OÙ SE CACHE LA GESTION DU CADRE DE VIE CHEZ LE BAILLEUR SOCIAL ?

Les bailleurs sociaux, une organisation singulière

       Les 631 organismes HLM1 répartis sur l’ensemble du territoire national sont les principaux détenteurs du parc social, auxquels il faut ajouter l’État et les collectivités territoriales, ou encore la fédération des PACT (Propagande Action Contre les Taudis). Les bailleurs sociaux gèrent actuellement près de 4,7 millions de logements locatifs sociaux et 300 000 logements-foyers2. Quatre principaux types d’organismes HLM peuvent être distingués :
• les Offices Publics de l’Habitat (OPH), obligatoirement rattachés à une collectivité territoriale ;
• les Entreprises Sociales pour l’Habitat (ESH), des sociétés anonymes dont le capital est majoritairement détenu par des actionnaires. Les OPH et les ESH sont les deux principaux types de bailleurs en France puisqu’ils possèdent à eux-seuls 85% du parc social.
• les sociétés coopératives d’HLM ;
• les sociétés anonymes coopératives d’intérêt collectif pour l’accession à la propriété.
Contrairement à la plupart des autres promoteurs, les bailleurs sociaux ont pour spécificité d’être à la fois constructeurs et gestionnaires de leur patrimoine. La maîtrise d’ouvrage et la gestion représentent une activité essentielle au cœur de leurs missions et cela se traduit dans leur organisation. En effet, l’organisation de la plupart des bailleurs français est scindée en deux directions principales, que représentent la gestion des logements sociaux et la maîtrise d’ouvrage HLM. Les organismes de logements sociaux ont fondé leur identité et une conception de leur rôle autour de ces deux activités, mais la maîtrise d’ouvrage est considérée comme une activité stratégique, alors que la gestion est un champ d’activités important mais moins valorisé (Allen, 2001 ; Mille, 2015, 2020). La maîtrise d’ouvrage correspond généralement aux activités de construction, de réhabilitation, et de résidentialisation des logements sociaux. La gestion est une notion plus polysémique encore, qui renvoie à des activités et des professions diverses au sein des organismes HLM : par exemple, la gestion locative des contrats des locataires, le recouvrement des loyers et l’accompagnement social, la commercialisation des logements, ou encore la gestion de proximité. Pendant de nombreuses années, la construction a constitué l’activité principale des bailleurs dont la vocation était l’accroissement de leur patrimoine et le développement de leur présence sur les territoires (Allen, 2001). Les services de gestion ont quant à eux longtemps été associés à des métiers peu qualifiés. Mais depuis les années 1980, des évolutions se produisent dans l’organisation des bailleurs sociaux qui tendent à revaloriser la dimension stratégique des activités de gestion. Cela ne concerne toutefois pas toutes leurs activités de gestion, mais plutôt celles qui concourent à la qualité du cadre de vie, une préoccupation ancienne et montante pour les bailleurs sociaux.

