Rappels juridiques du cadre du lotissement et historique de la loi ALUR

LES DIFFERENTES AUTORISATIONS D’URBANISME ET L’APPORT DE LA LOI ALUR

Déclaration préalable

Généralités

La déclaration préalable est par définition l’acte administratif qui donne les moyens à l’administration de vérifier que le projet de construction ou d’aménagement respecte bien les règles d’urbanisme en vigueur. C’est une procédure simplifiée, dont le champ d’application est fixé à l’article L.442-3 du Code de l’Urbanisme : « Les lotissements qui ne sont pas soumis à la délivrance d’un permis d’aménager doivent faire l’objet d’une déclaration préalable. » Il convient au constructeur ou à l’aménageur d’envoyer, outre des pièces de dossier (plan topographique, plan de situation, périmètre du terrain…) un formulaire à l’administration pour déclarer le projet. Le contenu de ce dernier peut changer au fil des années, selon l’évolution de la règlementation. Celui qui concerne la réalisation de lotissements et les divisions foncières est le formulaire cerfa n°13702*04.
Le délai d’instruction par la Mairie de la commune concernée est d’un mois.
Lorsque la déclaration préalable a été acceptée, la Mairie rend une décision de nonopposition et l’aménageur, sous condition de non recours par les tiers dans les 2 mois suivant, dispose de deux ans pour commencer les travaux. Dès que les travaux ont commencé, il ne peut pas y avoir une interruption de plus d’un an. Il est cependant possible de prolonger la validité de la déclaration préalable pendant un an, en faisant une demande auprès de la Mairie deux mois avant l’expiration du délai initial. L’absence de réponse et donc d’opposition de la part de la Mairie vaut décision tacite de non-opposition à la réalisation du projet.

Définition et constitution du lotissement : généralités

Définition

Le lotissement est défini par l’article L 442-1 du Code de l’Urbanisme: « Constitue un lotissement la division en propriété ou en jouissance d’une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet de créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis. ». Cette définition est issue de l’ordonnance n°2011-1916 du 22 décembre 2011, et du décret 2012-274 du 28 février 2012. Elle a donc évolué au fil des années : en effet, la notion de propriété foncière a été remplacée par celle d’unité foncière, et l’opération d’aménagement, qu’est le lotissement en soi, n’est plus abordée.La référence au nombre de lots n’est pas écrite, la procédure de lotissement s’applique donc à partir du premier détachement en vue de l’implantation de bâtiments.

Unité foncière et périmètre

La notion d’unité foncière repose sur le principe d’un tènement unique. Pour pouvoir réaliser un lotissement, il faut la présence de plusieurs parcelles cadastrales qui soient d’un seul tenant et qui appartiennent à un même propriétaire, ou à la même indivision.
Dans le cas où un propriétaire achèterait plusieurs terrains contigus et souhaite diviser en vue de l’implantation de bâtiments, il rentre alors dans la procédure de lotissement.
Cependant, plusieurs unités foncières, appartenant à des propriétaires différents, et obligatoirement contiguës, peuvent être réunies pour obtenir l’autorisation de créer un lotissement.
Si les parcelles d’une propriété ne sont pas contiguës, la cession de chacune d’elle ne peut pas faire l’objet d’un lotissement. Quelques règles issues de la jurisprudence permettent de préciser la non-contiguïté selon les cas :
– Un chemin privé ou un cours d’eau non domanial quisépare deux terrains ne fait pas obstacle au principe du tènement unique (CE 18-11-1988 n°81673).
– Une chemin public, même impraticable et non entretenu, entraîne la distinction entre deux terrains (CE 14-12-1984 n° 46301). Il y aura tènement unique seulement si le chemin est fermé par un portail et qu’il se situe entièrement sur l’une des parcelles vendues (CE 24-7-1987 n° 54573).
– Si une parcelle appartient au mari et l’autre (contiguë) à la communauté, il n’y a pas tènement unique mais bien deux propriété distinctes (Rép. Richomme : AN 15-12-1980 n°36282). Il en est de même dans le cas d’une indivision.
Concernant le périmètre du lotissement, il inclut le ou les lots destinés à être bâtis, et éventuellement les espaces communs à ces lots et les voies de desserte, s’ils ont été prévus.
Il peut ne porter que sur une partie de l’unité foncière.
Le lotisseur peut aussi inclure dans le périmètre les parcelles déjà bâties de l’unité foncière, afin d’augmenter la surface constructible (C. urb. Art.L 442-1-2).

