Outils d’aménagement du territoire, Observatoire et Mexique 

Outils d’aménagement du territoire, Observatoire et Mexique

L’observation territoriale : un outil d’aménagement du territoire

L’aménagement du territoire est une discipline qui affecte l’environnement de l’ensemble de la population. Pour pouvoir être menée à bien, cela nécessite donc de prendre en compte les intérêts des acteurs concernés, il peut s’agit aussi bien des acteurs institutionnels, des acteurs privés ou encore la société civile. Prétendre avoir une connaissance totale de l’ensemble des éléments en jeu serait prétentieux et utopiste. Cependant pour agir de la manière la plus juste possible, il existe de nombreux outils qui peuvent aider et orienter les aménagements les plus pertinents à effectuer. Cette première partie va nous permettre de présenter ce qu’on entend par outils d’aménagement et d’urbanisme et plus spécifiquement par observation territoriale.

Éléments de définition

Les outils d’aménagement du territoire sont multiples, nous allons aborder différents exemples.
Toutefois on remarque actuellement qu’une forme d’outils se développe de plus en plus : il s’agit des observatoires de territoires.

Les outils d’aménagement du territoire

Selon la Charte européenne de l’aménagement du territoire , «L’aménagement du territoire est l’expression spatiale des politiques économique, sociale, culturelle et écologique de toute une société ». Les outils d’aménagement du territoire renvoient à l’ensemble des dispositifs qui vont alimenter et permettre de définir un cadre pour mettre en place des politiques d’aménagement du territoire.
On en distingue trois sortes différentes que nous allons présenter.
Tout d’abord on parle des outils normatifs, l’aménagement du territoire étant soumis à un cadre législatif. Il s’agit des lois mises en place qui concernent le domaine de l’aménagement. Il en existe une multitude, l’idée n’est pas ici de les détailler mais de comprendre que tous les espaces sont concernés et qu’il existe une législation spécifique ou pas qui va encadrer le développement et l’aménagement d’un territoire. Les législations en matière d’aménagement du territoire sont très variées, elles sont propres à chaque pays, parfois à chaque État au sein d’un même pays.
Bien souvent, ces lois engendrent la mise en place d’outils dit d’orientation, cela renvoie aussi bien à des documents d’intentions qui encadrent l’aménagement des espaces qu’à des documents de planification, que sont les schémas directeurs, ou encore à des organismes ou des commissions qui supervisent l’action territoriale. En général ces documents font autorité au niveau réglementaire sur différents secteurs de l’aménagement et contiennent des intentions chiffrées que les projets doivent respecter. L’objectif est de maîtriser le développement des espaces et d’éviter ainsi le laisser-faire. Ces outils viennent donc répondre au besoin d’un aménagement pertinent et réfléchi et reflètent la volonté des acteurs impliqués dans leur définition.
La troisième forme d’outil que l’on distinguera réunit ceux qui permettent d’améliorer la connaissance des territoires. Dans l’intérêt de ce travail, nous allons insister sur cette forme d’outils car elle inclut notamment les observatoires de territoires. Il existe de nombreux travaux qui permettent d’alimenter des politiques d’aménagement du territoire, sous différentes formes, menées par différentes structures. Parmi les acteurs de ces outils, on peut distinguer les collectivités qui mettent en place ce type de démarche pour leurs besoins internes. En revanche, les autres acteurs tels que les associations, les universités, les entreprises où les organismes consulaires vont davantage développer cette forme d’outils pour renforcer leur influence sur la thématique étudiée, où vendre la connaissance qu’ils produisent. Il est donc intéressant de distinguer la finalité des outils mis en place afin de cerner quels intérêts ils servent.
Parmi ces outils qui servent la recherche de meilleures connaissances, que ce soit dans le domaine universitaire, celui des collectivités territoriales, des entreprises ou associatif, on distingue les études qui vont permettre de diagnostiquer une situation ou un état ponctuel et les observatoires qui doivent permettre un suivi en continu d’un territoire. Toutes ces structures ont recours plus ou moins fréquemment à des travaux leur permettant d’améliorer leur connaissance territoriale et cela sert bien souvent à alimenter par la suite les réflexions pour mettre en place les outils normatifs ou d’intentions. Ce modèle est ancien mais il se développe avec l’apparition ou la démocratisation de nouveaux moyens. On peut par exemple insister sur l’utilisation croissante et la diversification des TIC qui permettent une meilleure circulation de l’information et peut permettre par la même occasion une meilleure utilisation de celle-ci. La démarche Open Data symbolise bien cette évolution, il s’agit de la diffusion ouverte de données publiques, cela permet leur réutilisation sans restriction technique, juridique ou financière. Cela a entraîné la création de nombreux outils d’observations amenant une information large et actualisée sur les territoires concernés.
Les outils de connaissance du territoire n’ont, en soi, pas d’utilité finie s’ils ne sont pas au service de la réflexion et de la rédaction des outils d’aménagement du territoire réglementaire qui résultent des Technologies de l’Information et de la Communication preneurs de décision dans ce domaine. Nous allons maintenant présenter avec plus de précisions les caractéristiques de l’observation territoriale.

