiques, de la nature de prestations, de la catégorie de maitre d’ouvrage et du territoire observé.
Ainsi, en 2017 c’est l’équivalent de 77,3 milliards d’euros. Les collectivités territoriales représentent à elles seules 53,6 % de ces dépenses, dont la moitié attribuées aux seules communes.
En revanche, il ne communique pas sur le type d’entreprises attributaires.
Pour contextualiser la notion de localisme il faut donc se rapprocher des territoires et de leurs donneurs d’ordre. Si le localisme est interdit, un localisme indirect se justifie.
C’est ce que nous explique Laurent Richer, Professeur émérite de l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne et Avocat au barreau de Paris et Guillaume Cantillon, Docteur en droit et Conseiller de la Mairie de Paris : « Il est notable que des « objectifs sociétaux communs » peuvent permettre à un pouvoir adjudicateur de favoriser l’économie locale ou un achat de proximité . En énonçant ses priorités pour une politique de commande publique, la Ville de Grenoble a suivi ce chemin. Néanmoins, le pouvoir adjudicateur ne peut pas prendre l’effet pour la cause. La proximité peut découler d’une exigence sociale ou environnementale, mais pas l’inverse. ».
En résumé, derrière certains critères ou clauses comme les circuits-courts, le recours à des labels, les clauses sociales, le critère CO2, se cachent aussi des outils indirects pour favoriser les entreprises locales.

Le syndrome du village gaulois ou la crainte du repli sur soi

Jusqu’ici nous avons parlé du « local » mais sans le définir. Dans le cadre de ce travail de recherche, le local sous-entend le territoire. Mais que représente-t-il vraiment ?
Le philosophe et professeur émérite à l’Institut d’Urbanisme de Paris, Thierry Paquot, nous propose une revue des définitions de « territoire ».
Ainsi, pour Pierre Larousse, le territoire est une « construction culturelle ». C’est un « lieux d’existence » pour le géographe Eric Dardel . Il permet aux humains « l’assurance de leurs besoins vitaux » selon la géographe Maryvonne Le Berre.
Alberto Magnaghi, architecte-urbaniste et professeur émérite à l’Université de Florence, nous permet quant à lui de penser la « globalisation par le bas ». Son concept de « biorégion urbaine » , créant de « nouvelles synergies entre réseaux polycentrique de villes », a inspiré le réseau des territorialistes. Ces systèmes se basent sur un retour au territoire comme « un retour aux conditions fondamentales de la vie sur la terre, une reterritorialisation nécessaire ; ce n’est donc pas un pas historique en arrière mais un passage logique et pratique de réduction à la racine, de reprise de conscience et de possession des matrices écologiques et territoriales de la civilisation humaine comme telle. ».
Certes souvent associé à une juridiction publique, notre sujet pourrait nous amener à considérer le territoire à l’échelle régionale ou métropolitaine puisque ces deux collectivités sont aujourd’hui les cheffes de file en matière de développement économique.
Dans le contexte de la commande publique responsable et d’après les références citées ci-dessus, nous retiendrons cependant que le territoire doit davantage être associé au bassin de vie qui correspond davantage à l’échelon métropolitain. Ensuite, des synergies avec les territoires voisins pourront compléter les ressources ou autres savoir-faire locaux.

