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Droits d’accès
Les droits d’accès se décomposent en droits d’usageterritoriaux et en droits d’accès limités.
Droits d’usage territoriaux
L’utilisation des droits d’usage territoriaux (DUT) par les communautés autochtones remonte au temps ancestraux. Ils ont pour objet de préciserà chaque membre de la communauté, qu’il s’agisse d’un pêcheur ou d’un ménage, à quel endroit, il peut avoir accès aux ressources halieutiques. Les DUT sont des droits attribués à des particuliers ou à des groupes pour pêcher dans certaines zones ou sites, mais pas obligatoirement, suivant des traditions établies de longue date «usage coutumier». Les détenteurs de tels droits augmentent leurs revenus en limitant la concurrence, tout en veillant à la rent abilité de l’aire de validité du droit en participant à sa gestion et à sa protection. Ainsi, nait une conscience collective de gestion au sein de la communauté.
Les droits d’usage territoriaux figurent parmi les outils d’aménagement les plus efficaces, mais souvent complexes dans leur application. Ils se distinguent en deux groupes. L’un correspondant à la « fermeture de zone » avec une i nterdiction totale ou partielle de la flotte à pêcher dans certaines zones (zone de frayères, de urserie,n zone de pêche protégée, AMP, etc.). L’autre groupe est constitué par les droits d’usage territoriaux de pêche (DUTP) qui attribuent des droits à des personnes physiques ou morales, in dividuels ou collectifs, le droit de pêcher dans certains sites, mais pas obligatoirement, et suivant des traditions établies de longue date (usage coutumier). Ils constituent des systèmes stables, capables d’assurer un aménagement efficace des pêches et bénéficient à ce titre, de’appuil de la communauté côtière.
Aujourd’hui, il existe de nombreuses expériences d’application des DUTP à travers le monde ; parmi lesquelles, la pêche lagunaire en Côte d’ivoire et le ramassage de crustacés, de mollusques et d’algues dans les villages côtiers de la Corée du Sud et du Japon.
En effet, les DUTP ont fait longtemps objet d’application notamment dans les pêcheries traditionnelles, artisanales associées aux petits métiers. Un des avantages et traits communs à ces systèmes de droits d’usage, tels que le DUTP est que les problèmes liés à l’usage sont résolus à l’échelle locale.
Nous examinons ici, le cas des Philippines au regard de l’intérêt qu’il présente dans le contexte sénégalais, marqué par une décentralisation avancée, favorable à un transfert de compétences aux collectivités locales et aux communautés de pêches également. En effet, aux Philippines, les municipalités côtières sont habilitées à réglementer l’activité halieutique dans les limites de leurs territoires, jusqu’à 3 milles nautiques du ri vage (Santos, 1980). Ainsi, tout navire jaugeant 3 tonnes brutes au maximum peut disposer d’un permis de pêche délivré par la municipalité; qui a aussi autorité de limiter le chalutage dans les eaux communales. Ce système s’inspire fortement des droits de pêche côtière existant au Japon où les collectivités locales disposent de l’autorité pour la gestion des ressources côtières y compris la résolution des conflits qui peuvent exister entre les usagers (Hirasawa et Nagasaki, 1983).
En effet, selon les dispositions d’un décret présidentiel de 1975, les municipalités peuvent concéder des droits de pêche à un pêcheur pour unepériode d’excédent pas 5 ans. L’octroi de tels droits exclusifs se fait sur la base d’une soumission au plus offrant, capable de payer immédiatement la contrepartie financière.
Le concessionnaire devant verser la totalité de laredevance avant le démarrage de la campagne. Par ailleurs, malgré la valeur potentielle de tels systèmes aussi bien dans leur forme que lorsqu’ils sont adoptés dans une pêcherie ; ils peuvent être mal compris. En effet, les DUTP ne conviennent pas à tous les cas, mais peuvent représenter un moyen efficace d’aménagement et de gestion durable des ressources halieutiques.
