Produire du logement social en France : une mission de plus en plus difficile à mener ?

Une grande diversité d’acteurs

Le secteur du logement social fait intervenir plusieurs acteurs au statut différent, des partenaires publics (notamment les collectivités locales) aux organismes HLM, en passant par les sociétés d’économie mixte. Il sera donc question par la suite de présenter ces différents acteurs et leur capacité d’intervention dans ce secteur.

Il est possible de séparer les acteurs du logement social en deux catégories. La première catégorie regroupe les acteurs participant à l’élaboration des lois et des politiques du logement. Ce sont les acteurs publics. On peut ainsi tout d’abord distinguer comme partenaire l’Etat. Celui-ci intervient dans le logement social via le ministère de l’Ecologie, du Développement Durable, des Transports et du Logement. Ce ministère s’occupe de la gestion des problématiques du logement social en France. Les acteurs publics du logement social au sein de cette catégorie sont ensuite représentés  par les collectivités territoriales. Celles-ci interviennent à différents échelons dans la politique du logement social. Les régions participent avec l’Etat aux actions de renouvellement urbain. Les conseils généraux sont chargés de la mise en place du Plan Départemental d’Action pour le Logement des Personnes Défavorisées (PDALP). Les communes et/ou EPCI peuvent mettre en place à leur échelle un Programme Local de l’Habitat (PLH).

La deuxième catégorie d’acteurs rassemble les partenaires appliquant les politiques du logement et participant au travail de construction de logement social. Il peut être différencié divers acteurs au sein de cette catégorie. On peut tout d’abord citer la fédération des Entreprises Publiques Locales (EPL) réunissant les Sociétés d’Economie Mixte (SEM). Celles-ci prennent part aux actions liées au renouvellement urbain mais aussi construisent des logements locatifs sociaux ainsi qu’en accession à la propriété.

Néanmoins, l’acteur principal au sein de ce mouvement est celui des organismes sociaux représenté par l’Union Sociale pour l’Habitat (USH). Cette confédération a été créée en 1929 et regroupe actuellement 800 organismes HLM qui détiennent 4.2 millions de logements. Elle réunit les cinq fédérations d’organismes HLM qui ont pour but commun de construire, gérer et d’améliorer les logements sociaux. Ces fédérations sont les suivantes :

– la Fédération Nationale des Offices Publics de l’Habitat (OPH). Ces organismes sont au nombre de 274. Ils résultent de la fusion au 1er février 2007 des Offices Publics d’Aménagement et construction (OPAC) et des Offices Publics HLM (OPHLM). Ce sont des établissements publics locaux rattachés aux collectivités locales. Leur conseil d’administration est constitué de représentants des collectivités locales, de l’administration, des partenaires financiers et sociaux ainsi que des représentants des locataires. Le patrimoine des OPH représente au 1er janvier 2010 2 261 600 logements soit 52% du parc de logements sociaux dont 2 137 000 logements locatifs sociaux, les autres étant des équivalents-logements : résidences pour personnes âgées, jeunes travailleurs, étudiants.

– la Fédération Nationale des Entreprises Sociales pour l’Habitat (ESH). Ces Sociétés Anonymes HLM, au nombre de 274, gèrent actuellement près de la moitié du parc de logement social, soit environ 2 millions de logements en 2010. De plus, les ESH construisent actuellement plus de 50% des logements locatifs sociaux, soit environ 60 000 logements en 2009. Ce sont des entreprises privées dont les profits restent dans l’entreprise et sont limités. Elles ont comme actionnaire les Caisses Interprofessionnelles du Logement (CIL) au titre du 1% logement mais également des établissements financiers. Leur conseil d’administration est composé des représentants des locataires mais aussi d’élus.

– la Fédération Nationale des Sociétés coopératives HLM, créée en 1906, elle a développé l’accession sociale à la propriété. Ces sociétés, au nombre de 166, ont produit plus de 50% de la production HLM en accession à la propriété en 2009. Elles interviennent également en tant que lotisseurs et commercialisent des terrains à bâtir mais aussi gèrent et construisent des logements locatifs sociaux.

– le réseau Procivis né en 2008 de la fusion des Sociétés Anonymes Coopératives d’Intérêt Collectif pour l’Accession à la Propriété (SACICAP) et de l’Union de l’Economie Sociale pour l’Accession à la Propriété (UES – AP). Ce réseau est composé de 56 sociétés et est spécialisé dans l’accession très sociale. Il a différentes activités, tout d’abord une activité de crédit avec le Crédit Immobilier de France (CIF) mais aussi une activité immobilière avec PROCIVIS Immobilier.

