Soutenance mémoire
Les travaux publics, en droit français, bénéficient d’un régime de protection unique. En effet, ils existent depuis que la vie en société existe, depuis que les moyens des uns et des autres ont été mis en commun. La protection accordée à ces travaux a été créée pour sauvegarder l’intérêt général. Cette notion inspire largement la jurisprudence administrative, et a servi de fondement à différents régimes exorbitants du droit commun, tels que celui du service public, de l’ouvrage public ou encore du domaine public. La notion de travail public n’y fait pas exception. Sa qualification d’activité d’intérêt général a des conséquences sensibles sur la prise en compte de l’environnement dans la réalisation de travaux publics sur le sol français. Le travail public est, selon la jurisprudence, un travail immobilier, assuré ou assumé par une personne publique, dans un but d’intérêt général. L’élément central de cette définition est l’objet d’intérêt général des travaux publics. En effet, si la jurisprudence « Effimieff » pose la nécessité d’une mission de service public pour les travaux exécutés pour le compte d’une personne privée, la poursuite de l’intérêt général suffit, dans le cadre de la jurisprudence classique « Commune de Monségur » , à obtenir la qualification de travail public. Au fil des décisions, la jurisprudence n’a eu de cesse d’étendre la notion de travail public, afin que les travaux de l’administration bénéficient de ce régime protecteur. C’est l’« effet attractif » de la notion de travail public.
Ces travaux sont toujours menés dans l’intérêt des tiers. Les intérêts poursuivis peuvent être divers. Il pourra s’agir d’un meilleur accès à certains services, de la réalisation d’équipements de proximité, ou encore de l’amélioration des réseaux de transport . Une multitude de motivations fondées sur la poursuite de l’intérêt général peuvent en effet justifier la réalisation de travaux publics.
Une réglementation impuissante à imposer la protection de l’environnement dans les travaux publics
La réglementation est l’outil essentiel de la palette des instruments d’intervention de l’Etat pour l’environnement. Le droit de l’environnement est un droit technique. Il évolue avec la science et la technologie . Cela explique sa diversité, voire le fait que son existence autonome en tant que discipline du droit ait pu être remise en cause, même par les plus éminents spécialistes. En effet, le droit de l’environnement est un droit qui transcende les autres branches du droit, droit public, droit privé, droit international. Il crée des obligations pour la protection de l’environnement, mais impose surtout aux autres disciplines du droit d’intégrer la protection de l’environnement comme l’une de leurs préoccupations . L’article 6 du traité d’Amsterdam du 2 octobre 1997 affirme ainsi que la protection de l’environnement doit être intégrée aux autres politiques de la Communauté.
Néanmoins, dans le droit des travaux publics, les exigences environnementales peinent à s’imposer . Et lorsqu’elles sont présentes dans un texte, celui-ci est souvent mal appliqué par un secteur fort de prérogatives de protection anciennes. De fait, le droit de l’environnement n’est pas considéré à sa juste valeur : il n’est appliqué, le plus souvent, que dans la mesure du possible, là où il devrait être systématiquement mis en œuvre pour être efficace .
Des normes environnementales trop peu rigoureuses dans les travaux publics
L’intérêt général qui s’attache à la protection de l’environnement est inscrit pour la première fois dans l’article 1er de la loi du 10 juillet 19769. Depuis lors, l’insertion des constructions dans leur environnement bâti, la préservation des milieux aquatiques , de la forêt ou encore du littoral ont été reconnues d’intérêt général. La protection de l’environnement devrait donc être intégrée dans les pratiques de travaux publics, ainsi que dans l’ensemble des autres activités humaines. Pourtant, aucune réglementation ne concerne spécifiquement la pratique des travaux publics. Ainsi le droit de l’environnement, au mieux, ne distingue pas les travaux publics des autres secteurs de l’économie , au pire il introduit, au bénéfice des acteurs des travaux publics, des dispositions dérogatoires au droit commun de l’environnement .
Les travaux publics, un secteur soumis à certaines exigences environnementales du droit commun
Le secteur des travaux publics présente des spécificités, eu égard à la finalité d’intérêt général des activités menées. A ce titre, certaines dérogations au droit commun de l’environnement sont inscrites dans les textes . Mais le droit des travaux publics est tout de même soumis à l’essentiel des règles du droit commun de l’environnement et aux règles applicables au secteur de la construction .
Les travaux publics soumis aux règles du droit de l’environnement
Diverses normes juridiques, si elles ne réglementent pas directement le secteur des travaux publics, n’en sont pas moins opposables aux entrepreneurs, puisque d’une manière générale la réglementation, relative à l’environnement ou non, est sauf disposition contraire directement applicable à toute personne publique ou privée.
C’est le cas en matière de protection de la faune et de la flore , de protection de la ressource en eau et de bruit .
