Montée en puissance de la mise en participation des projets urbains

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MONTÉE EN PUISSANCE DE LA MISE EN PARTICIPATION DES PROJETS URBAINS

Depuis plus d’une vingtaine d’années, la mise en participation de projets urbains connaît un véritable essor. A Nantes comme ailleurs, ce dispositif est perçu comme un outil démocratique important, un moyen d’intégrer le citoyen aux prises de décision.
Depuis plus d’un siècle maintenant la participation citoyenne s’est développée et ce à différents niveaux et de différentes manières.
Christian Marion (2010), théorise ce succès d’après quatre phénomènes qui ont permis l’élaboration de cette participation.
Tout d’abord l’émergence des métropoles qui ont augmenté considérablement le tissu urbain en le rendant souvent similaire d’un territoire à un autre. De ce constat nous observons alors une volonté d’identité unique des habitants de ces villes. Le deuxième élément est une interrogation sur le processus de décision politique pour les villes. Dans les années 70, l’idée d’intégrer la population à la programmation urbaine émerge de la part des concepteurs, d’abord aux Etats Unis puis en France. De cela découle alors, le troisième point qui serait la recherche de réglementation en lien avec les dispositifs participatifs et la difficulté pour les villes à l’engager.
Enfin il s’agirait surtout de souligner une volonté qui vient des habitants. Leur culture continuant perpétuellement de s’étendre, les citoyens des villes sont à la recherche d’une prise en compte plus importante de leurs idées et points de vue sur la conception de leur ville.
Ces phénomènes expliqués parlent d’une époque aujourd’hui presque révolue. Toutefois elle reste la genèse des dispositifs participatifs que nous connaissons aujourd’hui.
Aujourd’hui, ils intègrent aussi une dernière composante : la recherche de développement durable, en lien avec nos sociétés et environnements présents.
Il est donc nécessaire de faire un état des lieux de la concertation, pour comprendre les enjeux actuels d’un tel outil. L’intégration de la participation citoyenne dans notre environnement modifie le rapport aux autres, aux acteurs qui font la ville mais aussi au territoire en tant que tel.
Pourquoi un tel intérêt se voue-t-il pour la participation ?
« La démocratie est une technique dont la participation est une déclinaison »

Un intérêt commun

Dans l’ouvrage La Fabrication de la ville (2009) de Véronique Biau et Guy Tapie, Marie Hélène Bacqué définit la participation citoyenne comme un instrument de coordination et de mobilisation des habitants d’un territoire . L’intégration de toutes les tranches de population serait recherchée dans la fabrication d’un projet urbain.
Qu’elles soient habitantes, usagers, conceptrices de ces espaces.
L’idée serait de penser la ville avec ses différents représentants. Que le projet puisse s’adapter au territoire dans lequel il s’inscrit.
La thématique participative au projet urbain apparaît alors par une approche de proximité du terrain. De manière plus historique, l’idée d’une nouvelle forme de planification urbaine. Les citoyens d’une ville ne veulent plus d’un urbanisme pensé comme à l’époque moderne ou rationaliste où nous faisions « table rase du passé ».
Il faut pouvoir prendre en compte un contexte déjà présent, qui a lui aussi de l’importance. La volonté de proximité du dispositif avec son contexte est l’un de ses enjeux majeurs. Malgré tout la participation citoyenne émerge d’une échelle plus globale issue de la mondialisation, qui permet la diffusion de la pratique de ce dispositif.
La participation est aussi un moyen d’humaniser un programme urbain (MARION, 2010). Son objectif serait de créer du lien.
Former tout le monde, les acteurs d’un projet à la complexité qu’il génère. Tant dans sa conception que dans sa mise en forme. La mise en participation serait la rencontre de ce que nous classerons, à la manière de Christian Marion, dans trois grandes catégories. Les élus qui représentent les décisions prises dans le cadre du projet, les techniciens experts qui seront eux les intervenants sur le territoire, ceux qui vont mettre en forme le projet et enfin les habitants. Ces derniers par nature sont ceux pour qui la commande est développée.
Ils ne sont généralement pas intégré au projet. C’est ici que les dispositifs participatifs marquent la différence. Leur mise en place serait un prétexte pour rassembler ces trois catégories autour d’un intérêt commun, l’évolution des territoires. Le schéma classique intégrant déjà les deux premiers. Le troisième serait alors le synonyme de cette évolution. Une valorisation de ses connaissances du terrain perçue comme une réponse juste à une nécessité d’ordre public.
Cependant l’intérêt de cet outil que nous pourrions qualifier de démocratique, réside beaucoup dans l’idée d’adhésion au projet par les citoyens (BACQUE, 2011). Le fait de les intégrer dans le processus de décision, en leur donnant un droit de regard sur les partis pris. Ainsi la participation résulte d’une volonté d’acceptation, un projet concerté sera potentiellement mieux accueilli par une population qui se sent concernée. Il s’agit alors de modifier les processus décisionnels et d’élaboration d’un projet pour développer une forme de production collective et surtout publique. Les changements et décisions pris sont rendus transparents et visibles de tous. Le processus de participation est imaginé par les élus comme un moyen d’éviter les conflits ou encore de désamorcer des possibles recours.
Finalement la participation serait « l’idéal d’un intérêt général négocié » avec la volonté de trouver un accord, une entente ou tout du moins un consensus entre les différentes parties concernées. Une forme de valeur ajoutée au projet qui lui confère de la légitimité au sein du groupe citoyen.

