Pour une réflexion sur les modes de fixation des redevances forestières

Cadre légal et réglementaire de la fiscalité forestière

                 Il est particulièrement intéressant de développer le cadre général où s’insère la fiscalité forestière. Les prélèvements fiscaux s’effectuent sur toute exploitation forestière (Art 46 du Décret 98-782 du 16 Septembre 1998). Et par exploitation forestière, on entend « tout prélèvement à but commercial, soit des produits forestiers, soit de tout autre produit que les forêts et les terrains définis aux articles 1et 2 de la loi forestière peuvent fournir » (Art 2 du Décret 98-782). La présente partie du document apportera des réponses aux questions : Que sont les forêts ?  Que sont les produits forestiers ? Et quand qualifie-t-on un prélèvement de produit forestier commecommercial ?
Forêts
a) Définitions : Les forêts sont définies dans les articles 1 et 2 de la loi forestière. L’article premier de la loi 97-017 définit la forêt comme toutes surfaces répondant aux qualifications ci-après :
• les surfaces couvertes d’arbres ou de végétation ligneuse, autres que plantées à des fins exclusives de production fruitière, de production de fourrage et d’ornementation ;
• les surfaces occupées par les arbres et les buissons situés sur les berges des cours d’eau et lacs et sur des terrains érodés ;
• les terrains dont les fruits exclusifs ou principaux sont des produits forestiers. Sont qualifiés de produits des forêts, tous produits naturels issus de leur exploitation et dont la liste fera l’objet d’un décret.
Sont également assimilés aux forêts (art 2 de la Loi 97-017) :
• les surfaces non boisées d’un bien fonds forestier telles que les clairières ou surfaces occupées par des routes forestières, constructions et installations nécessaires à la gestion forestière ;
• les terrains non boisés à vocation forestière, notamment pour la conservation et la restauration des sols, la conservation de la biodiversité, la régulation des systèmes hydriques ou l’accroissement de la production forestière dès qu’ils auront fait l’objet d’un classement;
• les terrains déboisés depuis moins de cinq ans et n’ayant pas fait l’objet d’une autorisation de défrichement ;
• les marais, les peuplements d’aloès ;
• les peuplements naturels et purs d’arbres produisant des fruits, tels que les manguiers et anacardiers ;
• les mangroves, les bois sacrés, les raphières (cœur de palmiers Ravinala).
b) Classifications des forêts : D’après les textes juridiques en vigueur dans le territoire malgache, différentes manières peuvent être utilisées pour classer les forêts. La classification peut se faire selon les propriétaires : les forêts appartenant à l’État, aux Collectivités territoriales décentralisées, aux établissements publics, et à des personnes privées, physiques ou morales. Il est à noter que les forêts de l’État peuvent être gérées en régie, et leur gestion peut être déléguée à d’autres personnes publiques ou privées. Les forêts peuvent également être classées suivant leur soumission au régime forestier1, il y a les forêts qui sont soumises à ce régime et celles qui ne le sont pas. Les forêts soumises aux régimes forestiers sont inaliénables et imprescriptibles. Y sont inclus, de droit, sauf en cas de distraction à ce régime, les forêts de l’État, les forêts des Collectivités territoriales décentralisées et les forêts des établissements publics (Art 21 de la Loi 97-017). Les forêts des personnes privées, morales ou physiques, y peuvent aussi être soumises (Art 22 de la Loi 97-017) et seront dispensées de redevances (Art 27 de la Loi 97-017).