Loi ALUR : historique et objectifs

Avant son entrée en vigueur le 27 mars 2014, la loi ALUR a fait l’objet de débats à l’Assemblée Nationale.
Le projet de loi a été adopté en première lecture quelques mois auparavant, le 17 septembre 2013. Les sujets abordés étaient les suivants : PLU intercommunal, mise en conformité avec les dispositions de la loi Grenelle II en 2017, renforcement du SCOT. De plus, la réforme de l’urbanisme commercial a suscité des questions. Les différentes ministres (celle du Logement et celle de l’Artisanat et du commerce) se sont entendu es pour intégrer peu à peu l’urbanisme commercial à l’urbanisme de droit commun.
Le 28 octobre 2013, l’Assemblée Nationale adopte en deuxième lecture le domaine de l’urbanisme de la loi ALUR. Les sénateurs ont limité le transfert du PLU aux intercommunalités, en proposant aux communes concernées de s’y opposer par un vote, composé d’un quart des communes représentant plus de 10% de la population totale de l’intercommunalité. Concernant l’étalement urbain, il a été voté l’interdiction d’urbaniser des secteurs en l’absence de SCOT. Ont été adoptées aussi des nouvelles dispositions à propos du droit de préemption : contenu de la DIA précisé, renforcement du rôle du Préfet…
Enfin, des modifications sur les procédures d’aménagement, en lotissement ou en ZAC.
Le 11 février 2014, la Commission mixte paritaire a adopté le projet de loi. Après débat entre l’Assemblée Nationale et le Sénat, il a été voté finalement que la minorité de blocage pour le transfert du PLU soit composée d’un quart des communes représentant au moins 20% de la population de l’intercommunalité.

L’implantation de bâtiments

Le lotissement étant une opération d’aménagement visant la division pour l’implantation de bâtiments, il faut vérifier la propriété d’origine et les capacités de constructibilité : un terrain situé en zone inconstructible du PLU ne pourra pas faire l’objet d’un lotissement. Le maire devra alors s’opposer à la demande de permis d’aménager ou de déclaration préalable.
Par ailleurs, la notion de bâtiment inclut toutes sortes de bâtiments : habitation, commercial, agricole, industriel, et même les maisons mobiles (si elles ne sont pas démontables). Seule l’extension d’une construction existante ne constitue pas une implantation de bâtiment.

Opérations exclues de la procédure de lotissement

Ne constitue pas un lotissement les divisions réalisées dans le cadre d’une opération de remembrement, si celle-ci est effectuée par une association foncière urbaine autorisée ou constituée d’office.
Les divisions effectuées dans les ZAC par son aménageur sont exclues de la procédure du lotissement (C. urb. Art. R 442-1,c). En revanche, ne le sont pas les subdivisions ultérieures par les différents acquéreurs.

Règles d’urbanisme

Tout lotissement doit être conforme aux règles d’urbanisme s’appliquant sur la zone: PLU, RNU…Elles sont relatives à l’implantation de bâtiments, leur aspect, leur desserte etc. Si des compléments à ces règles doivent être ajoutés, il est tout à fait possible de créer un règlement du lotissement, tant que le contenu respecte le ou les documents d’urbanisme en vigueur (et qui par conséquence sont souvent moins contraignants).

