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LE PROGRAMME NATIONAL FONCIER OU PNF
Le gouvernement malgache a entrepris la relance du Programme Nationale Foncier (PNF) en 2004, initialement engagé en 2002. Le PNF est une entité gouvernementale créée en 2005, chargée de l’appui à la mise en oeuvre de la politique foncière, initialement sous la directive du Ministère de l’Agriculture, de l’Élevage et de la Pêche (MAEP) par le biais de la Direction des Domaines et des Services Fonciers (DDSF ou SF), et depuis mars 2008 du Ministère de la Réforme Foncière, des Domaines et de l’aménagement du Territoire (MRFDAT).
La mise en oeuvre du PNF
La mise en oeuvre du PNF s’est articulée autour d’une première « phase de préparation (ou phase de détermination) » achevée au 03 Mai 2005, avec l’adoption d’une nouvelle Politique Foncière et d’une loi foncière. La deuxième « phase de démarrage » du processus de Réforme Foncière a commencé le début 2006 pour se terminer en principe à la fin 2009. Pendant cette deuxième phase, un nouveau ministère des affaires foncières, c’est-à-dire le Ministère de la Réforme Foncière et de l’Aménagement du Territoire, a été créé en 2008, et a mis l’accent sur la décentralisation, la modernisation des bureaux fonciers et le renforcement des capacités, notamment pour assurer le fonctionnement de plusieurs centaines de Guichets Fonciers locaux et d’une gestion informatique des Services Fonciers. La troisième « phase d’extension nationale » était prévue de commencer au début 2010. Ce plan initial se voulait ambitieux, peut-être pour des motifs politiques, et ciblait à son terme en 2012 l’établissement de quelques 900 GF au niveau communal qui auraient délivré 1,6 million de certificats et modernisé tous les 33 guichets fonciers régionaux.
La mise en oeuvre du PNF a montré non seulement la volonté des autorités d’aller de l’avant, mais aussi la demande forte qui provenait des ménages, notamment les plus pauvres, pour sécuriser leur propriété foncière. Or, le chemin à parcourir reste long avant que Madagascar puisse prétendre à la réalisation d’un Système d’Administration Foncière transparent, inclusif, équitable et efficient.
La cellule de coordination du PNF
La cellule de coordination du PNF est l’instance responsable des interventions liées à la mise en oeuvre des changements et des innovations en matière de politique foncière. Elle est chargée de la préparation et de la conception de la réforme foncière, de la contractualisation des opérations auprès des prestataires spécialisés, suivie de l’évaluation, et de la coordination des actions liées à la réforme foncière.
La cellule PNF est également chargée de la mise en cohérence des appuis des différents partenaires techniques et financiers. Elle appuie les collectivités et les opérateurs privés pour la création et le renforcement d’une capacité de gestion foncière décentralisée.
N.B : La cellule PNF est une structure transitoire, non pérenne : elle n’intervient que durant la période de la réforme.
Finalités et utilités du PLOF
Le PLOF est le nouveau plan de repérage géré et utilisé à terme à la fois par les Services Topographiques et par les Guichets Fonciers Communaux. Il constitue un outil de référence géographique permettant non seulement de situer une parcelle mais aussi de la chercher, de la localiser d’une manière précise et de la représenter dans sa forme exacte. Le plan régulier individuel est établi pour pouvoir déterminer la surface précise des parcelles demandées.
Le PLOF constitue un plan de base pour différents usages tel que la fiscalité foncière, l’aménagement du territoire, l’adressage, etc. Il met en évidence les droits fonciers écrits tels qu’ils sont conservés pour l’administration foncière et domaniale : titres fonciers et terrains à statut spécifique. Il représente les dépendances du domaine public.
Le PLOF est le support indispensable aux projets de développement du territoire communal. Son existence est une condition de l’ouverture du Guichet Foncier et de l’émission du Certificat Foncier. Les PLOF utilisés par les GF servent à délimiter les parcelles à certifier.
Elaboration des Plans Locaux d’Occupation Foncière
Il s’agit de représenter sur un plan numérique ou graphique les différentes couches de données : les parcelles titrées, cadastrés, les limites territoriales et les aires à statut spécifique (aires protégées).
Les principales étapes de la constitution du PLOF
Pour constituer le PLOF, les principales étapes sont les suivantes :
Rassemblement des documents graphiques :
Fond image couvrant la Commune :
Le fond image pourrait être satellitaire ou photographie aérienne. Il sert de patron cartographique. Le fond image utilisé à FENOARIVO ATSINANANA est de 50 cm de pixel ; réalisée à partir d’une prise de vue aérienne.