L’efficacité d’un DUTP est fonction des caractéristiques de la ressource et du type de DUTP lui-même, qui peut être localisé ou généralisé. espècesLes sédentaires sont plus aptes à être gérées à travers les droits d’usage territoriaux. Dans ce cas, le DUTP doit être localisé. Ce type de droit renforce le niveau de responsabilité des acteurs locaux d’une part et de leur disponibilité à supporter les impacts liés à la protection et à la surveillance des activités de pêche.
Cependant, le développement d’un reflexe identitaire constitue une menace réelle pour la stabilité sociale y compris l’apparition de conflits entre les communautés comme ce fut le cas, entre les pêcheurs de Mbao et ceux de Ngaparou avecla création d’une zone de pêches protégée (ZPP) à Ngaparou et qui s’apparente à des DUTP.
En effet, en plus de la nature de la ressource, l’introduction de droits d’usage territoriaux doit tenir également compte des techniques et engins de pêche utilisées. Parmi ces engins, on peut citer, les nasses, les pièges, les filets fixes, les lignes de traine. Par ailleurs, l’efficacité d’un DUTP associée aux engins est aussi fonction de sa dimension car plus le DUTP est petit, plus la quantité d’engins risque d’être grand, induisant une faible rentabilité des unités de production et donc de l’échec de la gestion.
En outre, le succès d’un DUTP dépend aussi de facteurs culturels, puisse que les systèmes traditionnels d’occupation des eaux maritimes côtiè res sont très répandus. Cependant, dans certaines zones, les formes et pratiques culturelles peuvent empêcher ou exclure l’établissement de DUTP localisé. A ce titre, il parait donc important de considérer les facteurs culturels avant la mise en place d’un système de droits d’usage territoriaux.
En plus, de l’influence de ces facteurs culturels ; la nature de l’autorité gouvernementale ainsi que le cadre juridique existants sont déterminants pour le succès d’un DUTP. Il parait donc nécessaire qu’il ait suffisamment d’autorité pour un meilleur respect des règles tout en appuyant les propriétaires de DUTP à coopérer. Au-delà des considérations culturelles et juridiques, la création d’un DUTP doit tenir compte des valeurs sociales comme l’équité.
En effet, certains droits d’usage sont acquis par des particuliers notamment, pour l’élevage d’espèces sédentaires comme les huitres avec une forte probabilité à interdire la pêche à l’intérieur du territoire entourant l’exploitation ; ce qui est préjudiciable au bien – être des communautés locales pratiquant d’autres types de pêche artisanale.
Par ailleurs, en l’absence de mesures de contrôles satisfaisants, l’établissement de droits d’usage exclusifs dans les zones de pêche pourraitaboutir à une répartition inéquitable de la propriété. Les bénéfices des systèmes traditionnelsdoivent être identifiés et partagés pour établir des modes de contrôle des DUTP afin d’assurer une répartition équitable des bénéfices au sein des communautés détentrices des droits y compris les communautés de pêcheurs voisines.
Les DUTP peuvent impliquer des coûts excessifs, pouvant dépasser la valeur intrinsèque de la pêche considérée. Cet aménagement territorial constitue parfois la seule méthode de contrôle efficace, notamment si elle peut être supervisée par la communauté locale directement ou par les responsables qu’elle a élu, comme dans le cadre des CLPA au Sénégal, à la condition de leur conférer un mandat de gestion réel avec l’adoption d’un système de droits d’usage nonobstant leur restructuration en profondeur.
Enfin, dans les pêcheries plurispécifiques tropicales, utilisant une diversité d’engins de type artisanal, mobiles avec des points de débarquement très disparates, l’application des autres mesures techniques (contrôle de l’effort, etc.) est difficile et onéreuse; d’où l’intérêt que présente les droits d’usage exclusifs, pour capturer la rente de ressource souvent perdue avec le régime de libre accès. De plus, le contrôle collectif exercé sur ces droits d’usage territoriaux et sur la rente produite constitue un moyen d’améliorer le bien – être des pêcheurs.