Permis de construire valant division

Objectif

Bien que la loi ALUR n’ait pas de conséquence directe (règlementairement) sur le permis de construire valant division, il convient de l’aborder dans cette étude, car c’est un outil de division efficace mais souvent remis en question et pointé du doigt, notamment par l’Ordre des Géomètres-Experts qui en 2013 en a interdit son utilisation dans un cas précis.
L’objectif premier du permis de construire valant division (PCVD) est d’éviter le régime du lotissement et toutes les contraintes qui y sont liées. En effet, l’article L. 442-1 du Code de l’Urbanisme prévoit un certain nombre de modes de divisions (en vue de construire) non soumises au régime du lotissement, dont celui du PCVD. Cet outil est prévu à l’article R.431-24 du Code de l’Urbanisme.

Fonctionnement et contraintes

Le permis de construire valant division était auparavant régi par les dispositions de l’ancien article R.421-7 du Code de l’Urbanisme, qui ont été applicables jusqu’au 31 mars 2007.

Le schéma ci-contre illustre de manière simple l’intérêt du PCVD

Supposons que les acquéreurs d’unterrain, deux particuliers, déposent un permis de construire valant division pour construire chacun sur leur parcelle respective une maison individuelle à usage d’habitation.
L’assiette du permis est alors la totalité de l’unité foncière, soit les parcelles A et B.
Ainsi, les règles d’urbanisme applicables (PLU par exemple) s’imposent au périmètre de cette assiette, soit au contour en rouge, et non à chacune des parcelles A et B. Les règles de prospect (recul notamment) n’empêchent donc aucunement le propriétaire de la parcelle A de construire sa maison à 1 mètre de la limite avec la parcelle B, ou au propriétaire dela parcelle B de construire en limite. Seul les reculs depuis l’assiette du permis s’appliquent et doivent être respectés.
L’intérêtdu PCVD est donc notable : il permet de s’affranchir de la procédure de lotissement et donc de permis d’aménager ou de déclaration préalable.
Mais il ne va pas sans risque : en effet, on est en présence d’une co-titularité du permis. Si, pendant les travaux de construction, le propriétaire de la parcelle B cesse de construire (pour raisons financières), et que la maison d’en face est terminée, le propriétaire de la parcelle A ne pourra pas obtenir le certificat de conformité demandé par sa banque pour rembourser son prêt : le permis comprenant l’ensemble des bâtiments (les deux maisons), il faut que les deux maisons soient achevées pour respecter les engagements du permis global et obtenir un certificat de conformité.
Cette directive pose un problème d’interprétation de la part des Géomètres-Experts, qui se demandent si l’interdiction du PCVD concerne un lot de lotissement, où un constructeur déposerait un PCVD au nom de deux particuliers. Pour l’Ordre, c’est la cotitularité du permis qui comprend de véritables risques.
La question avait été posée en mai 2010 par le député M. Vauzelle, et dont la réponse ministérielle était publiée au JO le 22/03/2011.
Suite à cela, le Conseil supérieur de l’OGE a approuvé le 10 décembre 2013 une directive ordinale, qui indique que : « Dans l’intérêt des consommateurs, le géomètre-expert s’interdit de prêter son concours à tout montage d’opérations visant la cession de droits àconstruire une maison individuelle provenant du transfert partiel de l’assiette foncière d’un permis de construire valant division, notamment à un particulier. ».
Cette nouvelle règle interdit donc l’utilisation de l’article R.431-24 du Code de l’Urbanisme dans le cas d’un particulier souhaitant construire une maison individuelle à usage d’habitation. Seuls les professionnels de l’immobilier pourront avoir recours au PCVD lors d’opérations réalisées en VEFA.