– la Fédération Nationale des Associations Régionales (FNAR) d’habitat social regroupe 21 associations régionales en France et une association représentant les organismes d’habitat social d’outre-mer. La FNAR a pour mission principale la mise en œuvre des politiques de l’habitat au niveau territorial en assurant un lien permanent entre les agences régionales de l’habitat social et l’USH avec les fédérations qui la composent. Elle représente aussi les Associations Régionales auprès des organismes et groupements nationaux de collectivités territoriales et d’élus, pour les questions de décentralisation, d’habitat, de politique de la ville, de cadre de vie ou encore d’urbanisme.

Les deux types de bailleurs les plus importants sont donc les OPH et les ESH qui se partagent presque à part égale la quasi-totalité du patrimoine national.

Les éléments justifiant le désengagement de l’Etat

On remarque depuis plusieurs années un désengagement de l’Etat en matière de la politique liée à la production du logement social. Ce désengagement se traduit par une baisse des financements du logement social mais également par la mise en place de politiques incitatives vis à vis des organismes HLM, afin de les pousser à augmenter leur fonds propres pour améliorer leur capacité d’autofinancement.

Un désengagement direct : la baisse des financements pour la construction

Le désengagement dans le secteur du logement social a été marqué par deux grandes étapes depuis les années 1980. En 1983, l’Etat a commencé à diminuer ses aides puisque selon une étude de l’INSEE , le nombre de ménages ne devaient pas augmenter pour les années 2000. Or cette hypothèse s’est avérée être inexacte puisqu’en réalité leur nombre a continué de progresser. En 1995, confronté à une crise de la construction de grande ampleur (le niveau de construction était en 1993 sous le niveau de 1954), l’Etat s’est réengagé dans le secteur du logement, via des politiques d’investissement et de construction. En 2000, la part du logement représentait 1.36 % du Produit Intérieur Brut (PIB). Néanmoins depuis cette période, nous assistons à un nouveau désengagement de l’Etat. La part du logement n’a cessé de diminuer dans le PIB depuis 2000, elle était de 1.11 % dans le PIB en 2007. Ce désengagement de l’Etat depuis les années 2000 s’est traduit par différentes mesures dans la politique gouvernementale. Il est donc question par la suite d’en présenter les principales.

La diminution des aides à la pierre et le prélèvement de 340 millions d’euros au mouvement HLM

Les aides à la pierre constituent l’ensemble des aides accordées par l’Etat destinées à favoriser l’investissement immobilier. Ces aides sont depuis plusieurs années en constante diminution comme le montre le tableau suivant. En 2011, celles-ci ont été d’un montant de 500 millions d’euros, soit une baisse de 26 % par rapport à 2010. En réalité, parmi ces 500 millions d’euros, 340 millions ont été financés par la nouvelle taxe imposée aux bailleurs sociaux. Ainsi, la diminution réelle des aides à la pierre accordée par l’Etat est de l’ordre de 75 %.

En effet avec la loi de finances de 2011, un nouveau prélèvement a été mis en place auprès des bailleurs sociaux. Celui-ci s’intègre dans un plan global à trois niveaux visant à récupérer 340 millions d’euros afin de pallier au manque de financement pour l’ANRU.

Afin de permettre l’acquisition de ces 340 millions d’euros, 95 millions d’euros sont prélevés chaque année sur les crédits prévus pour le Grand Paris. Cette ponction constitue ainsi le premier niveau du prélèvement global. Les deux niveaux restants du plan global viennent eux impacter directement le budget des organismes sociaux. Le premier constitue l’augmentation de la cotisation que paient chaque année les organismes HLM à la Caisse de Garantie du Logement Locatif Social (CGLLS). Jusqu’en 2010 celle-ci permettait d’apporter 60 millions d’euros par an à l’Etat. Depuis 2011, celle-ci permet dorénavant de récolter 70 millions d’euros par an. La majoration effectuée est reversée au budget de l’ANRU.

Table des matières

Introduction
Partie 1 : Produire du logement social en France : une mission de plus en plus difficile à mener ?
1. Une grande diversité d’acteurs
2. Les éléments justifiant le désengagement de l’Etat
3. Les perspectives d’avenir au niveau national pour le financement du logement social
Conclusion première partie
Partie 2 : La Communauté d’Agglomération Tour(s)plus, contexte sociodémographique et état du logement social
1. Contexte sociodémographique local
2. 25% de logements sociaux en 2009 sur le territoire
Conclusion deuxième partie
Partie 3 : La stratégie de la Communauté d’Agglomération Tour(s)plus et des bailleurs sociaux pour le maintient de la production du logement social
1. Une politique du logement social à l’échelle de l’agglomération
2. Les stratégies des organismes HLM pour pallier le désengagement de l’Etat
3. Quel avenir pour le logement social dans l’agglomération ?
Conclusion troisième partie
Conclusion
Bibliographie

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