Une protection de la faune et de la flore assurée par le zonage
Les espèces animales et végétales sont protégées si elles présentent un intérêt scientifique particulier ou si elles participent d’une nécessité de préserver le patrimoine biologique national. Les dispositifs de protection des espèces sont nombreux, et de longue date. La directive communautaire habitat du 21 mai 1992 crée un réseau de zones spéciales, baptisé « Natura 2000 », dont le but est de conserver les habitats naturels et les espèces d’intérêt communautaire. Chaque Etat membre doit délimiter des zones de conservation reliées entre elles par des éléments naturels. Les sites seront ensuite soumis à la Commission qui détermine les sites d’importance communautaire. Toute détérioration de ces sites est ensuite interdite. En particulier, aucun travail public si ce n’est purement conservatif, ne pourra plus être engagé dans ces zones.
La France a longtemps connu un retard important dans la mise en œuvre du programme Natura 2000. Ainsi, plusieurs arrêtés ont été successivement annulés, concernant la liste prévisionnelle des sites qui pourraient bénéficier d’un classement en zone Natura 2000, puis plus récemment concernant la classification des espèces protégées . Au 18 janvier 2006, 9,5% du territoire français était protégé au titre de Natura 2000, mais cela restait insuffisant notamment en ce qui concerne la protection des oiseaux. Aujourd’hui, Natura 2000 couvre 12% du territoire français, par le biais de 1334 sites « habitats » et de 369 sites classés pour la protection des oiseaux . La Commission européenne vient ainsi de classer les deux recours contentieux qu’elle avait engagés contre la France .
Les difficultés de mise en œuvre du dispositif Natura 2000 s’expliquent par le fait que ce zonage est indépendant des impératifs économiques. Il protège les espèces et les habitats naturels sans prendre en considération les difficultés que le respect de ce zonage peut poser dans le cadre des activités agricoles ou industrielles. Les résistances sont donc importantes. D’autant que l’étendue de la protection accordée et les mesures afférentes incombant aux collectivités territoriales touchées par Natura 2000 ne semblent pas définies avec suffisamment de précision.
On le voit avec l’exemple de Natura 2000, la protection de la faune et de la flore est assurée en France par une politique de zonage. Le classement en zone naturelle d’un plan d’occupation des sols ou d’un plan local d’urbanisme peut être un dispositif de protection de la faune et de la flore. De même, par un arrêté de protection de biotope, le Préfet peut interdire des actions pouvant porter atteinte d’une manière indistincte à l’équilibre biologique des milieux. En vertu de ces dispositions, le Préfet peut interdire de pénétrer dans la zone de biotope, d’y circuler, et a fortiori d’y effectuer des travaux publics. Les espaces naturels sensibles, également, délimités dans le cadre départemental sont soumis à un régime de protection.
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Table des matières
Introduction
Chapitre I : Une réglementation impuissante à imposer la protection de l’environnement dans les travaux publics
Section I : Des normes environnementales trop peu rigoureuses dans les travaux publics
I. Les travaux publics, un secteur soumis à certaines exigences environnementales du droit commun
A. Les travaux publics soumis aux règles du droit de l’environnement
B. Les travaux publics, un secteur soumis aux mêmes exigences environnementales que la construction privée
II. Les travaux publics, régime exorbitant du droit commun : une protection de l’environnement différenciée
A. Les exceptions aux impératifs de protection de l’environnement accordées aux travaux publics
B. Une prise en compte de l’environnement spécifique dans les travaux publics : l’exemple des contrats publics
Section II : Une application insuffisante de la norme environnementale par le secteur des travaux publics : diagnostic et propositions
I. Diagnostic : la règle environnementale, une simple obligation de moyens
A. Les insuffisances des normes environnementales applicables en matière de travaux publics
B. Les conséquences de ces insuffisances : l’anéantissement de l’obligation de résultat au profit d’une obligation de moyens
II. Quelles solutions pour une revalorisation de la norme environnementale ?
A. Pour une conception nouvelle de la norme écologique dans les travaux publics
B. Le développement de l’évaluation des règles environnementales applicables
Chapitre II : Une jurisprudence peu mobilisée pour la protection de l’environnement lors de travaux publics
Section I : Le contentieux de la légalité, impuissant à préserver l’environnement lors de la réalisation de travaux publics
I. Des contentieux trop longs pour être efficaces en matière de travaux publics
A. Des délais de traitement des contentieux inadaptés à la matière des travaux publics
B. Des procédures d’urgence insuffisantes au vu des spécificités des travaux publics
II. Un bilan des intérêts en présence trop favorable aux opérations de travaux publics
A. La protection des contrats de travaux publics contre les recours des tiers
B. Un contrôle de légalité défavorable à la protection de l’environnement
Section II : Des mesures de réparation trop symboliques pour être dissuasives
I. Une réparation en nature exceptionnelle : « ouvrage public mal planté… »
A. Des pouvoirs d’injonction et d’astreinte rarement utilisés en matière de travaux publics
B. La protection particulière accordée aux ouvrages publics
II. Une réparation par équivalent trop réduite
A. La responsabilité sans faute : le fondement le plus adapté à la responsabilité écologique des acteurs des travaux publics
B. Des indemnisations trop faibles pour être dissuasives pour les acteurs des travaux publics
Conclusion
