Soutenance mémoire
Contexte
Ces travaux de recherche s’inscrivent dans le cadre d’un partenariat entre la société CGI Business Consulting (ex Logica Business Consulting) et le laboratoire LS2N (ex IRCCyN). Constatant l’accélération des changements socio-économiques qui influent fortement sur l’équilibre budgétaire des acteurs étatiques, CGI Business Consulting a l’ambition d’accompagner ses clients acteurs étatiques vers un modèle d’organisation et de pilotage de leur performance plus réactif et évolutif. Le modèle envisagé est celui d’une organisation publique qui, prenant en compte l’écosystème global (comprenant des acteurs publics et/ou privés) dans lequel elle évolue, serait en mesure de :
● déterminer la meilleure hybridation public-privé au sein d’un réseau d’organisations concourant à la mise en œuvre d’une politique publique ;
● optimiser ses fonctions internes ;
● rendre plus performants les partenariats public-privé.
Ce modèle qualifié d’ « administration étendue » est défini par CGI Business Consulting comme « l’organisation en réseau d’un service piloté et contrôlé par l’administration, constitué de régies internes, d’opérateurs publics et privés partageant un modèle de performance ». Cette organisation publique est alors amenée à externaliser des services. Dans ce cadre, CGI Business Consulting souhaite développer des modèles conceptuels, méthodes et/ou outils pour supporter la définition de ces projets d’externalisation. Est alors émise l’hypothèse que certains services (gravitant autour de fonctions régaliennes et susceptibles de donner lieu à des relations public-privé à la suite d’externalisations) peuvent bénéficier de moyens développés en génie industriel. Ces moyens sont utilisés pour modéliser, simuler, voire optimiser des chaînes de valeur dans un contexte intra et/ou inter-organisationnel (Mauchand, 2007) (Daaboul, 2011). Dans notre contexte, il est attendu de ces moyens qu’ils permettent de :
● déterminer la meilleure hybridation public-privé ;
● optimiser les fonctions gardées internes ;
● rendre plus performants les partenariats public-privé .
Modèles de gestion pour les organisations publiques
De l’administration wébérienne à l’héritage du new public management
Limites de l’administration wébérienne
Dans un contexte où les exigences auxquelles les organisations publiques répondent sont standards et stables, c’est-à-dire communes à tous et évoluant lentement, celles-ci connaissent peu de difficulté à s’organiser. Des exigences standardisées et stables sont propices à une administration wébérienne.
L’évolution de la société et les progrès technologiques ont conduit à l’apparition d’exigences personnalisées et évolutives. Dans ce contexte, la nécessité d’une réingénierie continue des organisations publiques, afin de les adapter aux exigences perçues, conduit à remettre en cause le fonctionnement administratif jugé bureaucratique et manquant de pertinence dans les prestations proposées et la gestion des ressources (Lorino, 1999). C’est ainsi qu’à partir des années 60 a émergé un « souci de soi de l’État » (Bezes, 2009) mettant en lumière la nécessité pour l’administration de se réorganiser. La réforme de l’administration est alors devenue un thème central des agendas politiques.
Le new public management
Le New Public Management (NPM) a inspiré la plupart des réformes dans l’administration publique au cours des trente dernières années (Osborne & Gaebler, 1993). Ce processus a touché, de manière plus ou moins importante et sous des formes diverses, l’ensemble des pays de l’OCDE et de multiples pays en développement (Amar & Berthier, 2007). Hood (1991) a été le premier à définir le NPM comme une réponse aux lourdeurs de l’administration wébérienne. Précisons toutefois que ceci est depuis tempéré par des auteurs qui voient plutôt dans l’essor du NPM une sorte d’alliance idéologique entre (Bezes, 2009) (Pollitt & Bouckaert, 2011) :
● des politiciens et des hauts fonctionnaires ayant trouvé un nouveau discours légitimant leur revendication (souvent opposées du fait de leur position respective les uns par rapport aux autres et par rapport aux institutions) à gouverner l’administration ;
● et une opinion publique facile à mobiliser contre la bureaucratie administrative.
Le NPM vise à la fois à la redéfinition des modes d’action et du périmètre d’intervention des administrations. Il repose sur l’idéologie selon laquelle l’utilisation de méthodes de gestion traditionnellement appliquées au secteur privé conduirait les organisations publiques à une utilisation plus efficiente de leurs ressources et à l’atteinte de leurs objectifs. À défaut d’examiner l’ensemble des facettes du NPM, celui-ci constituant un « puzzle doctrinal » (Bezes, 2009), nous mettons en avant ici celles qui nous semblent caractériser l’émergence d’un mode de coordination en réseau au sein de la sphère publique :
♦ la séparation entre la fonction politique et la fonction opérationnelle ;
♦ le morcellement du secteur public en organisations publiques réduites et autonomes ;
♦ la performance placée au centre de la modernisation administrative ;
♦ l’instauration d’une plus grande concurrence et le rôle croissant d’acteurs privés dans l’action publique.