Produits forestiers Le dernier alinéa de l’article premier de la Loi 97-017 a défini les produits forestiers comme « tous produits naturels issus de l’exploitation des forêts ». Cet alinéa a également prévu qu’une liste de ces produits soit établie par voie de décret. Pourtant, le décret d’application, le décret n°98-781, n’a pas établi ladite liste, il a juste prévu que la liste sera fixée par un arrêté du Ministre chargé des forêts (article 2 du décret 98-781). Mais, aucun arrêté y relatif n’a encore vu le jour jusqu’à présent. Tout de même, le décret n°98-781 en question a quand même ajouté quelques points dans la définition des produits forestiers : « constituent de produits forestiers, les produits naturels principaux et secondaires ». Le décret n°2005-849 qui a abrogé le décret n°98-781 a retenu cette définition des produits forestiers (Art 2 du Décret n°2005-849). Par contre, aucun éclaircissement n’a été apporté concernant le concept de produits principaux et de produits secondaires. Mais, en reprenant les définitions des années 1930, ces produits seraient définis comme suit :
• Sont qualifiés de produits principaux des forêts : les bois d’ébénisterie, d’industries et de service, les bois de chauffage et à charbon, les écorces textiles, tinctorial et à tannin, et les fibres de raphia (Art. 3 du Décret du 25 Janvier 1930)
• Sont qualifiés de produits accessoires des forêts : le caoutchouc, les résines et gommes, les cires végétales, les cocons de vers à soie des peuplements de Tapia, les bambous, ravenala, fougères et tous autres végétaux ne constituant pas un produit agricole. (Art. 3 du Décret du 25 Janvier 1930) Spécifiquement pour les PFNL, une définition a été donnée par l’article 2 de l’arrêté n°20489 du 06 Janvier 2009 : sont qualifiés de PFNL, « tout produit issu des forêts dont la  récolte n’implique pas nécessairement la coupe de l’arbre. Il peut s’agir de feuilles, tiges, racines, écorces, fleurs, graines, fruits, exsudats, résines, rhizomes, thalles, etc. ». Au fil des années, en retraçant l’histoire, il est constaté que les produits forestiers ont été toujours classés en deux et qu’il y a eu une évolution des termes utilisés, les produits principaux et les produits accessoires, les produits principaux et les produits secondaires et les produits forestiers ligneux et les produits forestiers non ligneux.
Modalités d’exploitation des produits forestiers L’exploitation forestière malgache est régie par quelques textes dont les principaux sont la Loi n°97- 017 du 8 Août 1997 portant révision de la législation forestière et le Décret N°98-782 du 16 Septembre 1998 relatif au régime de l’exploitation forestière. Les documents indispensables aux activités forestières dépendent des types de produits forestiers et des types de forêts. Concernant l’exploitation des produits principaux, les forêts de l’État et des Collectivités territoriales décentralisées sont, soit exploitées par coupes régulières, soit soumises au régime des permis d’exploitation1 (art 29 de la Loi n°97-017). Quant aux forêts privées, elles sont exploitées avec des permis de coupe (Art 39 de la Loi n°97-017). Ces permis peuvent être accordés à des particuliers pour leurs besoins strictement personnels (art 40 de la Loi n°97-017). Et dans tous ces types de forêts, des droits d’usage traditionnels peuvent être donnés aux Fokonolona (Art 41 de la Loi n°97-017). Pour l’exploitation des PFNL, tout exploitant a besoin, soit d’un permis de chasse s’il exploite des espèces animales, soit d’une convention de collecte si l’espèce s’agit d’une espèce végétale. Et d’après les entretiens effectués auprès de la DREF et auprès des exploitants, l’administration forestière ne prélève pas de redevances si le peuplement n’est pas naturel et l’exploitant est un propriétaire privé.

