PERSPECTIVES D’AMELIORATION DE L’IMPACT BUDGETAIRE SUR L’ECONOMIE MALGACHE

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Les trois fonctions budgétaires

Selon R. Musgrave, l’Etat tient trois (03) rôles principaux dans la vie de la Nation afin de maintenir la stabilité et de satisfaire l’intérêt général. Ils sont également appelés les grandes fonctions budgétaires6.

La fonction d’affectation des ressources :

Cette fonction traduit l’intervention de l’Etat en tant que producteur de biens et services à la place du secteur privé défaillant: l’Etat assure la satisfaction des besoins publics et les ajustements nécessaires dans l’affectation des ressources découlant du marché. Par ailleurs, l’Etat intervient aussi pour le soutien au développement du secteur privé par l’intermédiaire des allègements fiscaux, des subventions et des taux de change préférentiel.
Dans une économie de marché, où le prix est le régulateur essentiel, la production de biens et services dont le prix n’a pas de réelle signification économique est forcément du domaine de l’Etat7. Si l’Etat ne prend pas en charge ces activités, nul ne le fera car les risques économiques sont trop élevés.

La fonction de redistribution des richesses

Par nature, le libéralisme et l’économie de marché créent des inégalités. L’Etat doit agir contre les excès d’inégalités via les mécanismes de redistribution. A cet effet, il va capter sous forme d’impôt une partie de la richesse créée par le pays et les redistribuer par le biais des transferts.
Les transferts réalisés peuvent être de natures économiques ou sociales. Les transferts économiques ont pour objectif de renforcer la situation financière des entreprises (subventions, aides et financements divers) tandis que les transferts sociaux répondent à la solidarité nationale.

La fonction de stabilisation de la conjoncture

L’économie est amenée très souvent à s’écarter de sa situation d’équilibre (importants déficits des transactions courantes financés par des emprunts à court terme, une dette publique élevée et en augmentation, des taux d’inflation à deux chiffres, un PIB stagnant ou en déclin) et les interventions de l’Etat à travers les politiques économiques doivent permettre de réguler la conjoncture pour la ramener à ce niveau d’équilibre.
En effet, la stabilité macroéconomique est une condition nécessaire (mais pas suffisante) au développement du secteur privé, et donc à la croissance économique. La stabilité macro-économique est définie comme le retour à l’équilibre au lendemain de chocs intérieurs ou extérieurs. Elle est constituée par des balances budgétaires et des transactions courantes compatibles avec un endettement modéré et en déclin, une inflation faible à un chiffre, et un PIB par habitant en augmentation8.
La fonction de stabilisation consiste à maintenir la demande globale au niveau désiré par des moyens appropriés, telles les politiques monétaire et/ou budgétaire. Il s’agit pour l’Etat:
En période de basse conjoncture, d’insuffler des revenus dans le circuit économique par une politique budgétaire active et une politique monétaire expansive afin de relancer la demande, l’emploi et la croissance;
En période de haute conjoncture, de contrôler la création de richesse par une politique monétaire restrictive et diminuer la demande globale par une politique budgétaire restrictive et afin d’éviter la surchauffe de l’économie.

Le processus budgétaire

Le Budget est constitué par l’ensemble des prévisions de recettes et de dépenses pour l’année à venir. Toutefois, les prévisions de dépenses sont également des plafonds qui ne peuvent être dépassés, c’est-à-dire que les dépenses ne peuvent être engagées, ni ordonnancées, ni payées que dans la limite des crédits ouverts (limitatifs) sauf dans le cas des crédits évaluatifs. ( par ex. dette publique, frais de justice, …).En ce sens, le budget de l’Etat est également un acte d’autorisation de la dépense publique, tandis que la composante du budget relative aux recettes reste quant à elle purement prévisionnelle.
Le processus budgétaire se déroule généralement en trois (3) phases : l’élaboration du budget, l’exécution et le suivi et la reddition des comptes.

