Presentation de la zone d’amenagement concerte (zac)

La ZAC en définitions

« les ZAC sont des zones à l’intérieur desquelles une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation décide d’intervenir pour réaliser ou faire réaliser l’aménagement et l’équipement des terrains, notamment de ceux que cette collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les céder ou des concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés  ».

Comme le montre cette définition, la ZAC est une procédure permettant à une personne publique, y ayant vocation de délimiter le périmètre et le programme en vue de réaliser une opération d’aménagement. La ZAC est une procédure d’aménagement et d’équipement qui consiste à travers un aménageur, d’acquérir les terrains, de les aménager, de réaliser les équipements puis de les revendre en incorporant le coût des équipements publics. Les travaux d’équipements peuvent être des travaux d’infrastructures et de superstructures. La ZAC est une procédure d’aménagement issue de textes législatifs et réglementaires (principalement le Code de l’urbanisme), elle est une procédure liée aux projets d’aménagement opérationnels . Cette procédure est complexe au regard des différentes dimensions qui lui incombent .

Genèse de la Zone d’Aménagement Concerté

Nous allons dans cette partie étudier l’histoire de la mise en place de la procédure ZAC et son évolution, nous amenant à nous interroger sur la complexification de cette procédure et l’accroissement des études et des actions qui doivent être mise en place par les différentes acteurs.

La nécessité d’un urbanisme opérationnel

Avant la seconde guerre mondiale la puissance publique intervenait dans le processus d’urbanisation à travers des opérations ponctuelles (construction d’équipement). Mais à la fin de la guerre, la reconstruction des villes sinistrées oblige à avoir une vision plus globale de la crise du logement. Cette situation oblige l’état à créer une réglementation spécifique pour pallier à cette situation.

Le décret n° 58-1464 du 31 décembre 1958 créé les zones à urbaniser en priorité (ZUP). Ces opérations avaient pour objet l’équipement rapide de zones pour y réaliser des constructions souvent destinées au logement. Une ZUP été créée par arrêté ministériel, sa réalisation était conduite par une collectivité territoriale ou un organisme public. Le financement des équipements était assuré en partie par l’aide de l’Etat, qui exerçait un contrôle très strict sur le déroulement de l’opération ; l’administration pouvait y user du droit de préemption et imposer à certains constructeurs l’obligation d’opérer dans la zone. Utilisée pour l’extension des agglomérations, cette procédure a servie à réaliser la plupart des « grands ensembles ». Mais ce mécanisme fut qualifié de dirigiste, de nouveaux outils devaient être mis en place pour concilier la volonté de l’Etat et les intérêts communaux.

La recherche d’un urbanisme concerté

La loi d’orientation foncière n°67-1253 (LOF) du 30 décembre 1967 a créé les schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme (SDAU) et les plans d’occupation des sols (POS). Ces documents d’urbanisme sont réalisés par « le principe d’élaboration conjointe » . La LOF crée aussi un nouveau régime de réalisation d’opération d’urbanisme qui doit remplacer les ZUP : les zones d’aménagement concerté (ZAC). Le terme concertation apparaît pour la première fois mais doit être compris entre l’état, les collectivités territoriales et les opérateurs privés. Les ZAC ont été conçues comme une technique plus souple, débarrassée des aspects les plus interventionnistes des ZUP et permettant l’application d’une réglementation propre à la zone à travers son plan d’aménagement de la zone (PAZ). Le recours à un aménageur privé pour la réalisation de l’opération est autorisé.

La fin d’un urbanisme de dérogation 

Les circonstances qui avaient justifié la mise en place de la ZAC comme l’explosion urbaine entre la fin de la deuxième guerre mondiale et le début des années 1970, ont évolué. Le ralentissement de la croissance urbaine, les nouvelles aspirations des citoyens à un meilleur cadre de vie, les dérogations aux POS et l’insuffisante prise en compte de l’environnement ont nécessité de faire évoluer la ZAC. C’est pourquoi leur régime a connu plusieurs modifications notamment par la loi n° 76-1285 du 31 décembre 1976 . Cette loi supprime les dérogations vis-à-vis du POS et ainsi le caractère dérogatoire pour mieux intégrer la ZAC dans le système général de la planification. Cette loi impose aussi la compatibilité avec les schémas directeurs et la création des ZAC dans les seules zones U et NA des POS. La loi de 1976 impose la mise à disposition du public du dossier de création de la ZAC. La ZAC devient un instrument polyvalent : elle peut servir à la réalisation de quartiers nouveaux, mais également à la transformation d’un quartier existant et à l’édification de constructions ayant des destinations autres que le logement. Afin d’uniformiser les régimes des opérations d’aménagements urbains les ZAC se substituent aux zones de résorption de l’habitat insalubre (RHI), zones d’habitation (ZH) et zones industrielles (ZI) à partir de 1976 .