Recouvrement des recettes

                    C’est le ministère chargé des forêts qui s’occupe de la mise en place du système de recouvrement des recettes (RAMAMONJISOA, 2010). Celles-ci sont versées dans les Fonds Forestiers (Article 49 du Décret N°98-782). Le plus récent texte sur ce fonds remonte à 2005, il a institué deux types de fonds : le fonds forestier national et les fonds forestiers régionaux. Le Fonds Forestier National (FFN) est un compte spécial, à gestion privatisée, géré par un conseil de gestion composé de représentants de l’État, des Collectivités territoriales décentralisées, des Organisations Non Gouvernementales et des Opérateurs (Art. 52 de la loi n° 97-017). La gestion des fonds forestiers régionaux n’a pas été explicitée dans les textes. Toutefois, ces fonds ne sont pas encore fonctionnels. Les recettes fiscales restent encore versées dans les comptes AFARB.

Modalités de recouvrement des redevances sur les PFNL

                   Le recouvrement consiste à opérer l’encaissement réel de l’impôt, soit après appel du montant par l’administration concernée, soit spontanément, soit par retenue à la source (DISLE & SARAF, 2001). Les redevances relatives aux PFNL sont prélevées le long des procédures menées par les exploitants en vue d’obtenir des autorisations. D’abord, pour le cas des PFNL-Non CITES, une demande de permis de collecte ou de chasse est adressée au niveau de la DREF responsable de la zone de collecte ; la demande est adressée à la DGF pour le cas des PFNL-CITES. Cette demande n’implique pas encore de paiement de redevances. Après l’obtention de ces permis, l’exploitant collecte les produits sur le terrain. Le transport de ces derniers nécessite une autorisation de transport/ laissez-passer qui est à demander auprès de la DREF et de la commune concernées et qui n’est délivrée que suite au paiement de ristourne auprès de la commune. Si ces produits sont voués à l’exportation, une demande d’autorisation d’exportation est encore nécessaire. Elle est adressée à la DGF ou à la DREF, selon le port d’embarquement. Par ailleurs, le paiement de la redevance à la collecte et à l’exportation doit se faire au niveau de la DREF pour obtenir une quittance de paiement de redevance. Ces deux pièces (autorisation et quittance) seront utilisée lors de la demande de certificat d’origine des produits.

Diffusion et application des différents textes

                   Tous les textes forestiers doivent être accessibles aux tiers pour qu’ils puissent les connaître. Il est recommandé de rendre disponibles ces textes (Loi, Décret, Arrêté) dans les centres de documentation et dans le site internet du Ministère chargé des forêts www.meef.gov.mg. Par ailleurs, le circuit d’informations et de diffusion des textes au sein de l’administration forestière doit être amélioré pour que ces textes, une fois adoptés, puissent être appliqués de suite. Cette amélioration pourrait s’effectuer, par exemple, avec la constitution d’une mailing-liste avec les adresses email de toutes les directions et services de l’administration forestière. Tous les textes traitant de la fiscalité forestière doivent être appliqués suivant le principe de certitude selon lequel « chacun doit être persuadé qu’il sera soumis à l’impôt et que toute personne se retrouvant dans ses propres conditions de revenus devra payer la même somme que lui » (ARTEL, 1998).

Plan d’actions

                    Le présent plan d’action s’articule avec les orientations et les objectifs de la politique forestière en vigueur. Parmi les quatre grandes orientations de cette politique s’inscrit la gestion des ressources forestières : « Mieux gérer les ressources forestières en recherchant, dans une optique de développement durable, la meilleure adéquation possible entre les ressources et les besoins ». Cette orientation prend en compte quatre objectifs qui sont :
(i) mettre en œuvre des plans d’aménagement des ressources forestières,
(ii) gérer rationnellement l’exploitation des ressources forestières,
(iii) réorganiser le système de recettes forestières,
(iv) et instituer le professionnalisme forestier.
Les actions proposées ci-dessous s’articuleront avec le troisième objectif cité précédemment. Seront donc prises en compte : la réorganisation du système de recettes forestières, la révision des modes de calcul des redevances de manière à donner au produit une valeur économique plus juste afin de promouvoir une gestion durable de la ressource, l’amélioration du taux de recouvrement, et la définition des principes de gestion et d’utilisation des fonds.
Objectif principal Une vision est posée : « L’administration forestière malgache aura une autonomie forestière et assurera par ses propres ressources les fonctions qui lui sont assignées » face à l’insuffisance de ressources financières que ressent le Ministère chargé des forêts. Pour y arriver, des objectifs sont à atteindre. L’objectif principal est d’améliorer la fiscalité forestière qui est la seule source pérenne de financement national (Politique forestière, 1997). Les objectifs spécifiques y relatifs sont d’améliorer la gestion des fonds forestiers et d’améliorer les recettes fiscales forestières. Par contre, le plan d’actions nécessite une condition préalable, il faudrait que les fonds forestiers soient fonctionnels.
Objectif spécifique 1 : améliorer les recettes fiscales forestières Il s’agit de bien définir la somme à prélever sur l’exploitation des produits forestiers ainsi que les méthodes pour y parvenir. Par ailleurs, même si cette somme sera bien définie et mise à jour, les recettes resteront minimes si peu d’exploitants paient des taxes et des redevances. Il serait donc nécessaire que le secteur informel ainsi que les éventuelles fraudes fiscales soient bien maîtrisés.
Objectif spécifique 2 : améliorer la gestion des fonds forestiers Même si les recettes perçues par l’administration forestière sont améliorées, elles risquent de ne pas suffire si leur gestion n’est pas efficace ; par exemple, en cas de détournement de fonds. Il faudrait donc assurer la transparence du système fiscal pour diminuer les opportunités d’abus de la part des gestionnaires. L’amélioration de la gestion et de la gouvernance des fonds passe principalement par l’éclaircissement du cadre fiscal forestier encore assez flou et également par le renforcement de capacité des responsables forestiers.