Des évolutions dans l’organisation des bailleurs pour améliorer le cadre de vie des quartiers HLM

    Pour répondre à ces nouvelles prérogatives en lien avec le cadre de vie, l’organisation des bailleurs connaît une première évolution notable dès la première moitié des années 1980. Ces derniers s’engagent en effet dans un processus qu’ils qualifient de « modernisation » de leur organisation. Le contexte général en France est alors marqué par une remise en question du devenir des politiques et des services publics. Cette situation interpelle les bailleurs sociaux en les incitant à revoir leurs pratiques de gestion habituelles, comme le montre la littérature sur le sujet (Allen, 2001, p. 184). Cette modernisation que les bailleurs sociaux souhaitent amorcer dans leur organisation se traduit par une délocalisation (en premier lieu, par les plus gros organismes) de leurs services de gestion dans les quartiers et au sein d’agences de gestion nouvellement créées à l’échelle communale ou départementale en fonction du découpage de leur patrimoine. Les activités d’entretien, de maintenance, de veille technique, de relation client et de gestion locative sont alors regroupées dans les agences dites de gestion et dans des bureaux situés au sein des territoires gérés. On observe alors la naissance de « la gestion de proximité » (qui existe encore aujourd’hui), qui précède celle de la qualité de service déjà évoquée, et qui s’appuie sur l’idée qu’une gestion au plus près des territoires serait plus efficace. La gestion de proximité se profile en réaction à des évolutions sociétales qui secouent les quartiers d’habitat social et préoccupent fortement les bailleurs. Ces derniers y observent en effet la montée en puissance de « problèmes de populations spécifiques ou en difficulté économique, […] dont la composition sociologique évolue trop rapidement » à leurs yeux10. Les bailleurs estiment qu’il est de leur ressort de prendre en charge ces problèmes sociaux mais la gestion de proximité n’est pas la seule solution envisagée. À la fin des années 1990, les plus gros organismes HLM ont en effet accueilli de nouvelles fonctions d’accompagnement social pour traiter ces questions sociales. Mais dans les faits, si la précarisation du parc social qui s’accélère dans les années 1980 interpelle fortement les bailleurs sociaux, c’est avant tout parce qu’elle se produit en même temps que le départ des locataires les plus aisés du parc social (Warin, 1995). Les bailleurs sociaux prédisent alors les débuts d’une situation inextricable : « avoir plus de locataires ayant des difficultés pour s’acquitter de leur loyer, [c’est aussi risqué d’avoir] plus de problèmes liés à des tensions interculturelles, davantage de dégradations, etc. » (Ughetto, 2011a, p. 52). Les évolutions observées dans les années 1980 sont donc pour partie motivées par une adaptation des modes de gestion aux situations locales des quartiers en difficulté (Lefeuvre et Lelévrier, 2002, p. 206). Les dispositifs de la Politique de la Ville ont accompagné, et sans doute accéléré, ces mouvements de réorganisation interne (ibid.). En analysant ces tournants dans l’organisation des bailleurs sociaux (modernisation et naissance de la gestion de proximité), on perçoit bien le recentrage des bailleurs sociaux sur leurs activités de gestion, y compris de gestion sociale. En revanche, la manière dont ils vont potentiellement investir les thématiques du cadre de vie susmentionnées (équipements sociaux, culturels et sportifs, commerces, transports, insertion urbaine) à partir des années 1980 (comme cela a été annoncé durant le Congrès de 1985) manque encore de visibilité à cette période.

Le « cadre de vie », une notion non conceptualisée

     Dans quelle mesure cette question de l’action sur le cadre de vie trouve-t-elle un écho dans la recherche ? En parcourant la littérature sur le sujet, il apparaît que le cadre de vie est, encore aujourd’hui, une notion floue qui n’est pas conceptualisée. Son contenu, son ou ses périmètre(s) d’intervention, les acteurs qui se saisissent de cette question et la manière dont ils le font, demeurent sous-étudiés dans la recherche urbaine, tout comme dans d’autres disciplines qui s’intéressent au cadre de vie. De nombreux travaux américains, ou sur des cas américains, se sont intéressés aux « désordres matériels » (physical disorders) et aux « désordres sociaux » (social disorder) entrainés par la dégradation urbaine (Skogan, 1990, 2015 ; Owens, 2013 ; Wilson et Kelling, 1982 ; Sampson et Raudenbush, 1999, par exemple). Wesley Skogan figure à ce titre parmi les auteurs américains qui ont le plus contribué aux connaissances sur la dégradation urbaine, en s’intéressant à ses effets sur le paysage urbain21. En analysant les mécanismes qui ont conduit au déclin des quartiers américains (the spiral of decay), il a mis en évidence le rôle de l’insécurité et de la criminalité dans la