Cette résolution apparait comme suffisante pour identifier correctement les marqueurs fonciers au moment de la reconnaissance sur le terrain par la commission communale.
L’orthophoto et l’image satellite sont des images montrant la réalité à un moment donné. Donc il faut les biens calés, rectifiés et géo-référencés en projection Laborde pour correspondre à la réalité. Il ne faut jamais, penser au bricolage des informations, ce qui provoquera des impacts néfastes à la production d’un titre foncier.
Enquête Ecrite :
Toutes les réponses aux questions orales sur la parcelle seront enregistrées dans une fiche parcellaire en guise de conservation physique.
NB : Toute personne, objet d’interview, devra se justifier par des pièces et devra présenter les documents existants, concernant la parcelle, pour servir de preuves d’appui d’enquête. Ces documents peuvent être des papiers juridiques (Exemple : Acte de vente) ou des extraits de plans.
Collecte de données au niveau des Services Topographique
Les informations recueillies lors de l’enquête parcellaire sont complétées par des données collectées au niveau du Service Topographique suite à des inventaires. L’inventaire consistait à collecter toutes les informations sur les parcelles des Fokontany et les parcelles inscrites dans le PVCB (Procès-Verbal Collectif de Bornage).
Toutes les documentations foncière existantes et de toutes autres données sont aussi inventoriés et collectés : dossier foncier, plan de repérage
Collecte au niveau du service domanial de FENOARIVO ATSINANANA :
Il s’agissait de faire l’inventaire des parcelles inscrites au Service de la Domaine.
La structuration des données :
La structuration des données facilitera son exploitation.
Une équipe de saisie composée par le personnel sera formée en conséquent et se chargera de la saisir et de la mise à jour.
Problèmes techniques et administratifs
Parmi les difficultés qui limitent les échanges d’information, on note que :
-Les PLOF sont généralement décrits comme étant de très mauvaise qualité ; l’incomplétude des premières informations dans le PLOF initial due à la perte ou la détérioration des documents au niveau des Services Fonciers; risque de conflits entre Service sur leurs zones de compétences. De très nombreux titres fonciers ou parcelles cadastrées ne figurent pas sur le PLOF ou sont mal positionnés ; les versions des PLOF disponibles au niveau des Services Fonciers de l’Etat ne sont pas mis à jour, sauf exception. Conçus pourtant au départ comme la carte foncière, commune aux services déconcentrés et aux services décentralisées, les PLOF souffrent aussi d’une absence d’échanges de données entre les Circonscriptions Foncières et les Guichets Fonciers.
-Les véritables limites administratives des Communes sont parfois floues, préjudiciant certains Fokontany qui ne sont pas inscrits dans le PLOF, ou même exposant les parcelles aux risques de double certification par deux Communes voisines.
– Il a été constaté que l’utilisation des GPS pour la délimitation des parcelles pourrait créer des décalages jusqu’à 15 à 20 mètres par rapport aux limites réelles sur terrain ou aux délimitations visuelles sur le fond image. De telles différences pourront difficilement résoudre les conflits de délimitation au cas où le GF est amené à les arbitrer, ou risqueront même de créer les conflits.
-Selon les responsables des SF, à cause de l’insuffisance des moyens pour se rendre sur le terrain pour les Services de l’Etat, il y aurait un nombre important de problèmes d’empiètement ou de superposition des CF sur des terrains titrés ou cadastrés; détectés notamment à l’occasion des demandes de transformation des CF en TF . En effet la mauvaise qualité des PLOF (des couches parcelles titrées et parcelles cadastrées) serait en grande partie à l’origine de cette situation. En général, la couche titre et cadastre des PLOF n’ont pas fait l’objet d’une validation par les services déconcentrés. De l’avis général, il est nécessaire de reprendre de fond en comble les PLOF, pour les rendre plus complets et plus précis.
-On note également l’insuffisance des équipements et d’agents qualifiés pour la gestion des données numériques (PLOF).
– Les demandeurs de CF, leurs voisins, les membres de la CRL, les agents du GF et les autorités communales n’ayant pas connaissance de l’existence d’un Titre Foncier faute d’un PLOF de qualité, un CF est délivré malgré qu’il empiète ou se superpose à un titre foncier préexistant ; à noter qu’un PLOF de mauvaise qualité peut conduire à l’inverse, à mettre en attente une demande de CF du fait d’un doute sur la présence d’un titre (titre mal positionné sur le PLOF et qui empiète sur le terrain objet de la demande, incomplétude telle de la couche TF que les agents sont plongés dans une incertitude totale).