Table des matières

1 INTRODUCTION
2 ÉTAT DES CONNAISSANCES 
2.1 Définitions des termes fiscaux 
2.2 Historique de la fiscalité forestière malgache
2.2.1 Historique des redevances sur les produits forestiers non ligneux
2.2.2 Historique des Fonds Forestiers
2.3 Cadre fiscal forestier actuel 
2.3.1 Cadre légal et réglementaire de la fiscalité forestière
2.3.1.1 Forêts
2.3.1.2 Produits forestiers
2.3.1.3 Modalités d’exploitation des produits forestiers
2.3.2 Fonctionnement et mécanisme de la fiscalité forestière
2.3.2.1 Système fiscal forestier
2.3.2.2 Fixation des taxes et redevances
2.3.2.3 Recouvrement des recettes
2.3.2.4 Redistribution des recettes
2.3.3 Redevances sur les Produits Forestiers Non Ligneux
2.3.3.1 Champ d’application des redevances sur les PFNL
2.3.3.2 Assiette des redevances sur les PFNL
2.3.3.3 Exigibilité des redevances sur les PFNL
2.3.3.4 Calcul des redevances sur les PFNL
2.3.3.5 Modalités de recouvrement des redevances sur les PFNL
3 MÉTHODOLOGIE
3.1 Problématique 
3.2 Hypothèses 
3.3 Méthodes 
3.3.1 Zone d’étude
3.3.2 Démarche générale
3.3.2.1 Élaboration du plan de recherche
3.3.2.2 Choix des espèces
3.3.3 Méthode spécifique à l’hypothèse 1
3.3.3.1 Détermination des recettes réelles R
3.3.3.2 Détermination des recettes théoriques R1
3.3.4 Méthode spécifique à l’hypothèse 2
3.3.4.1 Détermination des coûts de production par des entretiens semi-structurés
3.3.4.2 Détermination du prix de vente
3.4 Limites et contraintes de la méthodologie 
4 RÉSULTATS 
4.1 Espèces étudiées 
4.1.1 Les principaux PFNL
4.1.2 Espèces choisies pour l’étude
4.2 Fixation des taux de redevances selon les coûts de renouvellement et d’entretien des espèces-ressources 
4.2.1 Taux de redevances T et recettes fiscales réelles R
4.2.2 Détermination des taux de redevances T1 et des recettes R1
4.2.2.1 Les coûts de remplacements
4.2.2.2 Les prix de vente
4.2.2.3 Les taux T1 et les recettes R1
4.3 Fixation des taux de redevances selon les marges bénéficiaires des exploitants
4.3.1 Marges bénéficiaires normales
4.3.1.1 Canarium madagascariense
4.3.1.2 Cinnamomum camphora
4.3.1.3 Centella asiatica
4.3.1.4 Aponogeton ulvaceus
4.3.2 Marges bénéficiaires minimales acceptées par les exploitants
4.3.3 Détermination des taux de redevances T2 et des recettes R2
5 DISCUSSIONS ET RECOMMANDATIONS
5.1 Discussions 
5.1.1 Discussion sur l’approche méthodologique
5.1.1.1 Catégorisation des PFNL
5.1.1.2 Manque de données et d’informations sur les espèces
5.1.2 Discussion sur les résultats
5.1.2.1 Produits forestiers mal définis
5.1.2.2 Recouvrement des redevances forestières
5.1.2.3 Taux actuellement prélevés sur les PFNL
5.1.2.4 Textes mal appliqués
5.1.3 Aperçu des méthodes de fixation des redevances dans d’autres pays
5.1.4 Sur les hypothèses
5.2 Recommandations 
5.2.1 Méthode de fixation des redevances à la collecte des PFNL
5.2.2 Révision des redevances à la collecte des PFNL
5.2.3 Modalités de prélèvement des redevances à la collecte
5.2.4 Étude sur les espèces forestières
5.2.5 Suivi de l’exploitation des PFNL (exploitants, quantité et prix)
5.2.6 Suivi de la comptabilité des entreprises
5.2.7 Conception d’un projet de texte
5.2.8 Diffusion et application des différents textes
5.2.9 Plan d’actions
5.2.9.1 Objectif principal
5.2.9.2 Objectif spécifique 1 : améliorer les recettes fiscales forestières
5.2.9.3 Objectif spécifique 2 : améliorer la gestion des fonds forestiers
6 CONCLUSION
7 RÉFÉRENCES 
8 ANNEXES

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