Conclusion : la commande publique responsable comme intelligence territoriale

Quand l’intelligence territoriale croise le développement durable

Rémy Pautrat et Éric Delbecque, respectivement président et directeur de l’IERSE, résument ainsi ce que représente l’intelligence territoriale : «En fait, l’intelligence économique territorialisée, aujourd’hui qualifiée d’intelligence territoriale, visait depuis plusieurs années à encourager des dynamiques locales favorisant la création d’activités et d’emplois, et à gérer stratégiquement la diversité – et donc la richesse – des différentes identités régionales par la création de réseaux.».
L’intelligence territoriale semble être le concept qui nous permettrait de résumer les différentes pistes relevées ci-dessus, et à même de traduire des objectifs politiques. Nous proposons néanmoins d’étendre le terme de « richesse » aux externalités positives induites par les marchés publics grâce aux critères d’achat durable. Ce n’est d’ailleurs ni plus ni moins le constat du besoin d’évolution du concept, né dans les années 90, que fait Yann Bertacchini, Maître de conférence en sciences de l’information et de la communication : « En d’autres termes, il s’agit de comprendre et modéliser comment les acteurs vivent leur territoire (Dumas, 2006) ; comment vous, moi, les entrepreneurs, les élus, les institutions se constituent et interagissent pour donner une identité territoriale à leur communauté et la relier au monde environnant pour éviter de céder au temps accidenté évoqué par Certeau . Le concept s’est généralisé dans les années 2000, en parallèle avec le phénomène de globalisation planétaire. Il rencontre aujourd’hui l’Europe et le développement durable » .

Du terrain au modèle

En 2003, le chercheur

Julien Viau concluait ainsi son article: « La recherche d’un modèle ou d’une théorie générale des relations entre les acteurs économiques publics et privés est prématurée. La capacité limitée des différentes théories à représenter la réalité du processus d’achat public implique de ne pas chercher à imposer un modèle extérieur aux données et issu d’un cadre hypothético-déductif. Il convient d’adopter dans un premier temps des méthodes d’investigations fondées sur l’étude de cas approfondie et la description monographique afin de mettre en évidences les démarches innovantes et les dysfonctionnements des pratiques actuelles. L’objectif est de comparer l’organisation, les procédures et les actions des acteurs au sein de plusieurs collectivités publiques (entreprise, collectivité locale, établissement, hôpital, ministère…)… Il est urgent que les sciences de gestion s’intéressent à ces phénomènes ».
Nous allons donc suivre les conseils de Julien Viau et nous pencher sur les relations publics-privés que nous proposent les territoires, dans le cadre de l’acte d’achat public.
Grâce aux recherches rencontrées durant notre étude, nous présupposons que notre modèle théorique trouvera son sens dans la production d’une intelligence territoriale ouverte et partagée, et la mise en réseaux entre acteurs de la commande publique. Nous veillerons donc à ce que les cas que nous étudierons couvrent au moins en partie ces enjeux et ceci, dans notre objectif d’une commande publique responsable. Enfin, aux vues du contexte budgétaire dans lequel se trouvent les collectivités territoriales et dans l’optique de construire une ressource partagée entre acteurs publics et privés, nous questionnerons également l’autonomie financière et les modèles de gouvernance des cas rencontrés.

Tour de France des initiatives de commande publique au service des territoires

Nous avons choisi de mener notre réflexion dans une posture d’exploration. D’après les éléments mis en exergue dans notre introduction il semble que les enjeux sociétaux prennent de plus en plus de place dans les dispositifs (lois, décrets…) mis en place par les pouvoirs législateurs et exécutifs. Si une prise de conscience générale des pouvoirs adjudicateurs et des citoyens (notamment en terme d’alimentation saine) progresse, il n’existe pour autant pas encore de modèle afin de structurer une véritable politique de commande publique, responsable, inclusive, s’inscrivant dans la durée, en capacité de réorganiser les filières économiques locales et de mesurer ses impacts sur l’emploi ou la qualité de vie et plus généralement sur la soutenabilité de l’écosystème humain.
Pour cette première étape d’observations générales, nous nous efforçons de dresser la carte d’identité de chaque cas tout en les situant dans leur environnement (périmètre d’action géographique, liens entre acteurs de la commande publique, autonomie des projets, porteurs et gouvernance, outils mis en œuvre, aspects « responsables » traités).
Nous avons ainsi recensé plusieurs cas correspondants a priori à notre problématique, soit parce qu’ils font référence dans leur domaine (Breizh SBA, Maximilien, eBourgogne), soit parce qu’ils sont chefs de fil dans leur territoire (Toulouse), soit parce qu’ils utilisent nommément un Small Business Act, enfin soit parce qu’ils sont reconnus par des acteurs de référence pour faire preuve de volontarisme concernant notre objet d’étude.