La séparation entre la fonction politique et la fonction opérationnelle repose sur la volonté de marquer une distinction claire entre le pilotage politique qu’assurent les élus et la gestion confiée aux fonctionnaires dans le cadre d’une délégation d’autorité. Cette séparation a par ailleurs entraîné une managérialisation du politique et une politisation de l’administratif (Lévesque, 2013). Le morcellement du secteur public en organisations publiques réduites et relativement autonomes, structurées en vue d’une plus grande efficience, s’est traduit par la désagrégation des administrations centrales, à laquelle se sont ajoutées (Le Galès, 1995) :
♦ des vagues successives de décentralisation et de déconcentration transférant des compétences et des ressources à des acteurs locaux ;
♦ la transnationalisation des politiques publiques.
Le NPM a fait de la performance l’un des maîtres mots de la modernisation administrative, avec une prédominance de la performance financière. Au morcellement du secteur public s’ajoute la recherche d’une meilleure gestion des finances publiques par l’exploration de nouvelles configurations et stratégies d’offre de services publics. Il s’agit alors de maintenir l’action publique sous contrainte de performance améliorée (Mazouz, 2009). Dans ce contexte, où la performance compte plus que l’État et les collectivités, celles-ci ne conservent la prééminence que dans la mesure où elles sont performantes, faute de quoi des solutions autres que l’État et/ou les collectivités peuvent être préférées (Schick, 2003). Cette quête d’une meilleure performance a intronisé une plus grande concurrence dans le secteur public, entrainant ainsi un déplacement de frontière entre sphère publique et privée. Les organisations impliquées dans la mise en œuvre de l’action publique sont alors non seulement publiques mais également privées. La mise en concurrence entre organisations publiques mais aussi entre organisations publiques et privées vise alors à favoriser une plus grande performance. Si de tout temps le recours à des acteurs privés a existé, il apparait cependant que la recherche d’une efficience accrue et l’idéologie selon laquelle l’intervention d’organisations privées dans la mise en œuvre de l’action publique constitue un vecteur d’efficience ont normalisé et développé le recours au privé (Belhocine, et al., 2005) (Gangloff, 2009). Le NPM a envahi l’ensemble des domaines de l’action publique (éducation, aide au retour à l’emploi, santé, prisons, etc.) et les études menées au sein de pays disposant d’un historique significatif mettent en évidence des résultats décevants (Bessire & Fabre, 2011) (Pollitt & Bouckaert, 2011). Devant les limites du NPM, plusieurs pays ont commencé à amender les réformes s’en inspirant (Lévesque, 2013). Mais le NPM, en provoquant le morcellement des chaînes de valeur publique, a laissé en héritage de multiples organisations publiques et privées engagées dans des services publics.
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Table des matières
Introduction générale
Contexte
Présentation du mémoire
Chapitre 1 : Modèles de gestion de l’action publique & Réseaux d’organisations
1.1. Introduction
1.2. Modèles de gestion pour les organisations publiques
1.2.1. De l’administration wébérienne à l’héritage du new public management
1.2.2. Valeur publique
1.2.3. Synthèse
1.3. Performance publique
1.3.1. « Toutes les organisations sont publiques et privées »
1.3.2. Évolution de la démarche de mesure et d’évaluation de la performance publique
1.3.3. Synthèse
1.4. Réseau
1.4.1. Réseau d’action publique : un système complexe
1.4.2. Réseaux et relations inter-organisationnelles dans la sphère privée
1.4.3. Synthèse
1.5. Conclusion
Chapitre 2 : Ingénierie des systèmes et apport à l’ingénierie d’une structure réticulaire
2.1. Introduction
2.2. Ingénierie des systèmes
2.2.1. Système
2.2.2. Modélisation d’entreprise
2.2.3. Système de systèmes
2.2.4. Éléments de réponse aux questions de recherche
2.3. Interopérabilité
2.3.1. Interopérabilité des systèmes d’information
2.3.2. Accroître la capacité des organisations à interopérer
2.3.3. Éléments de réponse aux questions de recherche
2.4. Contrôle
2.4.1. Concilier autonomie et action collective
2.4.2. Contrôle organisationnel
2.4.3. Contrôle inter-organisationnel
2.4.4. Éléments de réponse aux questions de recherche
2.5. Performance
2.5.1. Définition
2.5.2. Mesure et évaluation de la performance
2.5.3. Système de mesure et d’évaluation de la performance
2.5.4. Éléments de réponse aux questions de recherche
2.6. Conclusion
Chapitre 3 : Méta-modèle d’une organisation étendue
3.1. Introduction
3.2. Vue réticulaire
3.2.1. Relations intra-organisationnelles
3.2.2. Relations inter-organisationnelles
3.2.3. Parcours des « personas »
3.2.4. Interaction
3.3. Vue organisation
3.4. Vue ressource
3.5. Vue fonction
3.6. Vue information
3.7. Vue valeur
3.8. Vue risque
3.9. Vue contrôle
3.10. Conclusion
Chapitre 4 : Cadre méthodologique pour l’ingénierie d’une organisation étendue
4.1. Introduction
4.2. Cadre méthodologique
4.2.1. Délimiter le périmètre fonctionnel
4.2.2. Modéliser les processus identifiés
4.2.3. Analyser les parties prenantes
4.2.4. Définir les objectifs « de fin »
4.2.5. Définir les objectifs « de moyen »
4.2.6. Articuler les niveaux « holistique » et « inter-organisationnel »
4.2.7. Cadrer la future relation inter-organisationnelle
4.2.8. Réaliser l’ingénierie d’un état-relation
4.3. Conclusion
Chapitre 5 : Application à une administration étendue
Conclusion générale