Une méthode qui se construit

Le succès éminent de la participation citoyenne provient du flou de sa définition (NEZ, 2015). En effet il n’existe pas de méthode miracle ou de règlement qui stipule comment faire de la participation à l’échelle urbaine. Elle peut prendre des formes très différentes selon le contexte dans lequel elle s’inscrit et les participants qu’elle fait intervenir. La participation citoyenne se construit par l’expérience. Par les échecs et les réussites.
On peut ainsi voir des dynamiques très contrastées avec des intégrations plus ou moins marquées de l’habitant dans la prise de décisions. Et des temporalités différentes allant de la consultation ponctuelle pour une question précise, à une demande plus régulière voire totale des citoyens. De cela en découle une volonté politique plus ou moins forte en matière de participation. Les attendus et résultats ne seront pas les mêmes si le dispositif se base sur une forme informative ou une forme co-décisionnelle. Nous définissons ici une échelle d’implication de l’habitant dans le dispositif participatif.
L’information étant indiquée comme une explication du contenu des décisions prises par une collectivité sous forme de communication.
« Dans la plupart des cas, l’information ne sert qu’à convaincre de l’intérêt et du bénéfice du projet ». Et la codécision, une forme de participation dans laquelle les habitants auraient le pouvoir de décision sur des éléments principaux du projet, « l’organisation de certaines opérations, le choix des programmes architecturaux ou des tâches de conception ».
Hélène Chelzen et Anne Jegou, en se basant sur les recherches de Arnstein (1969) développent alors une pyramide de classification croissante des processus d’implication des citoyens dans la conception de projet urbain. Il est alors intéressant de l’étudier car cela démontre que la participation est une méthode diversifiée.
Ce simple mot cache en réalité de nombreuses définitions, autres termes et mises en pratique. C’est ainsi que pour les besoins de cette étude nous intégrerons un dispositif non pris en compte dans l’échelle originale : la concertation. [figure 1] Qui prend son sens pour l’agglomération nantaise notamment, car très souvent utilisée dans les projets urbains de ce territoire.
Nous définirons ici les trois derniers termes. La consultation étant une manière pour les décideurs de réunir les avis des citoyens participants. Sans toutefois avoir l’obligation d’en tenir compte. Il s’agit là aussi d’une forme plutôt communicative de la participation.
Le diagnostic partagé transforme déjà l’intérêt de la parole citoyenne car cette dernière devient indispensable à la construction du diagnostic. En effet il consiste à « faire émerger les pratiques spatiales du territoire et à pointer les dysfonctionnements » . Le citoyen n’a toutefois aucun pouvoir décisionnel.
Enfin la concertation, est imaginée comme un « moyen de fabriquer le projet ensemble, […] le plus souvent sous la direction d’un chef d’orchestre » . Elle se retrouve en amont de la proposition du projet et intègre les éléments développés par les citoyens selon leurs pratiques et connaissances du lieu. Elle est souvent menée sous forme d’atelier sur des thématiques spécifiques. A Nantes, ce
dispositif est nommé atelier citoyen.
Par l’apport d’un autre terme à la pyramide, et la définition des autres, il semble alors compréhensible de trouver des avis très divergents sur la réelle valeur de la participation. Notamment au vu de l’impact de ces différentes méthodes sur la définition d’un projet et des définitions parfois très proches voire confondues. En effet une consultation ne semble pas désigner la même action que de la codécision. Pourtant l’une comme l’autre sont des formes d’intégration citoyenne. Les deux auteures développent aussi un lien de causalité entre le degré d’implication des citoyens et l’importance des conflits que cela génère.
Cela démontre une difficulté supplémentaire pour les acteurs d’un projet urbain. Toutefois il est nécessaire de préciser que la limite entre ces différentes formes est moins marquée. Souvent plusieurs procédés participatifs sont utilisés sur un même projet en fonction des différents résultats qu’ils peuvent donner. Les uns apportant une complémentarité aux autres.
On retrouve ici l’une des difficultés rencontrées à la mise en place de la participation, sa définition. En effet certains éléments semblent faire défaut à la participation. Marie Hélène Bacqué et Yves Sintomer (2010) en démontrent d’autres, tel que la projection qui est demandée dans des dispositifs participatifs. Il faut alors réfléchir pour des projets urbains qui auront une portée de fabrication souvent très longue. « La proposition et la jouissance directe paraissent plus irrésistibles que dans un futur doté d’incertitude » écrit Christian Marion. Il peut sembler difficile pour une population non avisée de se projeter sur du très long terme. En effet tout l’enjeu d’un projet urbain est qu’il se construit et s’invente pour un temps futur. Pour imaginer les changements de demain. Or, réfléchir aujourd’hui à des actions qui ne se réaliseront seulement que dans dix ou quinze ans peut sembler inutile quand on sait que certains problèmes actuels des territoires n’ont pas encore de solutions.

