Propositions d’amélioration de la gestion de carrière des Contrôleurs d’Etat

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ORGANISATION DU CONTROLE A MADAGASCAR

Les principes retenus

Afin de lutter contre la pauvreté, de gagner la confiance des bailleurs de fonds et d’atteindre les objectifs de Contrôle déterminés ci-dessus, l’Etat Malagasy a renforcé le système de contrôle en diversifiant et en spécialisant les organismes de contrôle.
Ainsi, en novembre 2000, une cellule « organes de contrôle » a été créée pour renforcer les capacités des organismes de contrôle des finances publiques tels que : (i) l’Inspection Générale d’Etat; (ii) le Contrôle Financier ; (iii) l’Autorité de Régulation des Marchés Publics; et (iv) la Cour des Comptes (1) auprès de la Cour Suprême.
· L’Inspection Générale de l’Etat (IGE),que nous développerons plus loin, est constituée par une Direction Générale et des Directions Inter-Régionales et, est chargée de l’inspection de tous les services publics et para-publics, tant à l ‘intérieur qu’à l’extérieur du territoire national,des collectivités publiques et autres structures décentralisées, de tout organe comportant des participations de l’Etat ou en recevant des concours ou des subventions.
· Le Contrôle Financier (CF), constitué par une Direction Générale, des Délégations Centrales et Régionales ainsi que des Postes de Contrôle, est chargé de faire assurer la bonne gestion des finances publiques par un système de contrôle a priori. Il a pour rôle essentiel de sauvegarder les in térêts du Trésor Public et les droits des personnes, et de veiller à l’application des lois et règlements.

· L’Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP),qui comporte une structure administrative, d’une part, et une structure de contrôle et de supervision des marchés, d’autre part, est chargée de faire appliquer la réglementation sur la passation des marchés publics en faisant respecter les règles de transparence et de concurrence.
· La Cour des Comptes, ex-Chambre des Comptes, juge les comptes des comptables publics, contrôle l’exécution des lois de finances et contrôle aussi les comptes et la gestion des ent reprises publiques.
Les Tribunaux Financiers, qui en constituent le prolongement dans les Régions, jugent les comptes administratifs des Collectivités Territoriales Décentralisées et assurent le contrôle a posteriori des actes de ces Collectivités Territoriales Décentralisées.

Types de Contrôle

Il existe deux types de Contrôle : le Contrôle Juri dictionnel et le Contrôle Administratif.
· le Contrôle Juridictionnel, qui se rapporte au pouv oir judiciaire, est la prérogative de la Cour des Comptes auprès de la Cour Suprême et de la Haute Cour Constitutionnelle en matière de Constitution ;
· le Contrôle Administratif se divise en deux, à savo ir :
Le Contrôle Hiérarchique, qui est pratiqué depuis la période de royauté jusqu’à ce jour et est caractérisé par la subordination ;
Le Contrôle d’un Organisme spécialisé, qui demande une compétence particulière, est confié généralement à l’I.G.E. etau C.F.

Aspects du « Contrôle »

On distingue trois aspects du Contrôle :
· le Contrôle à priori , qui s’effectue avant tout commencement des opérations, est une des attributions du Contrôle Financier et d e l’Autorité de Régulation des Marchés Publics en matière de passation des marchés publics ;
· le Contrôle concomitant s’effectue pendant l’exécution des opérations, tel est par exemple le cas du Contrôle hiérarchique ;
· le Contrôle à posteriori , qui se rapporte aux opérations déjà réalisées, peut être effectué par tous les Organismes de Contrôle.