-Problèmes liés à des disfonctionnements du nouveau dispositif de GFD où des CF sont délibérément demandés ou octroyés sur des terrains déjà titrés/cadastrés. Si l’illégalité de la démarche est certaine dans tous les cas, il serait intéressant de regarder finement les raisons de ces phénomènes.
Sans minimiser l’incidence de la mauvaise qualité des PLOF initiaux sur l’occurrence de ces chevauchements ou superposition, nous pensons que le problème est plus profond qu’un simple problème de qualité de l’information.
Recommandations spécifiques concernant la production de la couche propriété privée titrée des PLOF
Nous avons identifié plusieurs facteurs expliquant la faible qualité (en termes de complétude, et d’exactitude) de la couche TF des PLOF :
– Difficulté méthodologique de la démarche initialement retenue pour la production de cette couche. Celle-ci devait être produite, à partir des seuls plans de repérage. Or le très mauvais état en général de ces plans de repérage (plans manquants, plans partiels, plans non mise à jour, plan parfois à des échelles trop petites 1 :50 000 par exemple) ne saurait permettre la production d’une couche TF de qualité ;
– Absence de validation formelle de cette couche d’information par les SF. Par ailleurs, une bonne connaissance foncière du terrain de la part des agents du GF, des membres des CRL et des participants à la CRL permettrait d’éviter l’attribution de CF sur des terrains déjà titrés.
Il est nécessaire de revoir de fond en comble les méthodes et procédures utilisées jusqu’à présent pour la production de la couche titre.
– Internalisation du processus au sein des Circonscriptions foncières afin de responsabiliser le service.
– En termes de démarche pour la réalisation des couches titres fonciers des PLOF, il ressort de manière assez consensuelle de la réunion « PLOF » du 13 juillet 2012 que :
la figuration dans le PLOF des informations foncières gérées au niveau des services de l’Etat (propriété privée titrée ou cadastrée) correspond en fait à une information de type « plans de repérage ». L’information n’a pas de valeur légale mais doit servir :
Au niveau des circonscriptions, à disposer de plans de repérage de qualité (complétude, précision de quelques mètres) qui se superpose correctement avec les orthos (même système de coordonnées et bonne qualité visuelle d’ajustement quitte à procéder à quelques petits ajustements de manière à faire coller les sommets et limites de parcelles aux détails de terrain quand la correspondance ne fait aucun doute).
Au niveau des GF de manière à faire tendre vers zéro les risques de superposition CF/TF liée à un manque d’information des acteurs locaux (agents GF, exécutif communal) sur la présence d’un TF
La méthode de fabrication de la couche TF à partir des seuls PR ne peut qu’aboutir à des résultats très médiocres et qu’il est nécessaire de combiner PR et PI ainsi que travaux de bureaux et de terrain. Nous préconisions les grandes étapes suivantes :
Procéder à un inventaire des TF à caler (inventaire Cirtopo).
Nous préconisons fortement de travailler par district puisque l’information foncière est classée par district (penser aussi à travailler avec les anciens livres fonciers) ;
Inventaire, scannage, calage des plans de repérage et identification des titres fonciers présents sur les PR par un point.
Inventaire et scannage des plans individuelles, puis premières tentatives de calage de ces plans ; Il faut tirer parti au maximum des informations figurant sur les PI déjà calés (extraits du plans de repérage ; dessin ou amorces des parcelles voisines) pour réunir le plus d’éléments qui serviront à tendre vers la plus grande exhaustivité possible et pour maximiser les chances de pouvoir pré localiser la parcelle ;
Travaux de terrains complémentaires pour les plans individuels n’ayant pas pu être calés sur l’ortho en bureau
– Nécessité de mettre en oeuvre dans une circonscription pilote la nouvelle démarche, expliciter les spécifications techniques du produit à obtenir et produire des références en termes de durée et de coûts des différentes tâches à réaliser de préférence là où l’on dispose déjà d’une l’ortho (a priori 80% des quelques 435 GF disposent d’une ortho) et de préférence là où l’on dispose déjà une première version de PLOF (ne pas repartir de zéro).
– Ensuite capitalisation puis extension à d’autres communes, districts ou circonscriptions. Dans les cas, prévoir des tranches avec décision de début d’une nouvelle phase après supervision indépendante de la phase précédente.
Situation du PLOF au niveau du GF et au niveau du SF
Les activités du GF dépendent du PLOF car il est le seul garant de l’exactitude et la fiabilité des travaux techniques nécessaires au niveau du GF pour établir les certificats fonciers.
