Soutenance mémoire
AMENAGEMENT ET DEVELOPPEMENT DURABLE
QUELLES PERSPECTIVES REGIONALES ?
Le développement durable est devenu un nouveau principe organisateur de l’aménagement de l’espace, par le biais d’une série de réformes législatives dont la Loi d’Orientation pour l’Aménagement et le Développement Durable du Territoire (LOADDT) de 1999 constitue l’élément le plus significatif. Cette évolution marque la volonté d’une intégration entre environnement et aménagement (secteurs relativement imbriqués lors de leurs naissances institutionnelles mais ayant ensuite suivis des évolutions divergentes), domaines censés pouvoir se « réconcilier » grâce à la problématique du développement durable, véritable axe de réflexion « pacificatrice » entre développement économique et préservation des équilibres et des ressources naturelles. Ce glissement de référentiel au niveau national laisse supposer que le développement durable fonctionne comme un facteur de renouvellement de l’action publique territoriale. Besoin est alors de s’interroger sur les formes et les contenus du développement durable dans la perspective de l’aménagement du territoire : quels changements, directs ou indirects, avérés ou potentiels, le développement durable entraîne sur les « façons de faire » l’aménagement régional ?
Force est de constater que les modalités de spatialisation, mise en acte et déclinaison territoriale du développement durable semblent encore très largement inconnues. Dans ce cadre, nous avons choisi de nous intéresser aux questions posées par le croisement entre le développement durable et les territoires. Dans la perspective de l’aménagement du territoire, le niveau régional apparaît comme une interface privilégiée entre développement durable et territoires. Et plus précisément, au cœur de notre sujet, l’exercice de planification contractualisée -Contrat de Plan Etat-Région, CPER- représente une expérience dense et riche d’enseignements.
En effet, dans le cadre de la décentralisation, la planification contractualisée tend à devenir le principal instrument de régulation et de collaboration entre l’Etat et les collectivités régionales. La position au sein de l’organisation territoriale française et les fonctions de coordination stratégique dévolues au niveau régional lui permettent, via la dynamique de la planification contractualisée, d’ouvrir un espace de médiation inter niveaux inédit entre les différents acteurs institutionnels des territoires.
Nous posons donc l’hypothèse que le développement durable modifie les politiques, pratiques et systèmes d’aménagement régional (réorientation et changement dans la façon de concevoir le développement régional) et qu’en retour, ces phénomènes modifient le développement durable en le convertissant en différentes « versions » territoriales, suivant des modalités propres aux territoires (spécificités régionales mises en avant) et des modalités communes à l’ensemble des Régions (règles de traduction et/ou d’appropriation régionale). Nous tâcherons de mettre en lumière ces modalités de traduction régionale en observant comment le développement durable se territorialise, ou plutôt se régionalise, à travers la procédure des CPER.
Il s’agit tout d’abord d’éclaircir la problématique du développement durable, nouveau paradigme de l’aménagement répété de façon incantatoire par les textes officiels. Le développement durable fournit sans doute l’occasion d’un changement ou d’un glissement de « référentiel » pour l’aménagement vers un « référentiel de type écologique ». Si ce glissement existe, il doit être observable à partir des politiques de planification régionale contractualisée. Discours peu stabilisé, norme sans norme, comment procèdent les ajustements de compréhension et d’acceptation de cette problématique par les différents niveaux (régional, national, européen, infra-régional) et comment s’opère(nt) la(les) traduction(s) régionale(s) de cette problématique ? L’effervescence politico-administrative encadrant la préparation de la planification, la production de programmes stratégiques à moyen terme ainsi que les dispositifs permettant leur évaluation fournissent un canevas riche pour lire les processus d’ajustements multiniveaux et de traductions régionales du développement durable. Mais avant d’observer le développement durable « sur le terrain », il s’agit de délier les différentes influences constitutives de cette problématique, pour ensuite éclairer les étapes et les mécanismes de son institutionnalisation. Il convient ensuite d’examiner les différentes questions que pose l’introduction du facteur spatial dans la problématique de la durabilité. Tout ceci doit permettre d’asseoir une démarche de recherche concernant le développement durable, notamment en identifiant des « clés de lecture » et des facteurs critiques pour observer les situations régionales .