Organisation de la Direction Générale de’Inspectionl Générale d’Etat

La D.G.I.G.E. est un des organismes de contrôle des finances publiques où sont affectés des fonctionnaires du corps des Contrôleurs d’Etat.
Le choix de cet organisme de contrôle dans notre mémoire nous amène à le présenter de la manière suivante :

Historique de l’Inspection Générale de ’Etatl

Avant l’indépendance de Madagascar en 1960, le contrôle de l’Administration était exercé par le Gouverneur Général ayant sous son autoritéesd Inspecteurs de Gouvernement, des Inspecteurs des Domaines, des Inspecteurs de Trésor et un Adjoint au Gouverneur Général.
Le Gouverneur Général dirige l’inspection de l’Administration avec les différents inspecteurs qui sont en majorité des Français.
En 1960, l’Inspection Générale de l’Etat a été instituée par le Décret n° 60-018 du 03 février 1960 précisant les conditions du contrôle du Président de la République et instituant une Inspection Générale de l’Etat.
Le Président de la République a créé cet Organismepour exercer le pouvoir de contrôle de l’Administration à Madagascar.
De 1960 à 1967, le Président de la République nommait dans les corps de contrôle de l’Inspection Générale de l’Etat composés d’Inspecteurs d’Etat Adjoint et de Contrôleurs d’Etat dans le s conditions suivantes :
a-) Lorsque les inscriptions budgétaires le permettent et suivant les nécessités du service, un emploi d’Inspecteur d’Etat Adjoint pourra être attribué par décret pris en Conseil des Ministres à l’un des premiers élèves sortis de l’Ecole Nationale d’Administration Malgache (ENAM) et de l’Institut des Hautes Etudes d’Outre-Mer (IHEOM) pour l’année considérée.

Les Inspecteurs d’Etat Adjoints de 3 ème échelon étaient reclassés dans le cadre des Inspecteurs d’Etat après trois (03) ans d’ancienneté dans ce grade et huit (08) ans de services effectifs dans ce cadre. (1)
b-) Les Contrôleurs d’Etat étaient recrutés par voie de concours ouvert aux fonctionnaires des cadres A et B, âgés de trente ans au moins et de quarante cinq ans au plus, justifiant de cinq (05) ans au minimum de pratique professionnelle dans l’administration de l’Etat en ce qui concerne les cadres A, et de huit (08) ans au minimum en ce qui concerne les cadres B. (2)
Le premier concours d’admission dans le corps des Contrôleurs d’Etat à l’Inspection Générale de l’Etata eu lieu en 1961 : six (06) postes ont été pourvusalors qu’il y avait cinquante trois (53) candidats autorisés à participer à ce concours .
Le premier concours d’admission dans le cadre des Inspecteurs d’Etat à l’Inspection Générale de l’Etat avait eu lieu en 1968 : six (06)postes ont été pourvus alors qu’il y avait trentetrois (33) candidats autorisés à participer à ce concours .
A partir de l’année 1985, l’Inspection Générale del’Etat devient une Direction Générale qui est régie actuellement par le Décret n° 97-1219du 16 octobre 1997 instituant une Inspection Générale d’Etat, le Décret n° 97-1220 du 16 octobre 1997 organisant l’Inspection Générale de l’Etat et fixant esl règles de son fonctionnement et, par le Décret n° 2003-1126 du 16 décembre 2003 portant organisation de la Présidence de la République.

Objectifs de la Direction Générale de l’Inspection Générale d’Eta t

La D.G.I.G.E. est un organe d’inspection et de contrôle, dont dispose le Président de la République et le Premier Ministre, Chef du Gouvernement, pour s’assurer du bon fonctionnement des services publics et de la bonne gestion des finances publiques.
Elle a pour rôle essentiel de (i) sauvegarder les i ntérêts du Trésor public et les droits des personnes, (ii) de constater les agissements éventuels des responsables et, (iii) de vérifier l’observation des lois et règlements.

Attributions

Pour atteindre ces objectifs, la D.G.I.G.E. placée, sous l’autorité d’un Directeur Général, est chargée de (i) procéder à des vérifications a riori,p en cours ou a posteriori et à des enquêtes demandées par la hiérarchie ; (ii) faire des étudesur les projets de textes ou dossiers qui lui sont communiqués pour avis et, (iii) centraliser et exploiter les travaux de vérification des Directions Inter-Régionales, des Délégations auprès des Ministères Organismes rattachés ainsi que des autres Services d’inspection.