L’élaboration du budget :

Cette étape peut être appréhendée sous l’aspect technique et l’aspect politique. L’aspect technique porte sur l’élaboration du cadrage macroéconomique, de la lettre de cadrage et des conférences et arbitrages budgétaires. Tandis que l’aspect politique concerne la validation du cadrage et la validation du budget par les différentes institutions. L’élaboration du Budget de l’Etat se décompose en plusieurs étapes qui s’enchaînent comme suit :
1ere étape: L’élaboration du cadrage macro-économique
La Direction Générale de Budget élabore les estimations macro-économiques pour l’année en cours, en relation avec l’Institut National de la Statistique, le Trésor public, le Ministère de l’Economie et de l’industrie et la Banque centrale. Elle effectue ensuite les projections pour les prochaines années (au moins trois ans), esquissant les grandes tendances en matière de croissance économique. Ces projections sont basées sur les estimations de l’année en cours et les grandes orientations du Gouvernement en matière de politique économique et sociale. La croissance économique fixée dans le cadrage macro-économique permet d’effectuer les prévisions de recettes fiscales qui sont ensuite examinées avec les Régies Financières.
2e étape : La validation du cadrage macro-économique
Cette phase permet au Gouvernement de marquer son adhésion à l’image projetée de la situation macro-économique. Le Gouvernement peut apporter des ajustements ou donner de nouvelles orientations en fonction de l’évolution de la situation sociopolitique et économique.
3e étape : L’élaboration du cadrage budgétaire
Élaboré par la Direction Générale du Budget du Ministère des Finances et du Budget, le Cadrage Budgétaire est un tableau d’équilibre qui met en cohérence les engagements de l’Etat et les ressources mobilisables. Les ressources qui fixent le niveau du budget se composent des recettes intérieures (fiscales et non fiscales) et des concours extérieurs (prêts et dons projets, appuis budgétaires…).Le cadrage budgétaire est donc la représentation synthétique du budget qui se compose des grandes masses de dépenses de l’Etat (tenant compte des priorités économiques et sociales du Gouvernement, ainsi que des engagements extérieurs) d’une part, et d’autre part des grandes masses de ressources de l’Etat.
4e étape : La validation du cadrage budgétaire
C’est l’étape au cours de laquelle le Gouvernement approuve les choix des dépenses et le niveau de ressources mobilisables. Cette validation ouvre ainsi la voie à la répartition des enveloppes entre les Ministères, Institutions et Collectivités Décentralisées.
5e étape : La détermination des enveloppes budgétaires
La détermination des enveloppes budgétaires consiste à traduire les objectifs globaux définis dans le cadrage budgétaire en objectifs sectoriels. Les crédits budgétaires sont alloués aux Ministères, Institutions et Collectivités Décentralisées en tenant compte : du niveau des crédits mis à leur disposition au cours de la gestion précédente; du niveau de consommation des crédits attribués au cours de la gestion précédente; des opérations nouvelles mises à leur charge par décisions du Conseil des Ministres, par d’autres assemblées décisionnaires ou des engagements pris avec les partenaires au développement économiques et sociaux.
6e étape : La lettre de cadrage du Premier Ministre
La lettre de cadrage du Premier Ministre communique aux Ministères, Institutions et aux Collectivités Décentralisées les enveloppes budgétaires qui leur sont allouées. Ces enveloppes budgétaires sont ensuite reparties par ces acteurs selon leurs propres besoins qui tiennent compte elles mêmes des orientations données par le Gouvernement. Ces priorités doivent être contenues dans les enveloppes communiquées. Les besoins complémentaires non couverts par ces dotations peuvent être exprimés. Ces besoins feront l’objet d’un examen lors des conférences budgétaires. Les choix effectués par ces structures sont transmis à la Direction Générale du Budget.
7e étape : La tenue des conférences budgétaires avec les Ministères
Les conférences budgétaires permettent d’examiner les propositions de répartition des enveloppes réalisées par les Ministères, Institutions et Collectivités Décentralisées. Elles ont pour objet: de vérifier le respect des orientations données dans la lettre de cadrage du Premier Ministre ;de s’assurer que toutes les unités administratives sont dotées (y compris les structures nouvellement créées) de crédits; de s’assurer de la prise en compte des engagements antérieurs non encore dénoués.
8e étape: L’arbitrage et l’édition du projet de Budget
Au terme des conférences budgétaires, le Ministère des Finances et du Budget fait une synthèse des demandes complémentaires et effectue des modifications appropriées lors des arbitrages. Ceci permet d’arrêter les montants des crédits alloués à l’ensemble des structures. Un avant projet de Budget est alors édité et présenté au Ministre en charge du Budget. Celui-ci, après un arbitrage, arrête le niveau global du projet de budget qui est ensuite soumis à l’approbation du Conseil des Ministres.
9e étape: L’adoption du projet de Budget par le conseil des Ministres
L’adoption du projet de Budget par le Conseil des Ministres marque la fin de l’intervention du Pouvoir Exécutif dans le processus d’élaboration du Budget. Le projet de Budget ainsi validé est transmis à l’Assemblée Nationale pour son adoption.
10e étape: L’examen du Budget par l’Assemblée Nationale
Le projet de Budget est examiné et voté au niveau de l’Assemblée Nationale suite à une présentation faite par le Ministre des Finances et du Budget. Cette caution du pouvoir législatif confère au Budget la dénomination de « Loi de Finances de l’année ».