Dans un deuxième temps, la planification par contrat et le Système d’Aménagement Régional doivent être caractérisés, afin de souligner l’intérêt d’une approche au niveau régional pour observer les changements induits par le développement durable dans les pratiques de l’aménagement du territoire. L’échelon régional a en effet toujours été mis en avant, dès sa création, comme l’espace idéal pour mettre en œuvre les politiques nationales d’aménagement du territoire. Pour l’Etat, c’est le niveau privilégié pour innover et se moderniser, sorte de vitrine des capacités de réforme de son organisation territoriale. Pour la Région en tant que collectivité territoriale, tout reste à faire : structure récente, sans compétences « lourdes », c’est la collectivité qui a le moins de moyens mais le plus de souplesse. Elle a donc un intérêt à intervenir sur des secteurs en cours d’affirmation comme l’environnement et à se saisir de nouvelles ressources de justification de l’action comme celles fournit par le développement durable. Il convient ici de qualifier les « façons de faire » l’aménagement régional, en les plaçant dans la perspective de leurs évolutions depuis une cinquantaine d’années. Cette caractérisation de l’aménagement régional et de ce que nous appellerons le Système d’Aménagement Régional (SAR) passe également par une compréhension de l’histoire de la planification en France et de l’évolution des CPER.
La rupture des relations homme-nature et l’apparition du paradigme écologique
Théodore Monod distingue trois phases dans l’histoire des relations homme-nature : au cours de la première phase appelée « biocénose » règne « un équilibre spontané entre l’homme et la nature par adaptation et résignation de celui-ci à celle-là ». Le passage d’une économie de subsistance à une économie fondée sur le profit et la rentabilité marque la seconde phase, « le divorce », où, grâce à la puissance sans cesse développée par la technologie, la prédation peut devenir massacre, l’exploitation destruction. La phase suivante serait alors celle de la « réconciliation », le passage de l’irresponsabilité à la responsabilité, où l’homme découvre qu’il n’est que l’usufruitier temporaire de la nature, dont il demeure comptable vis-à-vis de ses descendants (Monod, 1991) .
Le but ici est de contextualiser le débat sur le développement durable en le plaçant dans l’histoire des sociétés modernes et l’évolution de nos rapports à la nature. C’est après deux ruptures fondamentales, celle des relations entre l’homme et la nature puis celle des relations entre l’homme et la planète que pourra apparaître le paradigme écologique prônant l’inévitable reconsidération et l’indispensable réconciliation des relations entre l’humanité et la biosphère.
La rupture dans l’histoire des relations homme-nature
Comme le soulignaient Bettina Laville et Jacques Leenhardt dans leur « manifeste pour l’environnement au XXIe siècle » , dans nos sociétés dites « développées », la nature a été construite par l’homme comme un objet de culture, soumis à sa domination et sa maîtrise, apparemment sans limite . Dominique Bourg note ainsi que la modernité occidentale s’est caractérisée par une double injonction à transgresser ou à repousser toutes les limites. Dès 1627, Francis Bacon (1560-1642), considéré comme l’un des fondateurs de la science moderne avec René Descartes (1596-1650) et Galilée (1564-1642), définit le premier le programme des Temps modernes dans son œuvre utopique, La Nouvelle Atlantide : faire « reculer les bornes de l’Empire Humain en vue de réaliser toutes les choses possibles » . « Autrement dit, tout ce qui est naturel lui paraissait promis céder le pas à quelque entreprise artificielle ; il pensait qu’il n’y avait guère de limites à l’action technique des hommes. » (Bourg, 2002b : 245) C’est la conception des Lumières de l’Homme moderne « maître et possesseurs de la nature », selon les mots de Descartes . Le processus d’industrialisation initié depuis plusieurs siècles dans les pays dits « développés » est la traduction matérielle de cette posture intellectuelle. Jean-Paul Deléage souligne dans son Histoire de l’écologie le cap crucial, que constitue le passage au capitalisme industriel et le recours aux combustibles fossiles. « Le principe de la solidarité homme/univers physique a été remplacé par celui de la domination de la nature par l’homme. (…) c’est depuis le XVIe siècle que la vision prométhéenne de la soumission de la nature à l’humain est devenue hégémonique dans la culture occidentale. Entre 1500 et 1800, le précepte de la Genèse (I, 28) : « Remplissez la terre et soumettez-là », est devenu, sous l’influence cumulée de la Réforme et de la Contre-Réforme, comme sous celle du scientisme des XVIIIe -XIXe siècles, l’un des axiomes fondateurs de cette culture, et avec lui, s’installe durablement l’anthropocentrisme absolu. » (Deléage, 1991 : 259) Cette « révolution thermoindustrielle », comme la qualifie Jacques Grinevald, apparaît comme le plus grand bouleversement historique des rapports homme-nature (Grinevald, 1990). Et cette rupture des rapports homme-nature doit être replacée dans l’histoire du capitalisme jusqu’à l’avènement de l’économie moderne (processus décrit par Karl Polanyi comme « la grande transformation » ), pour mieux comprendre les phénomènes auxquels l’humanité se trouve confrontée. C’est ce à quoi nous invite Michel Beaud, en s’appuyantsur les travaux de Fernand Braudel et de Karl Polanyi, dans sa préface au Défi Planétaire, publication du Worldwatch Institute édité après le sommet de Rio de 1992. Il rappelle les trois principales conditions de la mise en place de l’« économie moderne » (Beaud, 1992 : XI-XII) :
• l’émergence de l’économie de marché (par le développement des activités marchandes),
• la constitution de marchés nationaux (notamment par l’institution de la monnaie nationale),
• et l’élargissement de la production (grâce aux investissements) et donc également des dynamiques de l’accumulation et du profit qui lui sont liées.