Champs d’intervention

La D.G.I.G.E. effectue pour le compte de l’Etat :
a-) l’inspection de tous les services publics et para-publics tant à l’intérieur qu’à l’extérieur du territoire national, des collectivités publiques etautres structures décentralisées afin qu’en soit ssuréa le fonctionnement régulier et transparent, conformément à la législation et à la réglementation en vigueur et, que soit préservé et respecté en tout état de causele caractère de service public ;
b-) l’inspection de tout organisme comportant des participations de l’Etat ou en recevant des concours et subventions afin d’en vérifier la bonne et saine gestion ;
c-) le contrôle de l’application des dispositions l égislatives et réglementaires régissant l’exécution des dépenses publiques, le contrôle de la gestion des crédits de fonctionnement et d’investissement, le contrôle de l’application des règles relatives à la passation des marchés publicsainsi que d’une manière générale, le contrôle de toutes esl opérations affectant les finances de l’Etat, tan du point de vue de la légalité des engagements que celui de la régularité des actes administratifs à incidence financière ;

d-) la participation au contrôle des marchés et des investissements publics afin de veiller à l’application stricte des lois et règlements en vigueur et des clauses contractuelles et, à la répression des irrégularités constatées ;
e-) la tenue et la mise à jour du fichier des malve rsations et irrégularités sur le triple plan disciplinaire, financier et judiciaire ;
f-) le contrôle de la D.G.I.G.E. ne peut pas porter atteinte à l’indépendance de la Magistrature, garantie par la Constitution. Toutefois, l’organisation et le fonctionnement des services purement administratifs et financiers relevant du Ministère de la Justice demeurent soumis au contrôle de D.G.I.G.E. ;
g-) le contrôle de la D.G.I.G.E. ne fait pas obstac le à l’organisation et au fonctionnement des inspections et contrôles propres à certains Ministè res, Organismes et Institutions.

Structure actuelle de la Direction Générale de l’Inspection Générale d’Etat

La D.G.I.G.E. est placée sous l’autorité de la Présidence de la République. Elle est dirigée par un Directeur Général qui est à la fois le gestionnaire d’activités et l’ordonnateur secondaire titulaire.
Le Directeur Général de l’I.G.E.est nommé par décret du Président de la République et choisi parmi les Inspecteurs Généraux d’Etat et à défaut parmi les Inspecteurs d’Etat en Chef les plus gradés.
Le Directeur Général est secondé par un Adjoint nomé par Arrêté du Président de la République et ayant au moins le grade d’Inspecteur d’Etat en vue de coordonner l’ensemble des activités de la D.G.I.G.E. et notamment de la gestion administrative et financière.
En tant qu’ordonnateur secondaire suppléant, l’Adjoint au Directeur Général gère les crédits du Service Central et les matériels de la Direction Générale. Il assiste pour le compte de la D.G.I.G.E. aux réunions des commissions administratives dans lesquelles les droits des personnes et les intérêts de l’Etat sont débattus.
La D.G.I.G.E. dispose :
– de deux (02) groupes de Vérificateurs ;
– d’une (01) Direction du Contrôle des Marchés et Investissements Publics ;
– des Délégations de l’I.G.E.auprès des Ministères etOrganismes qui peuvent être groupés selon les nécessités et les moyens en personnel de contrôle ;
– d’un (01) Secrétariat Particulier
– d’un (01) Service des Etudes et de la Réglementation ;
– d’un (01) Service d’Administration et de Gestion ;
– d’un (01) Service de Dactylographie et de Reprographie ;
– d’un (01) Service du Fichier Central des Malversations ;
– d’un Service de la Documentation et des Archives. au niveau régional de six (06) Directions Inter-Régionales de l’Inspection Générale d’Etat