Droits d’accès limités
La limitation de l’accès est la première approche en matière de droits d’usage dans l’aménagement moderne des pêcheries. Elle constitueun outil de gestion très courant, qui permet une meilleure maitrise du nombre de participants à l’exploitation de la ressource à travers le système de licence en général, ce qui crée un droit d’usage, c’est-à-dire le droit de participer à la pêcherie. Ce type de droit vise le contrôle de l’effort de pêche potentiel (capacité de la flotte), ce qui empêche l’accès anarchique denouveaux exploitants à la pêcherie. C’est un outil qui se révèle très efficace dans de nombreuxcas, comme ce fut dans un programme de limitation d’accès aux Etats Unis dans la pêcheriede l’Alaska (Antony T. Charles, 1997).
En effet, les ressources de crevettes étaient en baisse alors que la flotte se développait. C’est ainsi que le gouvernement a réduit le nombre de licences actives par l’introduction d’une limitation de l’accès. Cette interdiction faite à d e nouveaux bateaux a mis fin à l’augmentation du nombre de navires et à la dégradation des ressources de crevette. Cependant, malgré la réduction du nombre de licences, leur valeur peut ester élevée, ce qui indique que l’activité est relativement rentable. En effet, la limitation d’accès ne concerne pas la gestion de la flotte existante mais vise à empêcher que des personnes extérieures à la pêcheriprennent part à cette dernière. A ce titre, elle peut encourager l’augmentation excessive de la puissance de pêche des navires à travers la capacité physique et la technologie, au-delà de ce qui est nécessaire. Elle peut également ne pas enrayer la course aux poissons et l’accroissement de l’effort de pêche. En conséquence, si d’autres méthodes ne lui sont pas associées (système de droits basé des QIT, par exemple), elle entraine un excès d’investissement non productif dans la flotte, qui aboutit à une surcapacité et à une pression entrainant la surexploitation des st ocks.
C’est pourquoi, même étant un mécanisme raisonnablepour attribuer des droits d’usage, la limitation de l’accès constitue un volet important du « portefeuille d’aménagement » applicable à la flotte existante, comme les droits relatifs à l’attribution de l’effort de pêche ou aux captures autorisées (TAC et quotas), en plus des mesures pour empêcher ou éliminer la capacité de pêche, telles que définies dans la Plan d’action international de la FAO. En outre, il est important de noter qu’un système de droits d’usage, basé sur la limitation de l’accès aura de meilleures chances de succès, si le dispositif est mis en place avant que la puissance de capture de la flotte ne devienne trop importante, contrairement à la situation actuelle du Sénégal.
A ce titre, il parait difficile de réduire de façon efficace le nombre de licences au Sénégal, car selon toutes les études récentes, il existe déjà une capacité excessive par rapport à la capacité de résilience de la ressource. C’est pourquoi, il parait plus qu’urgent de mettre en place un mécanisme de gestion basé sur des droits d’usage, elst que la limitation de l’accès, même si l’harmonisation de la puissance de capture avec les niveaux désirés ressemble d’avantage à un défi, qui est du reste surmontable. Enfin, la limitation d’accès pour être efficace doit s’accompagner d’autres mesures comme des périodes de fermeture de la pêcherie ou les restrictions sur les engins de pêche.
Droits de prélèvement
Ils correspondent à des quotas attribués à des pêcheurs individuels, compagnies, coopératives, ou communautés pour capturer une quantité pré – déterminée de produits halieutiques. Se sont des droits d’usage de type numérique ou quantitatif, de même que des droits d’effort de pêche (nombre d’engins, nombre de jours de pêche, catégorie de navire, etc.).
Au Sénégal, l’essentiel des outils et méthodes d’aménagement et de gestion prévues par la Loi 98 -32 du 14 avril 1998 portant Code de la pêche maritime dans sa forme actuelle ne concernent que les moyens de production comme le type de navire, les engins de pêche, le maillage; les zones de pêche, les limitations d’effort avec le repos biologique généralisé ou localisé (initiative locale de cogestion) et à la production notamment à la taille et au poids des espèces autorisées à la capture, à la détention et à la commercialisation. Ces droits sont compatibles avec des droits d’usage mais n’en const ituent pas un du fait de la nature juridique des ressources halieutiques qui ne donne pas de pouvoirs réels aux communautés côtières.