l’exécution et le suivi du Budget

La loi de finances de l’année ainsi élaborée est promulguée par le Président de la République et rendue exécutoire. Les Ministères et institutions gèrent leur enveloppe dans le respect du budget alloué, et le Ministère des Finances se charge du contrôle de l’exécution du budget. Durant cette phase, des ajustements peuvent être apportés au Budget de l’Etat par le biais d’une Loi de Finances Rectificative.
Toutefois il faut souligner la spécificité du déroulement de l’opération de l’exécution budgétaire de l’Etat.
Les recettes des organismes publics comprennent le produit des impôts, taxes, droits et tous autres produits autorisés par les lois et règlements en vigueur ou résultant de décisions de justice ou de conventions. En plus, les recettes sont liquidées avant d’être recouvrées. Une créance liquidée fait l’objet selon le cas d’un avis de mise en recouvrement, d’un titre de perception (ordre de recette émis par l’ordonnateur, extrait de décision de justice, arrêté de débet).
Les dépenses des organismes publics doivent être autorisées par les lois et règlements, être prévues à leur budget et correspondre exactement à la vocation de ces organismes. Les dépenses publiques sont de nature très diverse en fonction de la catégorie et des activités des organismes en cause. Le réseau du Trésor public assure le contrôle et le paiement de la majeure partie des dépenses du budget général de l’Etat. Ainsi, avant d’être payées par les comptables, les dépenses sont engagées, liquidées et le cas échéant ordonnancées (ou mandatées) par les ordonnateurs. Généralement, on distingue la phase administrative et la phase comptable comme le démontre le tableau suivant.

La reddition des comptes :

C’est l’étape ultime de la procédure budgétaire et comptable, la loi de règlement permet d’apprécier l’action gouvernementale non plus seulement sur des prévisions mais sur des résultats. Eclairé par les magistrats de la Cour des comptes au travers de leur rapport annuel sur l’exécution des lois de finances, le Parlement, qui dispose aussi de tous les documents visés plus haut, peut exercer alors ses pouvoirs. Cependant, le contrôle du Parlement à cet égard est principalement un contrôle juridique du respect des autorisations qu’il a données, leur opportunité ayant été appréciée lors du vote de la loi de finances initiale.
Le Budget annuel de l’Etat et les Comptes qui lui sont rattachés doivent, en application de la Loi Organique n° 2004-007 du 26 juillet 2004 sur les Lois de Finances, faire l’objet d’un compte-rendu d’exécution, qui prend forme d’une loi, intitulée « Loi de Règlement ». La loi de règlement est une loi de finances, mais d’une espèce particulière. Alors que les autres sont tournées vers l’avenir, ouvrant aux ministres des autorisations de dépenses, la loi de règlement est un constat fondé sur le contrôle a posteriori de l’exécution de ces autorisations. Appelée autrefois « loi des comptes ».