Des outils qui se développent dans le monde entier

L’observation territoriale connaît un engouement notable depuis plusieurs années, elle s’étend à de nombreux domaines, et de multiples territoires font en sorte de mettre en place leur propre observatoire de territoire. Il semblerait que cela constitue une réponse adaptée aux besoins des acteurs locaux pour pouvoir suivre l’évolution du territoire et agir en fonction. Ce constat est valable non seulement en France mais également dans le monde entier. En effet tous les pays ne sont pas forcément à même de mettre en place les observatoires de la même qualité, mais la démarche pour favoriser l’observation territoriale est bien présente.
Le développement et la démocratisation des technologies de l’information ont permis de passer à la vitesse supérieure pour alimenter notre société de la connaissance. Grâce à cela, les possibilités pour capter et diffuser l’information sont de plus en plus importantes et le développement des outils de connaissances territoriales en sont une illustration.
En France, le foisonnement d’observatoires territoriaux possède plusieurs explications. Il y a de nombreuses infrastructures d’information mises en place et exploitées par l’État qui ont joué et qui continuent de participer à l’alimentation et à la structuration des démarches d’observations territoriales. Ce développement peut également être lié à l’histoire des mutations de l’administration des territoires, en effet, l’ingénierie, les technologies, les cadres de l’action territoriale ont évolué pour accroître le rôle des collectivités territoriales dans ce paysage. Cela fait bien entendu écho aux différents processus de décentralisation qui ont marqué l’organisation administrative française.
Si pendant de nombreuses années, l’observation relevait du niveau national à travers la DATAR ou par l’intermédiaire d’un organisme tel que l’INSEE, à partir des années 1980, la décentralisation a engendré le développement de dispositifs d’observations reproduisant d’abord au niveau régional le modèle existant à l’échelle de l’État. On est passé aujourd’hui sur une forme d’observation des territoires par les territoires. Cela a entrainé une démultiplication des dispositifs mis en place si bien qu’entre 1990 et 2010, on estime que leur nombre a été multiplié par plus de dix (Cf. Figure 2)

Les observatoires des territoires

Les observatoires constituent ainsi un outil de connaissance et de compréhension du territoire. Ils fournissent de l’information pour faciliter la prise de décision. L’idée est de détailler la composition des observatoires et de présenter les différentes caractéristiques qu’ils peuvent posséder. Nous allons ainsi nous pencher sur le contenu des observatoires, les différents acteurs qui peuvent être impliqués et enfin leurs différentes utilités.