Droits relatifs aux moyens de production
Le principal problème des pêcheries commerciales ouventtr leur origine dans le déséquilibre entre la capacité de renouvellement du stock et la puissance de pêche. Ce disfonctionnement découle en partie, d’une absence de mécanismes juridiques, réglementaire et technique adaptées. La solution technique à un tel phénomène,communément appelé, surcapacité de pêche, est l’ajustement de la puissance de captureau potentiel halieutique, donc à la limitation de l’effort de pêche pour «veiller à ce que le niveau de l’effort de pêche soit compatible avec l’exploitation durable ressources halieutiques ».
A ce titre, plusieurs options sont envisageables : (i) la limitation de l’accès afin de maitriser le nombre de navires pratiquant la pêche et (ii) la limitation du niveau d’exploitation pour chaque unité de pêche afin de permettre à d’avantage de navires de pêcher, pour des raisons sociales. Pour ce faire, on peut contrôler certains moyens de production, tels que le temps de pêche, la taille du navire, la quantité d’engins à utiliser ainsi que leurs propriétés.
Il existe une panoplie de moyens pour contrôler l’e ffort de pêche global pour toute la pêcherie ou la flotte de pêche, en fixant par exemple pour oute la flotte, un nombre total de jours où les bateaux sont autorisés à sortir ; avec des niveaux admissibles de moyens de production s’appliquant aux pêcheurs individuels, tels que la durée de pêche ou le nombre d’engins de pêche autorisés. Ces droits d’usage fondés sur l’effort de pèche, relatifs aux moyens de production sont appelés droits d’effort.
Ils se rencontrent fréquemment dans les pêcheries uxa engins fixes notamment, les casiers, les nasses, etc., ciblant prioritairement le Crabe, le Homard ou autres invertébrés. Chaque pêcheur ayant le droit de poser un nombre limité de pièges .
Dans ce cas, soit les pêcheurs possèdent des droitségaux en ce qui concerne la quantité d’engins à utiliser, soit que les droits varient d’ un pêcheur à l’autre, selon la zone de pêche considérée ou la taille du bateau. Comme aux EtatsUnis, on a recours à des droits relatifs aux moyens de production concernant la durée de pêcheEn. Malaisie, la FAO (1998) rapporte que la procédure de remplacement d’un navire se fait en application d’un « droit » qui autorise la construction d’un nouveau navire dont la taille ne doit pas être supérieure à celle de l’ancien.
Au Sénégal, des expériences de substitution de navire ont été notées sur la base d’une antériorité liée à la licence de pêche sans toutefois tenir compte de la taille du navire lui-même. De plus, des limitations de capacité et de type de navire sont prévues par la loi 98- 32 du 14 avril 1998 portant Code de la pêche maritime.
La mise en œuvre de droits d’effort pose des problè mes aigus qui résident dans les raisons qui poussent les pêcheurs à mettre en place des stratégies pour contrecarrer les contrôles de leurs moyens de production, permettant ainsi d’autres moyens de production non contrôlés de se développer. Ainsi, pour endiguer de telles pratiques, il est nécessaire d’appliquer une approche multi – dimensionnelle avec des droits sur toute un e série de moyens de production.