dégradation urbaine (Skogan, 1990, 2015). De ce point de vue, des travaux français ont produit des comparaisons entre les quartiers français et les quartiers américains. Ils mettent en évidence que les situations dans l’hexagone sont moins préoccupantes que dans les quartiers pauvres des Etats-Unis, en tout cas en termes d’insécurité et de criminalité (Wacquant, 2007). Jane Jacobs est aussi un auteur incontournable sur la qualité de vie. Elle a notamment insisté sur le fait que la dégradation des espaces urbains est un sujet complexe à saisir et multiforme. L’auteure considère que cette complexité n’est pas suffisamment prise au sérieux par les professionnels concernés par ce phénomène : « Lorsque dans la ville nous étudions les endroits qui fonctionnent bien à certains égards, et mal à d’autres (cas fréquent), nous ne pouvons même pas analyser les avantages et les inconvénients, diagnostiquer ce qui ne va pas ou envisager d’utiles changements sans considérer qu’il s’agit de problèmes d’une complexité organisée. […] Nous avons donc beau souhaiter être en présence de problèmes plus faciles et plus banals et disposer de solutions simples, magiques et universelles, il n’en demeure pas moins que nos souhaits ne transforment pas des problèmes d’une complexité organisée en problèmes élémentaires, quels que soient nos efforts pour éluder la réalité et la traiter comme si elle était différente » (Jacobs, 2012 [1961], p. 378). Des travaux français mobilisent aussi la notion de cadre de vie. C’est le cas de la recherche de Flaminia Paddeu qui s’est intéressée à « la spirale du déclin matériel des quartiers défavorisés » aux États-Unis (Paddeu, 2015, p. 6922). Son travail aide à saisir à quoi ressemble un paysage dégradé : « Les désordres matériels […] se traduisent par la présence massive d’immeubles ou de maisons en ruine, brûlés ou barricadés, et tous les symptômes subséquents liés à l’abandon : absence d’entretien du bâti, cours non nettoyées, pelouses non tondues, habitations vandalisées, marches du perron et fenêtres cassées » (Paddeu, 2015, p. 188). À cette dégradation des habitations, elle ajoute d’autres indices matériels de la dégradation urbaine : « ordures et détritus sur les trottoirs ; voitures abandonnées, brûlées ou disloquées ; décharges sauvages et ruelles transformées en dépotoirs ; préservatifs, seringues, mégots de cigarettes, bouteilles et canettes de bières sur la voie publique ; excréments canins – et [problèmes] qui concernent la qualité des infrastructures urbaines, telles que l’éclairage public ou la voirie » (Paddeu, 2015, p. 197). Une autre recherche, sur un cas français cette fois, a particulièrement retenu notre attention. Il s’agit des travaux de Nadia Arab et Yoan Miot, qui se sont intéressés à la manière dont les espaces urbains vacants contribuent à la dégradation du cadre de vie dans une ville décroissante. Ils en retiennent que « les espaces inoccupés sont une des manifestations les plus visibles du déclin » et qu’ils produisent une dégradation systémique du cadre de vie qui touche au moins trois domaines : l’habitat, le commerce, et la sécurité (Arab et Miot, à paraître). Ils définissent le cadre de vie comme l’ensemble composé par des « artefacts bâtis (places, rues, réseaux, transports, immeubles résidentiels, tertiaires…) » et par le paysage urbain et naturel (arbres et autres espaces verts, jardins potagers, fleuve…) (ibid.). Le cadre de vie y est donc, comme dans les travaux américains, référé à un cadre matériel, urbain et objectivable. Mais les auteurs ici mentionnés partagent aussi le point de vue d’autres auteurs qui insistent davantage sur la dimension subjective du cadre de vie et les représentations individuelles qui en découlent (Nessi, 2012). La littérature qui porte plus spécifiquement sur le cadre de vie des quartiers d’habitat social, quant à elle, repose avant tout sur des sources institutionnelles, issues de l’Union Sociale pour l’Habitat, de l’Institut Paris-Région (anciennement Institut d’Aménagement et d’Urbanisme, IAU), ou encore de l’Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine. Ces sources servent avant tout à accompagner les acteurs de la transformation urbaine et de la gestion de ces quartiers, en premier lieu les bailleurs sociaux et les collectivités locales, et à rendre compte des « bonnes pratiques » ou encore des exemples de réussite en matière de projets urbains. Pour finir sur la littérature sur le cadre de vie, il apparaît qu’elle est bien plus documentée en ce qui concerne les usagers et les habitants (Carpentier, 2007 ; d’Orazio, 2017 ; Nessi, 2012 ; Ramadier, 2002, 2007 ; Torres, 1998a, 1998b), que sur les professionnels. De plus, quand le rôle de ces professionnels en matière de cadre de vie est abordé, c’est davantage pour évoquer la manière dont ils produisent ce cadre de vie que la façon dont ils le gèrent, une activité dont on ne sait que peu de choses en définitive.