Pour favoriser la prise en compte de l’environnement, le décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977 soumet à étude d’impact la création des ZAC dans lesquelles un PAZ est prévu.

Le temps de la décentralisation

Depuis la LOF de 1967 et sa procédure dite d’élaboration conjointe l’urbanisme est globalement resté une mission de l’état. Suite à ce constat, le rapport. Le 2 mars 1982 est adoptée la loi relative aux droits et aux libertés des commune, des départements et des régions, dite loi de décentralisation. Mais c’est la loi n° 85-729 du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en œuvre de principes d’aménagement, et son décret n°86-517 d’application du 14 mars 1986, qui ont transposé à la procédure ZAC les principes de la décentralisation en donnant aux communes le pouvoir de créer les ZAC lorsqu’elles sont dotées d’un POS approuvé. Cette loi a également soumis la création des ZAC à une concertation préalable « en assurant l’association des habitants pendant la durée des études » .

L’urbanisme qualitatif

La loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 ou loi Solidarité et Renouvellement Urbain (SRU) a eu de nombreux impacts sur l’urbanisme et notamment le droit de l’urbanisme. Ainsi la loi SRU a imposé le remplacement des schémas directeurs (SD) par des schémas de cohérence territoriale (SCOT), des plans d’occupation des sols (POS) en plans locaux d’urbanisme (PLU).

La loi SRU a abrogé le PAZ qui tenait lieu de POS dans le périmètre de l’opération, les ZAC sont maintenant soumises au règlement de la commune (PLU). Une autre caractéristique de la loi SRU concerne l’adaptation du document local d’urbanisme à la ZAC. La ZAC doit intégrer les dispositions réglementaires du PLU. Mais si les conditions d’aménagements ne sont pas définies dans le PLU, alors le PLU doit être adapté à la ZAC.

La loi SRU distingue aussi deux modes de réalisation que nous analyserons plus tard dans le rapport.

Table des matières

INTRODUCTION
PARTIE 1 PRESENTATION DE LA ZONE D’AMENAGEMENT CONCERTE (ZAC)
1. La ZAC en définitions
2. Genèse de la Zone d’Aménagement Concerté
21. La nécessité d’un urbanisme opérationnel
22. La recherche d’un urbanisme concerté
23. La fin d’un urbanisme de dérogation
24. Le temps de la décentralisation
25. L’urbanisme qualitatif
26. Une lente complexification de la procédure ZAC
3. La ZAC et les autres procédures d’aménagement opérationnels
31. La ZAC et les autres procédures d’aménagement
32. La ZAC et son articulation avec les règles d’urbanisme
Synthèse
PARTIE 2 PROBLEMATIQUE ET METHODE DE MODELISATION
1. Etat de l’art de la modélisation de la ZAC
11. La modélisation professionnelle basée sur le cadre juridique
12. La modélisation des processus des projets d’aménagements opérationnels
13. La non utilisation des modèles procéduraux
2. Contexte général de cette étude
3. Précision de la problématique
4. Méthode utilisée
PARTIE 3 LA MODELISATION DES PROCESSUS DE LA ZAC
1. Niveau 1 de modélisation : La boîte noire
2. Niveau 2 : Les grandes étapes juridiques
21. L’initiative
22. L’adaptation du PLU
23. Les études préalables
24. La concertation
25. Les consultations
26. Le dossier de création
27. Les études pré-opérationnelles
28. Le dossier de réalisation
29. Coordination de l’ensemble des processus
3. Niveau 3 : Modélisation fine de la ZAC
31. Compétences et approbation des dossiers de la ZAC
32. Adaptation du PLU
33. Mode de réalisation des études préalables
35. Délibération du dossier de création
36. Mode de réalisation de la ZAC
37. Délibération du dossier de réalisation et du programme des équipements publics
38. Etudes opérationnelles
39. Maîtrise foncière de la zone d’aménagement concerté
310. Commercialisation des terrains et travaux
311. Suppression de la ZAC
4. Niveau 4 : l’intervention des acteurs
41. Catégories d’acteurs
42. Acteurs et processus principaux de la ZAC
CONCLUSION

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