En effet, du fait que l’effort de pêche réel n’estpas constant, donc l’efficacité des contrôles de l’effort de pêche dépend de l’éventail des droits ’usaged. Dans une pêcherie chalutière multi spécifique comme au Sénégal, la mise en place d’unsystème efficace de droits d’effort devra porter à la fois sur le tonnage de la cale, la puis sance du navire et les jours de pêche. Cette dernière disposition n’est pas encore appliquée auSénégal et devrait constituait une opportunité pour réduire les risques de surexploitation des ressources car l’amélioration de l’autonomie des embarcations de pêche artisanale et des navires de pêche industrielle, engendre une augmentation de l’effort de pêche à travers la durée de la marée (nombre de jours de pêche). A côté de ce facteur limitant l’efficacité des droits d’usage basés sur l’effort de pêche, on note les progrès technologiques qui, au fil du temps, modifient de façon significative l’efficacité des moyens de production. Ainsi, si cet effet n’est pas compensé, l’impact de la pêche sur la ressource risque d’être sous estimé, conduisant ainsi à une surexploitation.
Les solutions à un tel phénomène se trouvent à plusieurs niveaux. Il s’agit de combiner plusieurs types de droits d’effort pour que globalement la puissance de capture n’augmente pas. Parmi ces solutions, figure la responsabilisation des propriétaires de navires afin de prouver que le nombre élevé d’engins ou la construction de nouveaux navires ne se traduit pas forcement par une amélioration de l’efficacité et donc du rendement de l’unité de production. En effet, il est démontré que si les pêcheurs détiennent des droits de gestion effectifs, des réductions portant sur les droits relatifs aux moyens de production peuvent être effectuées volontairement, sur une base collective. Par exemple, dans une pêcherie de homards au Canada Atlantique, l’expérience a démontré que la réduction du nombrede pièges autorisés par pêcheur, permet de réduire les coûts de production (Charles, A.T. 1983).
L’utilisation de droits d’usage basé sur des droits d’effort peuvent représenter une méthode efficace de gestion durable des ressources halieutiques, si l’on prend soin de définir un portefeuille approprié de droits d’effort et si un plan est étable pour traiter les améliorations de l’efficacité des engins ainsi que le contrôle de la capacité de pêche (Hilborn et al., 2001).
Enfin, il est essentiel de noter que tout système de droits d’usage mettant en jeu des droits d’effort ou des quotas de capture, nécessite la mise en place d’un dispositif de collecte de données et d’un programme de suivi – contrôle – sur veillance, impliquant des coûts de gestion additionnels en plus de la faisabilité technique qu’il faudra prendre en compte.
Droits relatifs à la production
Les droits relatifs à la production concernent prin cipalement les quotas communément connus sous le nom de TAC, c’est-à-dire « Total Admissible de Capture ». Les TAC sont des limitations de capture appliquées pour l’essentiel aux pêcheries commerciales. Ils expriment la quantité de ressource qu’une unité de production (une entreprise, un armateur, etc.) ne pas dépasser dans une échelle de temps, généralement eunannée. Le TAC n’est pas en soit un droit d’usage, car il n’implique aucune déclaration à propos des droits de capture. Cependant, le TAC représente des droits de production quantitative, collectifs ou individuels, correspondants aux « parts », si le TAC est réparti en quotas attribués à des secteurs de la pêcherie. A ce titre, il existe plusieurs variantes :
‐ le droit de production attribué collectivement à un secteur de la pêcherie, en fonction de la taille de l’embarcation ou du type d’engin de pêche ;
‐ le droit de production attribué aux communautés, sous forme de quotas collectifs, de sorte que les pêcheurs de la communauté en assurenteux mêmes la gestion. Cette gestion peut se faire à travers des plans d’aménagement des pêcheries avec une répartition du quota afin de satisfaire les objectifs sociaux, l’équité ou économiques avec la maximisation de la rente ;
‐ le droit d’exploitation attribué sous forme de limitation de sortie, associé à un droit d’effectuer un certain nombre de sorties par an, de façon à garantir que le TAC n’est pas dépassé ;
‐ le droit d’exploitation attribué aux pêcheurs sousforme de quotas individuels (QIT), c’est-à-dire le droit pour un pêcheur de prélever neu proportion de la ressource qui constitue une fraction du TAC. Ce type de droit se subdivise en 2 groupes : (i) les quotas individuels transférables (QIT) qui sont des droits sujettes à être achetés ou vendus de façon permanente entre les pêcheurs et (i) les quotas individuels non transférables (QINT) qui sont non échangeables.