INCIDENCES REGLEMENTAIRES DE LA LOI ALUR EN LOTISSEMENT

Conséquences sur l’occupation du sol

Coefficient d’occupation du sol

L’objectif premier de la loi ALUR concernant le Coefficient d’Occupation du Sol (COS) est sa suppression, immédiate ou reportée, selon les règles d’urbanisme applicables sur la zone considérée.
En effet, le COS était vu depuis quelques années comme un véritable obstacle à un aménagement urbain de qualité et à la densification. Il est défini comme étant la densité de construction admise, c’est-à-dire le rapport exprimant le nombre de mètres carrés de surface de plancher par mètre carré de terrain.
Le COS était défini à l’article R.123-10 du Code de l’Urbanisme. La loi ALUR supprime alors tout type de COS, qu’il soit volumétrique, global ou différencié selon la superficie du terrain concerné ou la destination des constructions.
Ainsi, l’article L. 123-1-5-13° du Code de l’Urbanisme est revu et la nouvelle rédaction indique l’illégalité de toute règle (ancienne ou nouvelle) fondée sur l’existence d’un COS, que celui-ci soit unique ou différencié selon la situation du terrain, sa surface et la destination des bâtiments. Dans le cas d’un PLU, ses dispositions ultérieures en lien avec le COS doivent être supprimées par une procédure de modification simplifiée. En outre, les services instructeurs ont l’obligation de ne pas appliquer les nouvelles dispositions illégales ou sans objet instruites après l’entrée en vigueur de la loi ALUR (article 16-1 de la loi n°2000-321 du 12/04/2000). En revanche, dans le cas d’un POS, la suppression immédiate du COS n’est pas applicable, pour éviter des effets sur ce document antérieur à la loi SRU de 2000. Le POS doit obligatoirement être transformé en PLU dans un délai précis et encadré (avant le 24 mars 2017).
Si la suppression du COS a des répercussions sur l’ensemble des constructions quel que soit le territoire, il en va de même concernant le lotissement, sujet de l’étude. Les incidences sont telles que citées ci-dessous s’appliquent bien sûr lors d’une opération soumise aux dispositions d’un PLU et non d’un POS. Il y a donc des conséquences sur la surface constructible dans les lots, sans oublier que perdurent les règles du PLU sur l’implantation des bâtiments (prospect, hauteur, emprise, gabarit etc.).

Cahier des charges

Le cahier des charges est un document renseignant sur les droits et les obligations des différents colotis. C’est un contrat de droit privé, non obligatoire, qui fixe les règles internes du lotissement (implantation, destination du bâtiment, clôtures, plantations etc.) et régit la vie collective du lotissement concerné. Il peut être beaucoup plus contraignant que les règles prévues dans le PLU applicable sur le secteur.
Historiquement, le cahier des charges d’un lotissement pouvait avoir une valeur règlementaire après approbation par le Préfet. Entre 1924 et 1978, il existait un document unique, le cahier des charges, approuvé par l’administration, qui comprenait des dispositions règlementaires mais aussi contractuelles. Mais depuis le 1 er janvier 1978, le cahier des charges n’est plus approuvé par le Préfet et les dispositions règlementaires sont inscrites dans le règlement du lotissement. Ainsi, seuls les cahiers des charges antérieurs à 1978 sont éventuellement dotés d’une valeur règlementaire. Une fois qu’un cahier des charges a perdu sa valeur règlementaire, il n’est en fait plus opposable aux autorisations d’occupation du sol, les services instructeurs n’ayant pas à en tenir compte lors d’instruction de demandes.
On peut donc se trouver en présence de deux types de cahier des charges : un ayant une valeur règlementaire et contractuelle (approuvé), ou un ayant uniquement une valeur contractuelle (non approuvé) mais avec des clauses qui revêtent un caractère règlementaire en raison de leur nature même.
La conséquence principale de la loi ALUR concernant le cahier des charges est la nouvelle rédaction de l’article L.442-9 du Code de l’Urbanisme (qui concerne de la même manière le règlement du lotissement (voir II.2.1.2.)).