Table des matières

INTRODUCTION GÉNÉRALE
OBSERVER UN ACTEUR MAJEUR DU CADRE DE VIE DES QUARTIERS D’HABITAT SOCIAL : LE BAILLEUR SOCIAL
Les bailleurs sociaux, une organisation singulière
Le cadre de vie, une préoccupation ancienne et montante pour les bailleurs sociaux
Des évolutions dans l’organisation des bailleurs pour améliorer le cadre de vie des quartiers HLM
L’action sur le cadre de vie et les bailleurs sociaux, un tournant récent avec la rénovation urbaine
EN FRANCE, LA DÉVALORISATION DES GRANDS ENSEMBLES COMME DÉFI PERMANENT DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
LE CADRE DE VIE COMME CATÉGORIE D’ANALYSE ET CATÉGORIE DE L’ACTION
Du cadre de vie aux acteurs du cadre de vie
Le « cadre de vie », une notion non conceptualisée
CONCEPTUALISER « LA GESTION DU CADRE DE VIE »
Ce que la gestion du cadre de vie n’est pas : gestion urbaine de proximité, gestion de site, gestion des espaces publics
Une hypothèse sur « la gestion du cadre de vie »
ANALYSER DES PRATIQUES DE GESTION DU CADRE DE VIE CHEZ LE BAILLEUR SOCIAL
Une immersion au sein d’un organisme HLM
Des structures aux agents : une échelle fine de l’observation
DES GRANDS ENSEMBLES AUX « ESPACES RÉSIDENTIELS »
LES PROJETS DE RÉNOVATION URBAINE ET LES PROJETS DE GESTION, DES ARÈNES SUR LE CADRE DE VIE
ORGANISATION DE LA THÈSE
AVERTISSEMENT
PARTIE 1 : OBJET ET MÉTHODES DE RECHERCHE
CHAPITRE 1 – LA GESTION DU CADRE DE VIE COMME OBJET DE RECHERCHE
INTRODUCTION
I. L’ÉVOLUTION DES PRÉOCCUPATIONS SUR LE CADRE DE VIE DANS LES SPHÈRES MILITANTES ET POLITIQUES
1) L’émergence des militants du cadre de vie dans les années 1960-1970
2) Une appropriation politique au cours des années 1970-1980
II. LA NOTION DE « CADRE DE VIE » DANS LA LITTÉRATURE
1) Quand d’autres notions éclairent « le cadre de vie »
1.1) La « qualité de vie » et le « cadre de vie », des notions interchangeables dans la recherche
1.2) La qualité de vie dans la recherche des années 1970 : logement, emploi, environnement social
1.3) La qualité de vie dans la recherche des années 1990 : une impulsion urbaine et sécuritaire
2) Le cadre de vie, des propriétés urbaines et sociales
2.1) Le cadre de vie, des composantes urbaines et objectivables
2.2) Des composantes moins objectivables du cadre de vie
2.3) Le cadre de vie, une construction individuelle
III. LE SYSTEME D’ACTEURS DU CADRE DE VIE
1) Les habitants, au cœur de la littérature sur le cadre de vie
2) Les producteurs et les gestionnaires du cadre de vie, des acteurs locaux ?
IV. L’ENJEU DE LA DÉGRADATION DU CADRE DE VIE DES QUARTIERS HLM
1) Des connaissances limitées sur le bailleur comme acteur responsable du cadre de vie
2) La dégradation du cadre de vie des quartiers HLM, un enjeu sous-exploré
2.1) Les grands ensembles d’hier, un objet d’études très documenté
2.2) La dégradation des quartiers HLM : un problème encore d’actualité
CONCLUSION
CHAPITRE 2 – LES COULISSES DE LA RECHERCHE : IMMERSION DANS UN ORGANISME HLM
INTRODUCTION
I. AVANTAGES ET DIFFICULTÉS DE L’IMMERSION
1) Négocier l’accès au terrain
2) Les avantages de la CIFRE
2.1) Une connaissance approfondie sur un cas
2.2) Un accès facilité à la littérature grise et aux outils de travail des professionnels
2.3) Compléter l’enquête par des points de comparaison avec d’autres bailleurs
3) Une difficulté de la CIFRE : construire une (des) postures(s) à destination des collègues et des acteurs externes
3.1) Les relations avec les enquêtés
3.2) Entre observation participante et observation directe
3.3) Observation à découvert ou incognito ?