Revue d’identité des différentes expériences

Le Breizh Small Business Act

Le Breizh SBA s’étend sur la Région Bretagne. Il est né en octobre 2011. Il est une émanation d’un projet plus ancien, créé en 1999, et qui fait référence, le Syndicat Mixte de coopération territoriale Megalis . Ce premier projet avait pour objectif l’aménagement numérique des territoires, puis il a progressivement développé des services numériques tels que le « profil d’acheteur » pour les collectivités territoriales Bretonnes.
En 2010 apparait un besoin plus qualitatif, celui de « favoriser en Bretagne la rencontre des professionnels du secteur privé (TPE et PME) et du secteur public (collectivités locales, administrations) qui ne disposent pas d’un lieu neutre et ouvert pour débattre librement, réfléchir et agir ensemble en faveur de la commande publique. »
C’est ainsi l’esprit qui mène à la création de l’association loi 1901 Breizh SBA. Il important de noter pour la suite de notre étude que l’une des deux fondatrices travaillait auparavant au Secrétariat Général pour la Modernisation de l’Action Publique.
En 2014, le premier projet de l’association, réalisé en concertation entre acteurs privés et publics, arrive à maturité. Il s’agit de la première charte nationale de commande publique « Small Business Act » de sa génération. Elle est encore actuellement la seule à présenter de réels engagements réciproques entre acheteurs publics et acteurs économiques.
La Région Bretagne est devenue partenaire du projet associatif dans le cadre du SRDEII (Stratégie régionale de développement économique, d’innovation et d’internationalisation). Il s’agit alors de faire se rapprocher l’offre et la demande des marchés publics. Avant la nouvelle ordonnance des marchés de 2015 cet exercice pouvait s’avérer risqué, mais l’association a su s’appuyer sur des experts (avocats, médiateur de la commande publique). Les premières signatures ont lieu le 26 mai 2014 et engagent aux 6 objectifs suivants.

Ebourgogne : Territoires Numériques Bourgogne – FrancheComté

Né en avril 2007 à l’initiative de la Région, de ses quatre départements et de la Préfecture de Région, ce GIP régional a pour principale mission la simplification et la modernisation des administrations. Son ancêtre est la première plateforme de dématérialisation des marchés créée en 2005.
Leur service de salle des marchés représente leur principale activité. Ils en exercent néanmoins deux autres, l’une relative au développement économique et l’autre à du e-services pour les citoyens.
En Bourgogne il existe près de 3700 collectivités dont de très petites dans des territoires ruraux. L’enjeu de mutualiser les moyens de la numérisation des services liés aux marchés est donc d’abord une assurance d’égalité des territoires. Ensuite,et déjà à l’époque, alors que l’investissement est porté par la Région, des spécifications de l’outil sont proposées par les acteurs économiques de type chambres consulaires et syndicats professionnels afin de s’assurer de répondre à un réel besoin.
Régulièrement et à l’initiative des grands donneurs d’ordre, des rencontres ont lieu dans les territoires afin de faire se parler l’offre et la demande.
Un dispositif « Loc’halles » a été testé il y a quelques années à la demande de la Région. L’objectif était de favoriser les circuits courts alimentaires. Ce dispositif est maintenant fermé faute d’une dynamique satisfaisante qui ne pouvait être travaillée par les équipes d’eBourgogne, ceci n’étant par leur cœur de métier. Sur ce sujet de filières agroalimentaires locales, la Région a néanmoins relancé une autre solution de son côté.
A ce jour, le GIP compte 1450 adhérents , tous acheteurs publics. Ainsi, leurs contributions assurent 60 % des recettes, le reste étant financé par les membres fondateurs.
Une équipe de 15 personnes permet un travail de proximité dans les territoires.
Cette présence est renforcée par un centre d’appels mis en place dans le cadre du Partenariat Public Privé (PPP) signé lors de la naissance du GIP.
Trois instances de gouvernance cohabitent au sein du GIP et sont les suivantes : une assemblée générale, un conseil d’administration et d’orientation stratégique, et un comité de gestion.
Avec une expérience de 10 ans, le GIP mise donc sur la qualité de conseil et d’accompagnement ainsi que la diversité des services numériques qu’il met à disposition des entreprises et de ses adhérents. Le service est gratuit pour les entreprises qui visitent ainsi massivement leur plateforme. En 2010 leur action a été évaluée et a démontré les économies de fonctionnement réalisées par les membres.
Des membres de Maximilien, eBourgogne et Megalis siègent ensemble au sein de l’INP à Paris. Pour les équipes d’eBourgogne c’est ainsi l’occasion de faire remonter les besoins et remarques des territoires ruraux. Ces connexions leurs permettent aussi de mutualiser certaines productions.