Au niveau central

Deux groupes de Vérificateurs

Les Chefs de groupe de Vérificateurs sont choisis parmi les Inspecteurs d’Etat et nommés par Décret du Président de la République.
Les deux groupes se partagent les tâches définies auparavant selon leur compétence respective :
– groupe de Vérificateurs des Affaires Economiqueset Sociales
– groupe de Vérificateurs des Affaires Administratives et Financières
Chaque groupe dispose d’un Secrétaire et utilise le Service de dactylographie et de la Reprographie et, le Service de la Documentation et des Archives pour les travaux à lui confiés.

Direction du Contrôle des Marchés et Investissements Publics

La Direction du Contrôle des Marchés et Investissements Publics (D.C.M.I.P.) est chargée d’assurer, conformément à la réglementation des marchés publics, l’application du principe de concurrence et de la transparence.
Elle est en outre, chargée du contrôle de l’exécution des programmes et opérations d’investissement pour le compte de l’Etat ou des st ructures décentralisées.
Outre les tâches prévues par le Code des marchés publics, la Direction du Contrôle des Marchés et Investissements Publics assure la centralisation et le traitement de toutes les informations statistiques et techniques relatives aux marchés publics et aux opérations d’investissement public. Elle en dresse un rapport périodique.

Placée sous l’autorité d’un Directeur choisi parmi les Inspecteurs d’Etat et nommé par Décret du Président de la République, la Directiondes Marchés et Investissements publics comprend :
– un Service des Etudes et Vérifications;
– un Service de Documentation et des Statistiques ;
– un Service « Cellule des Marchés » qui effectue le suivi des opérations d’investissement.
Chaque Service est dirigé par un Contrôleur d’Etat nommé par Arrêté du Président de la République. Le Service des Etudes et Vérifications contribue pour le compte du Directeur (i) à l’élaboration du Code des Marchés Publics et des textes visant à améliorer le principe de la concurrence et de la transparence et, (ii) à la vérification de l’application de la réglementation des marchés publics et de l’exécution des opérations d’investissements publics. Il seconde le Directeur pour les tâches prévues par le Code des Marchés Publicsen matière de réception des travaux et prestations .

Il comprend une Division Etudes, une Division Vérifications et une Division Réception des travaux et prestations.
Le Service de Documentation et des Statistiques est chargé d’une part, de la tenue et de la mise à jour de la documentation intéressant la Direction, d’autre part, de la collecte et du traitement des informations statistiques concernant l’application de la réglementation des marchés publics et l’exécution des opérations d’investissements publics.
Il comporte une Division Documentation et une Division Statistiques.
Le Service Cellule des Marchés seconde le Directeur pour le contrôle des marchés publics et effectue le suivi des opérationsd’investissements.
Il comprend une Division Appel d’Offres et une Division Suivi des Opérations d’Investissements.

Les Délégations de l’I.G.E. auprès des Ministères teorganismes

Les Délégations de l’I.G.E. auprès des Ministèrest eorganismes représentent la D.G.I.G.E. auprès de Ministères et Organismes rattachés. Ellessont placées sous l’autorité d’un Inspecteur d’Etat, nommé par Décret du Président de la République, aistés d’un ou plusieurs Inspecteurs ou Contrôleurs d’Etat. Elles siègent pour emploi auprès des Ministères etOrganismes rattachés, sans toutefois relever d’un lien de subordination vis-à-vis des or ganes directeurs de ces derniers.
Elles assument à leur niveau les missions assignées à la Direction Générale de l’Inspection Générale d’Etat.