Ancienne rédaction

« Les règles d’urbanisme contenues dans les documents approuvés d’un lotissement deviennent caduques au terme de dix années à compter de la délivrance de l’autorisation de lotir si, à cette date, le lotissement est couvert par un plan local d’urbanisme ou un document d’urbanisme en tenant lieu. Toutefois, lorsqu’une majorité de colotis, calculée comme il est dit à l’article L. 442-10, a demandé le maintien de ces règles, elles ne cessent de s’appliquer qu’après décision expresse de l’autorité compétente prise après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement. »
Pour comprendre, prenons des exemples concrets :
• Un permis d’aménager est délivré en juin 2003 (avant le 27/03/2004) :
– S’il y’a décision en 2008 des colotis pour le maintien du règlement : 10 ans après la délivrance du PA, soit en juin 2013, le règlement est maintenu. En revanche, le 27/03/2014, il devient caduc, par application pure de l’article L.442-9, et surtout de l’alinéa 2qui indique que même lorsque qu’une majorité de colotis en a demandé le maintien de ces règles , elles cessent de s’appliquer immédiatement au jour du 27/03/2014.
– S’il n’y a pas décision des colotis dans le délai de 10 ans : le règlement devient caduc en juin 2013.
ð Dans les deux cas, le résultat est le même (caducité du règlement), mais les moyens d’y arriver sont différents : l’un par application de l’alinéa 2 de l’article L.442-9, l’autre par application du délai de 10 ans.
• Maintenant, prenons un permis d’aménager délivré en juin 2005 (après le 27/03/2004) :
– S’il y a décision des colotis en 2010 pour le maintien du règlement : c’est le même cas qu’avec le PA délivré en 2003, c’est-à-dire la caducité du règlement le 27/03/2014.
– En revanche, s’il n’y a pas de décision des colotispour le maintien avant le 27/03/2014, le délai de 10 ans continue de courir, et l’alinéa 2 ne s’applique pasdans ce cas-là, car il n’y a pas eu décision de maintien. La caducité du règlement se fera donc en juin 2015, et non le 27/03/2014.
On pourrait même prendre un cas extrême : un permis d’aménager est délivré en 2012.
Supposons que les colotis, qui n’ont aucune connaissance du projet de loi ALUR, décident de voter le maintien du règlement en 2013, en prévision du délai de 10 ans. Dans ce cas-là, il deviendra caduc le 27/03/2014 (soit 1 an après…), par application du L.442-9. Alors que s’ils n’avaient pas voté pour le maintien, l’alinéa 2 du L.442-9 ne se serait pas appliqué et le règlement aurait été caduc 10 ans après la délivrance du PA, soit en 2022… Les conséquences ne sont effectivement pas les mêmes dans les deux cas.