Nantes, Lyon, Lille et Grenoble, des villes identifiées pour leurs initiatives

Depuis 2011 Nantes Métropole travaille avec son territoire et ses satellites dans une démarche globale de montée en compétences sur les politiques de responsabilité sociale et environnementale des entreprises. L’entrée et la finalité ne sont pas forcément l’accès à la commande publique du territoire mais la démarche y contribue et il nous parait intéressant de relever ici cette initiative singulière qui encourage à développer les échanges entre acteurs publics et privés en faveur de la durabilité du territoire. Il s’agit en fait d’une plateforme RSE (responsabilité sociétale des entreprises) qui bénéficie de financements et est pourvue d’un comité d’orientation qui prend les décisions. Ce dernier est constitué de 5 collèges (entreprises, institutions, syndicats de salariés, académiques, associations) avec 1 voix par collège. Les valeurs portées sont les suivantes : Territoire, Collaboration, Transparence, Expertise, Responsabilité.
En 2014, les villes de Nantes et Lyon ont élaboré le guide Buydis ayant pour objectifs de lutter contre les discriminations et promouvoir l’égalité́ dans le cadre de la commande publique.
La ville de Grenoble est reconnue par le CESE (Conseil Economique, Social et Environnemental) pour ses objectifs volontaristes concernant le SPASER : « A l’heure actuelle, seules 3 à 7 % des collectivités concernées ont répondu à cette obligation et d’autres ont engagé le processus. Cependant, des collectivités à l’instar de la ville de Grenoble ont adopté ce type de schéma alors même qu’elles n’y sont pas contraintes légalement. »
Par ailleurs, depuis 2017, Grenoble et sa Métropole, avec leurs satellites, proposent des journées de rencontre sur la commande publique responsable et innovante. La première session a réuni plus de 500 inscrits. Des outils tels que la présentation de la programmation des achats de l’année et un réseau de donneurs d’ordre publics ont alors été mis en place.
La Métropole de Lille a quant à elle été primée en 2017 pour sa stratégie de dématérialisation des marchés publics ancrée sur le territoire, au profit des entreprises et communes : « un partenariat fort avec le monde économique local (Chambre de commerce et d’industrie, Chambre des métiers et de l’artisanat, Fédération française du bâtiment, Fédération régionale des travaux publics, etc.) au travers de démarches de sensibilisation ; la mise en place pour 2018 d’un accompagnement des communes au travers d’une véritable ingénierie publique territoriale de la démat érialisation. ».

Conclusion : deux grandes typologies de cas

Pour terminer notre revue d’identité, il est important de préciser que lors de notre recherche nous avons constaté que de multiples chartes type Small Business Act ont été conclues depuis 2014 et notamment en 2017. Une dizaine de départements et plus rarement des Préfectures sont initiateurs de telles démarches. Nous avons fait le choix de ne pas retenir les démarches restant isolées de réels projets structurés ou n’impliquant pas d’autres acheteurs. En effet, sans compétence de développement économique et isolées d’autres collectivités, de telles initiatives se coupent des objectifs de production d’intelligence territoriale ouverte et partagée par la mise en réseau.