L’utilisation du TAC comme mesure de protection est apparue à la fin du XIXe siècle pour apporter une solution durable aux problèmes de surexploitation des stocks. Ainsi, de nombreux pays comme la France, le Canada, les Etats Unis, le Japon, la Nouvelle – Zélande, l’Islande, la Namibie, le Chili, le Pérou et l’Afrique du Sud, ont mis en place des systèmes de gestion basés sur le TAC.
Cas de la France
Pour illustrer la pratique de droits d’usage à trav ers le TAC, nous avons retenu d’étudier le système de quota mis en place en France, en application de la politique commune des pêches (PCP) de l’UE. Ce choix se justifie pour plusieurs raisons allant de la similitude entre le droit sénégalais et celui français, nonobstant la différence liée aux espèces ciblées.
La France en sa qualité de membre de l’UE, s’impose l’obligation de respecter les règles établies par la PCP; ce qui n’est pas le cas pour le Sénégal vis-à-vis de la Commission sous régionale des pêches (CSRP), même s’il existe uneonventionc sur les conditions minimales d’accès aux pêcheries ouest africaines et qui peineà être appliquée.
La mise en œuvre de la PCP laisse la latitude à tou t Etat partie d’établir souverainement le mode d’allocation et de régulation des quotas selon le principe de subsidiarité. Ainsi, la France a adopté un mécanisme de gestion participative desquotas en accord avec les organisations de producteurs, sous l’égide de la Direction des Pêches Maritimes et de l’Aquaculture (DPMA).
Cependant, malgré l’affirmation du caractère de patrimoine collectif ses ressources halieutiques, la France a mis en place depuis 1997 un système de gestion basé sur des droits de productions à travers des quotas non cessibles afin d’assurer une stabilité sociale des exploitants et un maintien des bases communautaires.
Importance des quotas en France
En France, le système de quotas concerne 45 espèces(annexe 3) réparties en 146 unités de gestion (espèces – zones), situées essentiellement dans l’atlantique. L’ensemble des quotas français représentent environ 285 000 tonnes pour une valeur commerciale estimée à 802,5 millions d’Euros (AMURE, 2012). La production nationale s’élève à 461 000 tonnes par an.
Système de gestion des quotas
Les principaux acteurs intervenants dans la gestion des quotas en France sont (Figure 5) :
‐ la Direction des Pêches Maritimes et de l’Aquaculture (DPMA) qui est seule responsable au nom du Ministère chargé de la pêche,de l’allocation et du contrôle des quotas nationaux ;
‐ les Organisations professionnelles (OP) en charge de gérer les sous quotas ;
‐ les producteurs – armateurs adhérents ou non aux OP.
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Table des matières
Introduction
I. Problématique et objectifs de l’étude
1.1. Problématique
1.2. Objectifs de l’étude
II. Matériel et méthodes
2.1. Matériel/zone d’étude
2.2. Méthodologie
2.2.1. Collecte des données
2.2.2 Traitement et analyse des données
III. Cadre conceptuel et typologie des doits d’usage
3.1.Cadre conceptuel
3.1.1 Droit de propriété
3.1.2. Droit d’usage
3.1.3. Proprièté commun
3.1.4. Droit d’accés
3.1.5. Droit de prélévement
3.2. Typologie des droits d’usage
3.2.1 Droit d’accés
3.2.1.1 Droit d’usage territoriaux
3.2.1.2 Droits d’accés limités
3.2.2. Droit de prélévement
3.2.2.1. Droits relatifs aux moyens de production
3.2.2.2. Droits relatifs à la production
IV. Nature et fonctionnement des initiatives locales de cogestion
4.1.Aperçu sur la cogestion
4.2.Description des initiatives locales de cogestion de la zone d’étude
V. Résultats et discussions
5.1.Initiatives locales de cogestion
5.2.Pertinence et applicabilité des droits d’usage au Sénégal
VI. Recommandations et conclusion
Références bibliographiques
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