Les différents Services de la Direction Centrale

· Placé sous l’autorité d’un Encadreur (ex-Adjoint d’Administration) ou assimilé, le Secrétariat Particulier de la D.G.I.G.E. est chargé(i) du dispatching du courrier à l’arrivée ; (ii) du traitement et du classement de tout dossier qui lui est confié par le Directeur Général ou son Adjoint;(iii) de la vérification matérielle des courriers traitésau départ et, (iv) des audiences du Directeur Général.
Le Secrétariat Particulier utilise également le Service de Dactylographie et de Reprographie.
· Le Service des Etudes et de la Réglementation est chargé (i) de l’étude des textes législatifs et réglementaires ; (ii) de la centralisation et de l’exploitation des travaux de vérification des Directions Inter-Régionales et des Délégations auprès des Ministères et Organismes publics ainsi que des autres Services d’inspection ; (iii) de représenter la D.G.I.G.E. aux différentes réunions ou Commissions où les méthodes de vérification sont débattues.

Le Service des Etudes et de la Réglementation est placé sous l’autorité d’un Inspecteur d’Etat, nommé par Arrêté du Président de la République et assisté d’un Contrôleur d’Etat. Il comprend deux Divisions à savoir la Division des Etudes et l a Division de la Réglementation ;
· Placé sous l’autorité de l’Adjoint au Directeur Général, le Service d’Administration et de Gestion est chargé (i) des opérations matérielles de la gestion du Personnel ; (ii) de la programmation et de la gestion des crédits budgétaires et, (ii) de la gestion de l’infrastructure et du matériel de la Direction Générale.
Le Service d’Administration et de Gestion comprend :
– la Division du Personnel ;
– la Division de la Gestion Financière et,
– la Division de la Logistique.