Caractéristiques des projets phares

Après cette première étape de revue d’identité, nous proposons de retenir 4 cas appartenant aux 2 typologies observées. Ceux-ci couvrent au moins certains axes de notre objectif politique de commande publique responsable au service du territoire. Par ailleurs, leur mise en œuvre relève d’un projet disposant de réels moyens pour sa mise en application. La question des moyens fait en effet écho à notre introduction, nous rappelant que les budgets des collectivités locales sont contraints. L’existence d’un modèle économique sera donc d’autant plus appréciée.
Aussi, nous ne retiendrons pas les cas régionaux de Small Business Act. En effet, comme nous l’évoquions précédemment, soit les initiatives restent isolées d’un projet global, soit elles ne concernent qu’un seul acteur public, soit elles sont trop peu documentées.
Par ailleurs, le cas de l’Ile de France est d’ores et déjà couvert à travers celui du GIP Maximilien.
Il est proposé de ne pas retenir le cas de l’Outre-Mer car il bénéficie depuis quelques mois d’une législation spécifique et sur-mesure. En effet, s’il est intéressant de pouvoir exposer un cas qui présente l’originalité d’être à l’initiative d’un groupement d’organisations professionnelles, il est plus compliqué de le comparer aux autres dans sa capacité à répondre à des enjeux pour lesquels les règles du jeu diffèrent. Par ailleurs, le fait qu’il s’agisse d’un territoire insulaire introduit une nouvelle singularité qui vient affecter les phénomènes de mise en réseau des acteurs, le rapport à l’identité culturelle locale ainsi que le contexte économique et social particulièrement alarmant.
Nous avons pu nous entretenir par téléphone avec des représentants des 4 projets nationaux retenus et qui sont les suivants : le Breizh Small Business Act, Maximilien, eBourgogne et le Small Business Act Toulousain. Ces interviews ont permis de compléter qualitativement nos données et ainsi d’affiner notre étude.

Profils des projets retenus

Un premier tableau rappelle les identités de chaque projet

Nous pouvons constater que les projets sont la plupart du temps initiés par les collectivités territoriales. Le cas du Breizh SBA présente l’originalité d’être le fruit d’une impulsion issue de la société civile. Néanmoins et comme nous l’avons précisé plus tôt, l’une de ses fondatrices est issue du secteur public et connait bien les enjeux de la commande publique.
Le périmètre d’activités des projets est le plus souvent à l’échelle du territoire régional, qui correspond à celui de la collectivité territoriale cheffe de file en matière de développement économique.
Les objectifs initiaux des projets sont quant à eux étroitement liés à leur date de création. Ainsi, les 2 projets les plus anciens, datant de la fin des années 2000 , se sont structurés autour des compétences d’aménagement numérique des territoires. Le projet Breizh SBA, créé en 2010, cible spécifiquement la commande publique et introduit la notion de rencontre entre ses acteurs. A cette époque, il est peut-être plus facile de parler de rapprochement « acheteurs-entreprises » lorsqu’on est une structure privée ne craignant pas les risques de favoritisme. On peut ainsi lui reconnaître l’innovation en la matière.

Table des matières
Sommaire 
Introduction 
I. De la « réponse au besoin » à l’ « intelligence territoriale » 
1. Réussir l’acte d’achat
2. La préférence dans les marchés publics, quelles réalités ?
3. Conclusion : la commande publique responsable comme intelligence territoriale
II. Tour de France des initiatives de commande publique au service des territoires 
1. Revue d’identité des différentes expériences
2. Caractéristiques des projets phares
3. Conclusion : l’apparition d’un modèle théorique
III. La commande publique responsable de demain, projections
1. Les dessous des cartes d’un modèle théorique : investir les failles du système
2. Propositions pour Grenoble
3. Prise de recul sur nos résultats
IV. Conclusion : de la commande publique responsable au territoire comme bien commun
Bibliographie 
Liste des sigles 
Table des matières 
Annexes 
Résumé 

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