Table des matières

INTRODUCTION
PARTIE 1 : CADRE THÉORIQUE DU ROLE DU BUDGET DANS L’ECONOMIE
CHAPITRE 1 : LE BUDGET AU COEUR DE L’INTERVENTION DE L’ETAT
Section 1 : Le budget et les instruments budgétaires
Paragraphe 1 : le Budget de l’Etat
1.1.1 Les trois fonctions budgétaires
1.1.2 Le processus budgétaire
1.1.3 Le budget dans les pays en développement
Paragraphe 2 : Budget et politique économique
1.2.1 Les instruments de la politique budgétaire
1.2.2 Les instruments de la politique monétaire
Section 2 : Les théories économiques des dépenses publiques
Paragraphe 1 : La macroéconomie contemporaine
2.1.1 Le modèle Keynésien
2.1.2 Le modèle IS-LM
Paragraphe 2 : Les nouvelles théories de la macroéconomie
2.2.1 Les extensions du modèle IS-LM
2.2.2 Les théories des anticipations rationnelles
Section 3 : Le budget dans la conception moderne des finances publiques
Paragraphe 1: Le Cadre de Dépense à Moyen Terme
3.1.1 Définition et objectif du CDMT
3.1.2 Le processus du CDMT
Paragraphe 2: la mise en oeuvre du CDMT
3.2.1 Les avantages de la mise en oeuvre du CDMT
3.2.2 Les implications stratégiques et opérationnelles du CDMT
CHAPITRE 2 APPROCHE THEORIQUE DE L’ANALYSE DU BUDGET
Section 1 : L’analyse des dépenses
1.1.1 Les catégories de dépenses
1.1.2 Les crédits budgétaires
1.1.3 Les justifications des dépenses
Section 2 : L’analyse des Recettes
Section 3 : Analyse des interactions et interrelations entre les comptes macroéconomiques
Paragraphe 1: L’élaboration du cadrage macroéconomique
1.1.1 Scénario de référence et scénario de programme
1.1.2 L’évaluation des besoins :
1.1.3 détermination des objectifs et scénario de programme
1.1.4 Les agrégats et les comptes des quatre secteurs macroéconomiques
a) Le secteur réel ou les compte nationaux
b) Le secteur des finances publiques ou Opérations Global du Trésor
c) Le secteur extérieur ou la Balance des paiements
d) Le secteur monétaire ou la situation monétaire intégrée
Paragraphe 2 : Les interactions et interrelations entre les comptes macroéconomiques
Paragraphe 1 : Relations entre les comptes nationaux et la balance des paiements
2.1.1 Approche par absorption de la Balance des Paiements
2.1.2 Approche fiscale de la Balance des paiements
2.1.3 : Le secteur monétaire et les autres comptes macroéconomiques
a) Approche monétaire de la balance des paiements
b) Interprétation économique et conséquence sur la politique économique
PARTIE 2 :ANALYSE DE LA SITUATION BUDGETAIRE A MADAGASCAR
CHAPITRE 1 : EVOLUTION DE LA POLITIQUE BUDGETAIRE A MADAGASCAR
Section 1: L’évolution des Dépenses publiques
Paragraphe 1 : Ajustement des dépenses aggravé par des lacunes systémiques
1.1.1 L’évolution de la composition des dépenses
Section 2: L’évolution des Recettes publiques
Paragraphe 1 : La faiblesse des Recettes
2.1.1 Evolution et structure des recettes
2.1.2 Niveau de recouvrement des recettes
2.1.3 Le taux d’imposition
Paragraphe 2 : Performance fiscale et caractéristique du pays
1.1.1 Conclusions en matière de recette fiscale
1.1.2 Les mesures adoptées par l’Etat
Section 3: Analyse des prévisions budgétaires
Paragraphe 1: Analyse des erreurs de prévision des recettes
1.1.1 Les Données et les hypothèses d’analyse
Paragraphe 2 : Analyse des erreurs de prévision des dépenses
CHAPITRE 2 : PERSPECTIVES D’AMELIORATION DE L’IMPACT BUDGETAIRE SUR L’ECONOMIE MALGACHE
Section 1 : Améliorer la programmation macrobudgétaire
Paragraphe 1 : Mise en place d’un Système Intégré National de Suivi et Evaluation
2.1.1 La mise en oeuvre du SNISE à Madagascar
2.1.2 La conception du système d’information
Paragraphe 2: Le rôle du Tableau de Bord de l’Economie
2.2.1 Les apports du TBE dans la formulation des politiques économiques
2.2.2 Apport au niveau de l’exécution, du suivi et contrôle du budget
Section 2 : Augmentation des recettes et meilleures allocations des ressources
Paragraphe 1 : Mise en place effective du CDMT
2.1.1 Les conditions requises pour l’effectivité du CDMT
2.1.2 Les applications pour Madagascar
a) Existence d’un plan national de développement
b) Gestion budgétaire rigoureuse
Section 3: Évaluation ex ante et ex post de la politique budgétaire
CONCLUSION
Annexe 1: Les relations entre les quatre comptes
Annexe 2 : Questionnaire pour un diagnostic de la discipline budgétaire globale
Annexe 3 : Liste des personnes interviewées
Annexe 4: Schéma simplifié du processus de préparation budgétaire
Annexe 5: Calendrier d’élaboration du cadrage macroéconomique
BIBLIOGRAPHIE

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