Contenu

Le contenu des observatoires varie forcément en fonction de ce que l’on cherche à observer sur les territoires. Au final, cela reflète les préoccupations sociétales et les problématiques qui se posent sur les différents territoires. L’idée est de faire ressortir les tendances de fond qui sont actives sur l’environnement que l’on observe. Ainsi on remarque plusieurs domaines majeurs qui favorisent la création de dispositifs de suivi tel que le travail, le logement ou encore la lutte contre les inégalités. Historiquement, ils font partie des domaines d’intervention et d’observation de l’État mais aussi des politiques publiques et des dispositifs d’action qui se territorialisent. Outre ces préoccupations historiques, on retrouve également une variété importante de thématiques qui sont symptomatiques de la diversité des problématiques qui se posent localement et que les acteurs des territoires cherchent à mieux appréhender et gérer. Il peut par exemple s’agir du stationnement de véhicules, des déchets ou encore de l’utilisation des équipements publics, chacune de ces thématiques fait l’objet d’un observatoire local en France. Une telle spécificité n’en affecte pas l’importance dans le sens où il s’agit d’une réponse à une problématique locale pour les habitants et citoyens auxquels les acteurs répondent par l’observation dans un premier temps.
En France l’importance des domaines tels que l’économie, l’habitat et le social, font qu’ils représentent environ la moitié des observatoires locaux (cf. Figure 2). La thématique économique est la plus importante, elle concerne près d’un observatoire local sur trois, cela est dû à la prégnance de ce domaine pour le développement d’une société et d’un territoire et à la nécessité de permettre la réalisation de politiques publiques pertinentes dans ce domaine. Dans la période récente, beaucoup de procédures telles que les pays, les PER ou les SCOT ont placé l’économie au cœur des réflexions territoriales locales. Et pour répondre à cela les acteurs qui participent à la gouvernance locale de l’économie (chambres consulaires, collectivités territoriales…) ont pris pour habitude de s’appuyer sur des observatoires thématiques.
L’habitat constitue également un sujet très important dans le domaine de l’observation territoriale ; connaître la quantité, la diversité, l’occupation réelle ou encore mesurer la demande sont des informations nécessaire pour établir une politique publique de l’habitat. Il s’agit d’une problématique majeure pour le développement des agglomérations qui s’est traduit par la création de nombreux observatoires sur ce sujet. La plupart du temps la charge de cette activité est déléguée aux agences d’urbanisme.
Dernier thème historique qui occupe encore une place importante de l’observation territoriale, le social. Cela peut recouvrir aussi bien le suivi du vieillissement de la population, des populations en difficulté, de la santé ou encore de l’insertion sociale. Ces dispositifs viennent en réponse aux inégalités existantes au sein des agglomérations pour essayer de mieux comprendre les mécanismes qui les engendrent et voir comment on peut y répondre. La prise en compte de la dimension sociale dans l’action territoriale se développe de manière importante dès les années 70. Mais c’est la mise en place de la politique de la ville dans les années 2000 qui a été un déclencheur pour renforcer l’accompagnement et territorialiser l’action, de nombreux dispositifs d’observation ont alors été mis en place.
Outre ces trois domaines majeurs, de nombreux autres sont en train de connaître un développement conséquent et notamment les transports et les mobilités, qui sont au centre des problématiques liées aux processus de métropolisation. Il s’agit de mieux comprendre et d’anticiper les évolutions des déplacements, faciliter l’intermodalité, alimenter les réflexions en matière de chrono-aménagement ou encore de réfléchir à la place accordée aux mobilités douces. En France, cela possède un intérêt particulier pour mettre en œuvre les PDU . Nous reviendrons par la suite sur l’intérêt de l’observation du domaine des transports et de l’accès à la mobilité pour les populations.
On trouve d’autres thématiques qui prennent de plus en plus d’importance telles que l’étude du foncier, qui répond également à des enjeux majeurs d’aménagement du territoire. Mais aussi les problématiques environnementales qui sont celles qui actuellement prennent le plus d’ampleur, et il
y a fort à parier que le nombre d’observatoires sur ce sujet devrait augmenter de manière significative dans les années à venir. En effet l’environnement est au cœur des débats sociétaux en France et dans le monde, sur l’énergie par exemple, la prévention des risques, ou encore la pollution.
On trouve donc une palette d’observatoires que l’on peut qualifier de thématiques dans la mesure où ils sont centrés sur un thème majeur. Mais l’observation territoriale ne se résume pas à cela, aujourd’hui certains s’attachent plus à observer des logiques d’organisation ou de fonctionnement. Cela est notamment le cas pour certains espaces métropolitains ou des territoires transfrontaliers. Ce type d’outils permet de réfléchir à la construction territoriale et à la pertinence des périmètres d’actions. C’est une autre facette de l’observation qui s’attache à mettre en évidence des logiques à des échelles qui ont longtemps été peu prises en compte.
Le contenu des observatoires varie en fonction des problématiques qui sont les plus prégnantes sur les territoires. Nous allons maintenant voir que la nature des acteurs qui les mettent en œuvre varie également et qu’il n’existe là encore pas de modèle prédéfini.