Conclusion

Cette étude a permis aux Géomètres-Experts du cabinet d’apporter des éléments de réponse aux questions qu’ils se posaient concernant la loi ALUR. Elle pose les bases du lotissement et des formes de divisions et décrit la règlementation en vigueur, qui a évolué depuis le 27/03/2014.
Les nouvelles versions des articles se rejoignent dans un seul but de la part du législateur, celui de mobiliser du terrain pour densifier, et dans notre cas, celui des lotissements, par souci de dégager du foncier sur les territoires peu denses.
Cependant, en regardant les articles de plus près, on se rend compte qu’il y a des incertitudes qui sont toujours d’actualité, et des questions qui devront nécessiter des réponses, soit par des modifications directes de la loi, soit par les décisions des juridictions que représente la jurisprudence. Particulièrement, l’identification de la nature hybride du cahier des charges reste encore aujourd’hui une tâche très complexe, que ce soit pour les professionnels du foncier tels le Géomètre-Expert, le notaire ou l’avocat.
Si l’on fait un bilan sur la nouvelle législation, on est en mesure de se demander quelles seraient les perspectives — dans l’avenir —pour pouvoir édifier des règles dans les lotissements qui ne tomberaient pas sous le régime de la caducité instauré dans le Code de l’Urbanisme. L’une d’entre elles serait non pas de créer un règlement ou un cahier des charges, mais d’établir des servitudes entre colotis, avec un fond servant et un fond dominant. En effet, celles-ci ne seraient pas sous le ressort des documents du lotissement et ne seraient donc pas impactées par une quelconque caducité. Reste à voir la règlementation future pour ce type de solution, son adéquation avec les documents d’urbanisme tels les PLUet son application concrète. De plus, la rédaction des servitudes et son analyse pourrait se révéler complexe : contrairement au cahier des charges, ces servitudes ne concerneraient non pas l’ensemble des colotis mais quelque uns seulement, et pourraient occasionner des contentieux. Partant de là, quelles solutions apporter ?
Le Géomètre-Expert, dans le cadre des lotissements, se heurte à la difficulté de lier le droit privé, celui du lotisseur et des colotis entre eux, avec le droit public, qui est celui de l’urbanisme. En effet, les colotis ont plutôt tendance à se protéger d’opérations qui pourraient nuire à leur cadre de vie, tandis que le législateur fait tout pour faciliter la densification et mobiliser du terrain.
Cette étude dans le cadre du TFE m’a permis de bien comprendre l’intérêt et l’enjeu de se renseigner sur la loi et particulièrement sur son évolution constante, pour les activités du Géomètre-Expert, profession que je souhaite exercer plus tard. Plus précisément, l’étude de la loi ALUR sur les lotissements se révèle être très pertinente au vu des activités du cabinet et de la demande d’informations sur le sujet de la part de ses associés.
Cette tâche qui m’a été confiée m’a obligé à, d’une part, me plonger dans les articles du Code de l’Urbanisme modifiés par la loi ALUR, et à en analyser les intérêts notables et les lacunes persistantes, et d’autre part de tenter derésumer les remaniements règlementaires par des tableaux schématiques plus concrets. De plus, il a fallu aborder d’autres notions, sans trop s’écarter du sujet d’étude de base, qui permettent de comprendre le contexte de la densification et des divisions, qu’elles soient ou non dans les lotissements.
Il faut bien noter que la finalité de mon étude, et particulièrement les outils schématiques, correspondent à une illustration purement théorique des nouveaux articles du Code de l’Urbanisme,et sont donc le plus objectif possible. Mais ils demeurent selon mon interprétation et peuvent être compris différemment selon le point de vue ; enfin ils seront sources de questions qui, dans tous les cas, resteront pertinentes ou contestables, et dont les réponses seront non dénuées de sens.
Je peux donc en conclure qu’il sera nécessaire de suivre constamment l’évolution de la loi concernant le sujet d’étude, pour que le cabinet de Géomètres-Experts puisse répondre aux attentes des clients ou d’autres professionnels du foncier, et ne pas se méprendre lors de diffusion d’informationsou d’argumentation. Ce TFE étant un sujet juridique, il sera très sûrement obsolète dans quelques années, partiellement voire totalement. Il faudra donc rester attentif à l’évolution de la règlementation sur tous les éléments étudiés ici pour ne pas commettre d’erreur d’application de la loi.

Table des matières
Remerciements
Liste des abréviations 
Glossaire
Table des matières
Introduction 
Rappels juridiques du cadre du lotissement et historique de la loi ALUR
I LES DIFFERENTES AUTORISATIONS D’URBANISME ET L’APPORT DE LA LOI ALUR13
I.1 Déclaration préalable
I.1.1 Généralités
I.1.2 Incidences de la loi
I.2 Permis d’aménager
I.2.1 Généralités
I.2.2 Incidences de la loi
I.2.3 Différence entre déclaration préalable et permis d’aménager: exemples
I.3 Permis de construire valant division
I.3.1 Objectif
I.3.2 Fonctionnement et contraintes
II INCIDENCES REGLEMENTAIRES DE LA LOI ALUR EN LOTISSEMENT
II.1 Conséquences sur l’occupation du sol
II.1.1 Coefficient d’occupation du sol
II.1.2 Surface minimale d’unité foncière
II.1.3 Suppression du contrôle des divisions des terrains bâtis
II.2 Une évolution des documents règlementaires
II.2.1 Règlement du lotissement
II.2.1.1 L’opposition des colotis
II.2.1.2 Caducité du règlement
II.2.2 Cahier des charges
II.3 Analyse et commentaires
III PROPOSITION D’OUTILS D’AIDE A LA COMPREHENSION DE LA NOUVELLE REGLEMENTATION
III.1 Règlement : schéma récapitulatif
III.2 Cahier des charges : schéma récapitulatif
III.3 Procédure de détachement d’un terrain
Conclusion
Bibliographie
Table des annexes
Liste des figures 
Résumé 

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