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Table des matières
INTRODUCTION GENERALE
Objectif et démarche générale de la thèse
Problématique
Une double demande pratique et théorique
Contexte de la thèse
Structure de la thèse
PREMIERE PARTIE – AMENAGEMENT ET DEVELOPPEMENT DURABLE – QUELLES PERSPECTIVES REGIONALES ?
Introduction
CHAPITRE 1 – AMENAGEMENT ET DEVELOPPEMENT DURABLE : ENTRE MENAGEMENT ET MANAGEMENT DES TERRITOIRES
Section I. La problématique du développement durable : genèse et cadres intellectuels
A) La rupture des relations homme-nature et l’apparition du paradigme écologique
B) Genèse de la problématique du développement durable : les différentes filiations intellectuelles
C) Les représentations et les tensions au sein et à l’extérieur de la problématique : un consensus
multiforme abritant des conflits de définition sous-jacents
Conclusion de la section I : l’intérêt de la déclinaison territoriale
Section II. Les supports politiques et juridiques : l’institutionnalisation du
développement durable
A) L’histoire du consensus international autour du développement durable
B) L’inscription du développement durable dans le cadre français : intégration politico-administrative,
traduction juridique et représentations sociales
Conclusion de la section II : sans portée normative, le développement durable constitue une opportunité au
dialogue et l’ouverture d’un espace de débat inédit entre développement et environnement
Section III. La déclinaison territoriale d’une problématique globale : principaux enjeux,
limites et règles opératoires
A) Limites et intérêts de l’approche territoriale : des collectivités à l’épreuve de la transversalité et de la
complexité d’une action publique soutenable
B) Principales tensions révélées par l’approche locale
C) Principales règles et caractéristiques des stratégies territoriales de développement durable
Conclusion du chapitre 1 : quelle posture de recherche adopter face au développement
durable ?
Une problématique hybride à la fois scientifique et politique : un discours à incarner plus qu’une solution
« clé en main »
La pertinence d’une recherche en aménagement sur le développement durable
Notre approche du développement durable en tant qu’objet de recherche : un nouveau principe
organisateur de l’aménagement
CHAPITRE 2 – AMENAGEMENT ET REGION : DU CENTRALISME AU
CONTRAT
Section I. Planification et aménagement régional
A) La naissance administrative des régions : une vocation avant tout économique
B) La planification « à la française » : une politique centralisée s’appuyant sur la régionalisation de l’action
(1950-1971)
C) La région à mi-chemin entre organisation administrative et collectivité territoriale (1972-1982)
D) La Région autonome, un laboratoire des nouvelles pratiques territoriales de l’action publique
Conclusion de la section I : le Système d’Aménagement Régional, capable d’une mise en acte du
développement durable ?