Table des matières

Introduction
1ère Partie : La Direction Générale de l’Inspection Générale d’Etat : un Service d’emploi des Contrôleurs d’Etat
Chapitre 1. Généralités sur le « Contrôle »
Section 1. Revue et commentaire de la notion juridique du « Contrôle » dans l’Administration
1.1.1.1. Définition des concepts : Audit – Inspection – Contrôle
1.1.1.1.1. Audit
1.1.1.1.2. Inspection
1.1.1.1.3. Contrôle
1.1.1.2. Quelques cas de contrôle historique
1.1.1.2.1. Période pré-coloniale
1.1.1.2.2. Période coloniale
1.1.1.3. Les différentes anomalies (en marge des normes)
1.1.1.3.1. La faute
1.1.1.3.2. La fraude
1.1.1.3.3. L’abus
1.1.1.3.4. La corruption et la concussion
1.1.1.4. Les objectifs du contrôle
Section 2. Organisation du Contrôle à Madagascar
1.1.2.1. Les principes retenus
1.1.2.1.1. Types de Contrôle
1.1.2.1.2. Aspects du Contrôle
1.1.2.2. Organisation de la Direction Générale de l’Inspection Générale d’Etat
1.1.2.2.1. Historique de l’Inspection Générale d’Etat
1.1.2.2.2. Objectifs de la Direction Générale de l’Inspection Générale d’Etat
1.1.2.2.3. Attributions
1.1.2.2.4. Champs d’intervention
1.1.2.2.5. Structure actuelle de la Direction Générale de l’Inspection Générale
1.1.2.2.5.1. Au niveau central
a- Deux groupes de vérificateurs
b- Une Direction du Contrôle des Marchés Publics Investissements Publics
c- Les Délégations de l’I.G.E. auprès des Ministères et organismes
d- Les différents Services de la Direction Centrale
1.1.2.2.5.2. Au niveau régional
1.1.2.2.6. Dispositions diverses
Chapitre 2. Le corps des Contrôleurs d’Etat
Section 1. Statut et carrière
1.2.1.1. Définition – Vocation
1.2.1.2. Dispositions générales
1.2.1.3. Recrutement
1.2.1.3.1. Conditions de recrutement
1.2.1.3.2. Modalités de concours
1.2.1.3.3. Epreuves de recrutement
1.2.1.3.4. Jury et Commission de surveillance
1.2.1.3.5. Dispositions générales
1.2.1.4. Rémunération – Avantages sociaux
1.2.1.5. Avancement
1.2.1.6. Discipline et récompenses
1.2.1.6.1. Discipline
1.2.1.6.2. Récompenses
1.2.1.6.3. Dispositions diverses
1.2.1.7. Ordre National de Madagascar
Section 2. Situation actuelle
1.2.2.1. Emploi ou utilisation
1.2.2.2. Situation des effectifs
1.2.2.2.1. Effectif
1.2.2.2.2. Répartition des Contrôleurs d’Etat en service à l’Inspection Générale d’Etat
2ème Partie : Analyse et propositions d’amélioration
Chapitre 1. Analyse de la situation
Section 1. De la situation de l’Inspection Générale d’Etat dans l’organisation du contrôle à Madagascar
2.1.1.1. Le Contrôle (ou l’inspection) en général
2.1.1.2. Les moyens mis en œuvre
2.1.1.2.1. Ressources humaines
2.1.1.2.2. Moyens matériels
2.1.1.2.3. Moyens financiers
2.1.1.2.3.1. Crédits du Programme d’Investissements publics
2.1.1.2.3.2. Crédits de fonctionnement
2.1.1.3. La situation des travaux de l’I.G.E.
2.1.1.4. La Régionalisation
Section 2. Du Contrôleur d’Etat et du corps des Contrôleurs d’Etat
2.1.2.1. Points de vue sur le statut
2.1.2.1.1. Recrutement
2.1.2.1.2. Classement dans la fonction publique
2.1.2.1.3. Régime indemnitaire
2.1.2.1.4. Avantages
2.1.2.2. Critiques sur la fonction
Chapitre 2. Propositions d’amélioration de la gestion de carrière des Contrôleurs d’Etat
Section 1. Actualisation de la structure de la Direction Générale de l’Inspection Générale d’Etat
2.2.1.1. Découpage territorial
2.2.1.1.1. Direction Inter-Régionale de l’I.G.E. ANTANANARIVO
2.2.1.1.2. Direction Inter-Régionale de l’I.G.E. ANTSIRANANA
2.2.1.1.3. Direction Inter-Régionale de l’I.G.E. FIANARANTSOA
2.2.1.1.4. Direction Inter-Régionale de l’I.G.E. MAHAJANGA
2.2.1.1.5. Direction Inter-Régionale de l’I.G.E. TOAMASINA
2.2.1.1.6. Direction Inter-Régionale de l’I.G.E. TOLIARA
2.2.1.2. Modification de la structure
2.2.1.3. Moyens à mettre en œuvre
Section 2. Revalorisation du statut particulier du corps des Contrôleurs d’Etat
2.2.2.1. Définition
2.2.2.2. Classement – Grade et Vocation
2.2.2.3. Indépendance et intégrité
2.2.2.4. Subordination et échelonnement indiciaire
2.2.2.5. Reclassement dans le corps des Contrôleurs d’Etat
2.2.2.6. Effectif réglementaire et recrutement
2.2.2.6.1. Effectif réglementaire
2.2.2.6.2. Recrutement
2.2.2.7. Notation – Avancement
2.2.2.7.1. Notation
2.2.2.7.2. Avancement
2.2.2.8. Mutation et détachement
2.2.2.9. Discipline et récompenses.
2.2.2.9.1. Discipline
2.2.2.9.2. Récompenses
2.2.2.10. Avantages particuliers et promotions possibles..
2.2.2.10.1. Retraite..
2.2.2.10.2. Diverses indemnités
a- Indemnité de sujétion
b- Régime indemnitaire
c- Indemnité de risques
d- Indemnité de cherté de vie
d- Indemnité de représentation de gens de maison
e- Remises
2.2.2.10.3. Promotions possibles
Section 3. Automatisation du planning d’avancement dans le corps des Contrôleurs d’Etat
2.2.3.1. Les nouveaux recrutés
2.2.3.2. Les reclassés
Conclusion

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