Un autre des handicaps de cette participation est l’adaptation.

« Tout transfert dans un nouveau contexte implique une part d’adaptation». La justesse d’un projet urbain se trouver dans la connaissance et l’adaptation à son contexte. Or un contexte est toujours différent. Marie Hélène Bacqué et Yves Sintomer (2010) l’annoncent ici de manière claire, il n’existe pas une méthode unique de faire de la participation citoyenne. Il est nécessaire, pour qu’elle fonctionne, qu’elle s’adapte à son public, à ses participants mais aussi à son territoire. Le développement de la participation n’est donc pas défini. La prise en compte des expériences passées et l’expérimentation permettent d’améliorer son cadre et son déroulement. Avec toujours comme objectif l’intégration [à différentes échelles] du citoyen.

Table des matières

Avant tout, installons le contexte
Prélude
Introduction
Méthologie
Le choix des mots
Montée en puissance de la mise en participation des projets urbains
Fabriquer la ville autrement
Prise en compte d’un savoir faire citoyen
Institutionnalisation du processus participatif
Le cas Nantais
Interlude : Récit d’une réunion publique de septembre
Un dialogue à inventer, une mise en oeuvre à plusieurs mains
Passage d’un face à face à une pluralité, une question d’échelle ?
La recherche d’un langage commun
Remise en cause des outils classiques du concepteur
Une entente à trouver pour une meilleure mise en pratique
Interlude : Récit d’un atelier de concertation de septembre
Mutations professionnelles mise en lumière
Vers une évolution du métier de concepteur ?
Émergence de nouveaux métier : la position de tiers neutre
Une nécessité d’acculturation
Et pour conclure
Annexes
Bibliographie
Outil d’analyse comparative
Entretiens

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