II. LA CONSTRUCTION D’UN PROTOCOLE D’ENQUETE
1) Différents lieux d’observation
1.1) Les réunions, des arènes de décision sur le cadre de vie
1.2) Les visites de site
1.3) L’observation participante auprès des gardiens
2) Saisir la parole de l’acteur à travers des entretiens et des interactions informelles
2.1) Les « enquêtés » des entretiens et des interactions informelles
2.2) Une méthode d’entretien adaptée au profil de l’enquêté
2.3) Les entretiens, de l’engagement à la distanciation
3) Le suivi des pratiques au cours de projets urbains et de gestion
3.1) Le suivi des projets de rénovation urbaine et de renouvellement urbain
3.2) Le suivi des Projets de Gestion de Site
4) Observer des situations urbaines représentatives des quartiers HLM
CONCLUSION
PARTIE 2 : OÙ SE CACHE LA GESTION DU CADRE DE VIE CHEZ LE BAILLEUR SOCIAL ?
CHAPITRE 3 – DE LA GESTION LOCATIVE AUX GESTIONNAIRES DU CADRE DE VIE
INTRODUCTION
I. LE BAILLEUR SOCIAL ET LA GESTION, UNE HISTOIRE ANCIENNE ET PLURIELLE
1) La gestion HLM : des activités plurielles réparties entre agences départementales et siège social
2) La gestion des logements sociaux
2.1) Le service du développement de la clientèle
2.2) Le service de la gestion locative
3) La gestion sociale des locataires
3.1) Le service du recouvrement locatif et de la prévention des impayés de loyers
3.2) Le service de l’accompagnement social
4) La gestion des projets urbains
4.1) En première ligne de la conception des projets de rénovation urbaine côté bailleur : les attachés de renouvellement urbain
4.2) Les attachés de renouvellement urbain, des activités avant tout centrées sur le relogement, l’équilibre budgétaire et le phasage des opérations
II. LES CHARGÉS DE GESTION SOCIALE ET URBAINE, SEULS AGENTS DU BAILLEUR À REVENDIQUER UNE ACTION SUR LE CADRE DE VIE
1) L’organisation du travail des chargés de Gestion Sociale et Urbaine (GSU)
1.1) Une activité structurée autour du cadre de vie ?
1.2) Du développement social et urbain à la gestion sociale et urbaine
2) Les chargés de Gestion Sociale et Urbaine (GSU) : une approche sociale du cadre de vie ?
2.1) Les quatre catégories d’activités sociales des chargés de GSU
2.2) Le cadre de vie, un enjeu secondaire pour les habitants les plus modestes ?
3) Une approche du cadre de vie par le découpage des espaces gérés et pratiqués
4) La gestion du cadre de vie, un objet trop complexe à investir seuls pour les chargés de GSU
III. LES GESTIONNAIRES DE PROXIMITÉ, DES ACTEURS DU CADRE DE VIE DES QUARTIERS D’HABITAT SOCIAL
1) Les gestionnaires de proximité, des activités qui concourent au maintien du cadre de vie
1.1) La distribution des rôles entre responsables de site, chefs de secteur et gardiens d’immeubles
1.2) La gestion du patrimoine par les gardiens et les chefs de secteur : entretien courant et gestion de la maintenance
1.3) Les responsables de site : le cadre de vie appréhendé du point de vue de l’entretien, de la sécurité, et de la qualité des prestations de service
2) La gestion du cadre de vie pour le bailleur social, une gestion des problèmes sociaux
3) Les détériorations intentionnelles et la dégradation du cadre de vie
4) Les détériorations : de la dévalorisation de l’activité à la gestion de l’imprévu
CONCLUSION
CHAPITRE 4 – LES CHEFS DE PROJETS URBAINS, DE LA PRODUCTION À LA GESTION DU CADRE DE VIE
INTRODUCTION
I. LES CHEFS DE PROJETS URBAINS : AU CŒUR DE LA FONCTION DE MAITRISE D’OUVRAGE DU BAILLEUR SOCIAL
1) L’organisation de la maîtrise d’ouvrage HLM
2) Les « chefs de projets urbains » au sein de la direction de la maîtrise d’ouvrage HLM
3) La rénovation urbaine, un accélérateur dans la prise de conscience sur les enjeux du cadre de vie
II. LE CADRE DE VIE AU PRISME DES PROJETS DE RÉHABILITATION
1) La prise en compte des espaces extérieurs dans les projets de réhabilitation
1.1) L’organisation des chefs de projets réhabilitations : une histoire marquée par le renouvellement urbain
1.2) Le traitement des espaces extérieurs : un levier pour améliorer le cadre de vie
2) La gestion du cadre de vie abordée dans le cahier des charges réhabilitations
2.1) Limiter les « espaces insécures »
2.2) Les directives sur les espaces extérieurs
3) Quelles marges de manœuvre des chefs de projets réhabilitations sur la gestion du cadre de vie ?