Servir la stratégie

La place de la dimension stratégique dans l’observation territoriale est relativement compliquée à évaluer. Aux dires des acteurs, l’évaluation et la prospective territoriale ne figurent pas parmi les pratiques privilégiées au sein des dispositifs d’observation. La disjonction entre la fonction de suivi et la relative absence d’évaluation peut paraître étrange, il s’agit finalement de la place et du rôle des acteurs engagés qui influe sur cette absence de corrélation. En effet, les dispositifs d’observation relèvent essentiellement des champs techniques et des compétences instrumentales, alors que l’évaluation et la prospective dépendent plus d’une culture politique et stratégique et dépendent donc davantage des sphères administratives, de la prise de décision que des acteurs les plus impliqués dans l’observation territoriale.
La relative séparation qui existe entre ces deux éléments au sein des structures qui portent ces démarches n’empêche pas pour autant la présence de connexions entre observations et évaluation ou prospective. Généralement elle est davantage considérée comme une ressource pour l’évaluation et moins comme une démarche qui porte entièrement ces deux aspects stratégiques.
Il existe également parfois une réserve des acteurs de l’observation pour formuler des préconisations et entrer dans le champ de la stratégie. En somme, la pratique de l’observation a généralement tendance à se limiter à la constatation et à ne pas exprimer pleinement la portée stratégique qu’elle peut recouvrir.

Gérer et communiquer

De la même manière que la vocation stratégique, le potentiel des outils d’observations territoriales en matière de gestion et de communication territoriale parait largement sous-exploité. En effet, ces dispositifs peuvent servir à mettre en évidence des dysfonctionnements mais sont rarement utilisés dans cette optique. L’utilisation de l’outil reste essentiellement sur la partie examen plutôt que sur la recherche ou la proposition de nouvelles pratiques organisationnelles ou fonctionnelles. Toujours pour les mêmes raisons que la vocation stratégique, la réorientation des politiques publiques ou de l’action territoriale se déroule hors des observatoires territoriaux. Toutefois ces derniers peuvent contribuer à la construction de l’organisation et de la gestion territoriale.
Pour ce qui est de la communication, on aura tendance à relever qu’elle est devenue aujourd’hui une affaire fortement stratégique. En suivant un raisonnement similaire à ce que l’on a pu avoir précédemment, il s’agit donc d’un champ que qu’investit peu l’observation territoriale. La diffusion des résultats est à priori une bonne chose pour les acteurs de l’observation territoriale dans le sens ou cela peut servir aux acteurs de l’action territoriale. Mais la communication repose sur les souhaits des instances qui portent l’existence de l’observatoire. La communication devient donc affaire d’opportunités et d’intérêts. C’est également pour cette raison que l’on a pu signifier la relative absence de la société civile dans les dispositifs d’observation, car la communication et la diffusion reste bien souvent limitée à des publics initiés.
L’ensemble de ces dimensions montre finalement que les dispositifs d’observatoires servent généralement à rapprocher les gestionnaires du territoire. Cependant l’impact pour rapprocher la société de ses gouvernants et permettre de suivre l’action publique est beaucoup plus limité. Nous allons maintenant voir comment la synergie créée autour d’un dispositif d’observation peut bénéficier à l’ensemble d’un territoire.

Table des matières
Introduction 
Partie 1 : Outils d’aménagement du territoire, Observatoire et Mexique 
1.1. L’observation territoriale : un outil d’aménagement du territoire
1.2. Le Mexique : Culture et Aménagement du Territoire
Partie 2 : Un projet d’observatoire de transport public au Mexique
2.1. Présentation de la structure et contexte
2.2. Contenu du projet
Partie 3 : Résultats et perspectives de la mise en place d’un observatoire au Mexique 
3.1. Les limites de l’étude
3.2. Principaux enseignements de la démarche
Conclusion 
Annexe 
Bibliographie
Table des matières 
Liste des Figures 
Liste des Sigles 

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