Par contre, le PLOF devient un champ de conflits entre le GF et le SF, il ne pourrait pas garantir la réglementation des éventuels conflits, litiges sur les parcelles, par exemple : un terrain certifié empiète un terrain voisin titré ou un autre certifié. Si ce cas se présente, le GF peut-il résoudre à lui seul le problème en se basant sur le PLOF mis à jour ou non ? Les causes de cette incapacité sont multiples et surtout techniques. En effet, les quelques points suivants nous renseignent sur les raisons principales de la situation nécessitant une remise en question du PLOF.
Aspect technique :
Le décalage de point
Le problème de décalage de point parait aujourd’hui extrêmement difficile à résoudre et pourrait avoir pour conséquence une non résolution des conflits fonciers voire une amplification de ceux-ci. Il se présente souvent quand on procède à la superposition des limites de parcelle à l’image satellite/orthophoto.
Le problème provient soit de l’image Satellite soit du plan recueilli au sein des services fonciers ; ou des deux en même temps.
Lors de l’acquisition de l’image, il se peut que l’opérateur a mal choisi le niveau de correction du prétraitement de l’image. C’est à dire que la correction géométrique n’est pas adaptée au type géographique du terrain et de sa topographie. Dans ce cas, la précision de localisation n’est pas appréciée.
Les points de calage de l’image sont pris en coordonnées sur carte. Or ces points ne tiennent plus compte des déplacements des points sur le terrain. L’échelle du PLOF (image satellite) sur format papier est de 1 : 2000, or cela peut entraîner une erreur graphique pendant le traçage paysanne : l’erreur graphique est de 1/10 de mm, et implique une erreur de 0.4 m sur le terrain quand elle est mise à l’échelle du PLOF.
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Table des matières
I. MONOGRAPHIE DE LA COMMUNE EN ANNEE 2010
1. Localisation de la zone d’étude
a. Localisation Administrative
b. Localisation géographique
2. La Population
3. Les activités économiques de la Commune
a. Les principales activités des ménages
b. Le transport
c. Le Tourisme
d. La Communication
4. Les différents services
II. PRESENTATION DU PROJET
1. Contexte
2. Objectif du projet
3. Résultats attendus
III. LA REFORME FONCIERE A MADAGASCAR
1. Contexte
2. Objectifs et principes de la réforme
3. Actions envisagées
4. Financement de la réforme foncière
5. Les réussites de la réforme foncière
IV. LE PROGRAMME NATIONAL FONCIER OU PNF
1. La mise en oeuvre du PNF
2. La cellule de coordination du PNF
V. LE PLAN LOCAL D’OCCUPATION FONCIERE OU PLOF
1. Définitions du PLOF
2. Finalités et utilités du PLOF
3. Elaboration des Plans Locaux d’Occupation Foncière
3.1. Les principales étapes de la constitution du PLOF
3.2. La précision du PLOF
3.3. Contrôle de précision du PLOF
I. LES PROBLEMES ET SITUATION ACTUELLE DU PLOF
A. PROBLEMES
1 Problèmes techniques et administratifs
2 Recommandations spécifiques concernant la production de la couche propriété privée titrée des PLOF
B. SITUATION ACTUELLE DU PLOF
C. MISES A JOUR DU PLOF
1 Infrastructures nécessaires pour la mise en oeuvre du PLOF
a. Le CRIF
b. Le Guichet Foncier
b.1 Rôles d’un GF
b.2. Objectif de la mise en place de GF
b.3 Information au niveau du GF
b.4 Guichet Foncier (communal)
II. METHODOLOGIE D’AMELIORATION DE LA QUALITE DU PLOF
I. PREPARATION DES DOCUMENTS ET COLLECTE DES INFORMATIONS
II. ETUDES SUR TERRAIN
1 Les Travaux Topographiques
a. Visite et Reconnaissance du terrain
b. Etablissement des points de canevas (Polygonation)
c. Appareils utilisés
d. Les membres d’équipes
III. ETUDES SUR BUREAU
A. CALCUL DE LA POLYGONALE DE BASE
A .1 Calcul des angles aux sommets :
A.2. Calcul du Gisement :
A .3. Moyenne de la distance inclinée :
A .4. Moyenne des angles verticaux :
A .5. Calcul de la distance horizontale :
A.6. Coordonnées des points d’appuis
A.7. Calcul de la fermeture planimétrique:
A.8. Calcul de la tolérance planimétrique:
A.9. Calcul des coordonnées des points de détails:
B. REPOSITIONNEMENT DU PLAN DE LA DELIMITATION SUR L’ORTHOPHOTO
IV.COUT DE L’ELABORATION DU PLOF DANS LA REGION ANALANJIROFO
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