III. LE CADRE DE VIE AU PRISME DES PROJETS DE RÉSIDENTIALISATION
1) La gestion du cadre de vie : quelles prescriptions dans le cahier des charges résidentialisations ?
2) Quelles marges de manœuvre des chefs de projets résidentialisations sur la gestion du cadre de vie ?
2.1) L’ouverture et la fermeture des quartiers saisies par les chefs de projets
2.2) La gestion des flux et des usages : pratiques orientées, pratiques condamnées
IV. LE CADRE DE VIE AU PRISME DES PROJETS DE CONSTRUCTION
1) La construction des logements sociaux : du renouvellement urbain aux opérations isolées
2) La gestion du cadre de vie abordée dans le cahier des charges constructions
3) « Le cadre de vie, c’est pas nous »
3.1) Les ordures ménagères et les usages comme principales préoccupations de gestion
3.2) Le choix des matériaux et des installations : une approche sécuritaire du cadre de vie
3.3) Des choix architecturaux à la fois esthétiques et faciles à entretenir
CONCLUSION
CHAPITRE 5 – LE CADRE DE VIE ET SA GESTION, DES OBJETS NÉGOCIÉS 
INTRODUCTION
I. LE CADRE DE VIE ET SA GESTION, DES OBJETS NÉGOCIÉS ENTRE PRODUCTEURS ET GESTIONNAIRES DU CADRE DE VIE
1) Le rapprochement entre gestion et maîtrise d’ouvrage HLM, un levier pour la gestion du cadre de vie ?
1.1) Le décloisonnement entre gestion et maîtrise d’ouvrage, un enjeu ancien pour le bailleur
1.2) L’instauration d’étapes pour associer les gestionnaires de proximité aux projets de construction
2) Producteurs et gestionnaires du cadre de vie : collaboration ou confrontation ?
2.1) Des contraintes et des priorités divergentes
2.2) Des conflits de rivalités et des obstacles à la coopération
3) Le contenu de la négociation : ce qui fait débat sur la gestion du cadre de vie
3.1) Des éléments de négociation non anticipés par la direction du bailleur
3.2) Les chargés de Gestion Sociale et Urbaine, « des gens qu’on appelle après coup, parce que ça va mal dans le quartier »
II. LE PROGRAMME NATIONAL DE RÉNOVATION URBAINE, UNE ARÈNE DE NÉGOCIATION ENTRE BAILLEURS ET COLLECTIVITÉS SUR LA GESTION DU CADRE DE VIE
1) La coordination de la gestion de proximité, avant tout une responsabilité domaniale ?
1.1) La gestion de proximité, une responsabilité partagée entre bailleurs et collectivités
1.2) Gestion et clarification des domanialités publiques et privées
1.3) Les projets de gestion comme outil d’anticipation coordonné entre bailleurs et collectivités
2) Le changement de peuplement, un accord implicite entre bailleurs et collectivités
3) La démolition et la gestion du cadre de vie, un objet de négociation à géométrie variable
3.1) La procédure du NPNRU pour désigner les immeubles à démolir
3.2) Accords et désaccords sur le recours à la démolition pour améliorer un cadre de vie dégradé
CONCLUSION

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