Section II. Les Contrats de Plan, une forme emblématique de l’aménagement à
plusieurs, un cadre d’action pour le Système d’Aménagement Régional
A) Aperçu des trois premières générations de contrat de Plan Etat-Région, entre innovation et inertie
B) Contractualisation et évaluation, des nouvelles formes de l’action publique accompagnant la
planification décentralisée
Conclusion de la section II : l’intérêt des CPER pour étudier la mise en acte du développement durable 186
Section III. Le Système d’Aménagement Régional pour la quatrième génération de CPER
A) Le renouveau de la planification sous le signe du développement durable et la réforme des contrats de
Plan pour la période 2000-2006
B) Le Système d’Aménagement Régional (SAR)
Conclusion du chapitre 2 : De l’intérêt d’étudier les Contrats de Plan Etat-Région
La région, un cadre pertinent d’analyse des politiques d’aménagement du territoire
Les CPER, « révélateurs » du contenu et des pratiques de l’aménagement « à plusieurs »
Conclusion de la première partie : Hypothèses et critères d’analyse
La problématique : la rencontre du développement durable et du territoire à travers le processus de
planification régionale
La thèse suivie et les hypothèses
Proposition d’une grille de lecture pour l’analyse de l’intégration du développement durable dans la
planification régionale contractualisée
DEUXIEME PARTIE – LA TRADUCTION DU DEVELOPPEMENT DURABLE PAR L’AMENAGEMENT REGIONAL
Notre approche en termes de politiques publiques : une combinaison de différents types d’analyse basée
sur l’étude de la contractualisation et de l’évaluation, « révélateurs » des pratiques de l’aménagement régional
à plusieurs
L’analyse empirique et les choix méthodologiques
CHAPITRE 3 – ANALYSE NATIONALE DES CPER ET DES DOCUP POUR LA
PERIODE 2000-2006
SECTION I. Analyse nationale du processus de planification
A. L’analyse du cadre juridique et procédural
B. L’analyse du temps : analyse comparative des calendriers
C. Le déroulement effectif de la préparation et de la négociation des contrats de Plan du côté de l’Etat
D. Le déroulement effectif de la préparation et de la négociation des CPER du côté des Régions : les
reproches et les critiques persistent
Conclusion de la section I : le partage des compétences entre les contractants, les règles et les objectifs
généraux pour les niveaux supra-régionaux, la déclinaison régionale et les conditions de mise en œuvre
pour le niveau régional
SECTION II. Analyse nationale du contenu de la planification
A. Les difficultés méthodologiques d’une analyse quantitative comparative des CPER et des DOCUP
B. Analyse de la répartition régionale des crédits des programmes
C. Analyse de la répartition par grands secteurs d’action des crédits des CPER
Conclusion de la section 2 : Des CPER « tous pareils, tous différents » avec des capacités de réorientation à
la marge
SECTION III. Analyse nationale des dispositifs régionaux d’évaluation et d’évaluation
environnementale des CPER et DOCUP
A. Evaluation et développement durable : quelques précisions préliminaires
B. Le développement de l’évaluation « en général » des CPER
C. L’apparition de l’évaluation environnementale dans le suivi des programmes régionaux 1994-1999 : des
premiers travaux avant tout méthodologiques
D. L’évaluation environnementale de la quatrième génération de CPER
Conclusion de la section 3 : la nouveauté et la diversité des systèmes d’évaluation
Conclusion au chapitre 3 : Analyse nationale de la préparation et du contenu général des CPER et des DOCUP
La maîtrise des différentes ressources et les formes de la négociation
Les diverses formes pratiques prises par les programmes de planification
La répartition des crédits par régions et par domaines
L’enjeu de l’évaluation
CHAPITRE 4 – LA TRADUCTION REGIONALE DU DEVELOPPEMENT
DURABLE EN NORD-PAS-DE-CALAIS ET MIDI-PYRENEES
Le choix des deux Régions : une optique comparative suivant une stratégie de variance maximale entre
deux idéaux-types
SECTION I. Analyse régionale du processus de contractualisation
A) L’analyse de la préparation et de la négociation de l’exercice de planification en Nord-Pas-de-Calais
B) Aperçu de la préparation du CPER en Midi-Pyrénées : les questions routières occupent le devant de la
scène
Conclusion de la Section I
SECTION II. Analyse régionale du contenu des programmes
A) Quelles acceptions régionales du développement durable ? Analyse des contributions préparatoires des
Régions et des services régionaux de l’Etat
Conclusion de l’analyse des stratégies régionales : Le développement durable, un discours rassembleur,
une problématique porteuse de nouvelles visions pour l’avenir régional
B) Analyse du contenu de la planification par montants et objectifs prioritaires
Conclusion de l’analyse régionale du contenu par montants et objectifs
C) Focus sur deux domaines de la planification à « forts enjeux » : l’environnement et les transports
D) L’analyse des discours des acteurs en charge de l’intégration du développement durable dans les
programmes de planification
Conclusion de la section II
SECTION III. Analyse à partir des systèmes d’évaluation
A) L’évaluation et le développement durable en Nord-Pas-de-Calais : un « creuset technique » partagé au
sein des contrats de Plan propice à une acculturation plus large
B) L’évaluation et le développement durable en Midi-Pyrénées : la juxtaposition d’expérimentations infrarégionales parallèlement à la planification contractualisée
Conclusion de la section III : l’évaluation du développement durable, des outils d’apprentissage pour un
processus d’apprentissage
En guise de conclusion au chapitre 4 : un essai d’identification de dynamiques
régionales de développement durable
A) Un aperçu historique de la constitution de dynamiques régionales de développement durable
B) Propositions de modèles d’intégration du développement durable régional
Conclusion de la deuxième partie : une vision de l’aménagement régional via l’étude des CPER et des DOCUP
A. L’aménagement régional à plusieurs et la coproduction des programmes de planification
B. Les enseignements sur l’inscription et la déclinaison régionale du développement durable
CONCLUSION GENERALE
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