L’urbanisation des villes en développement, échec de la planification ?

La commande sociale : nouveaux défis et plans urbains

      Depuis la fin des années 1990, il y a un regain d’intérêt certain pour de nouvelles pratiques urbaines. Les plans d’aménagement réalisés dans l’après-guerre en Europe, fondés sur le contrôle du foncier et inspirés des principes architecturaux de la charte d’Athènes, ont été discrédités notamment en raison de leur difficile mise en œuvre. En outre, le repositionnement de l’État dans les années 1970, sous la poussée d’une part de la société civile, d’autre part du secteur privé dans un contexte néolibéral, a relégué la planification dirigiste. Dans les villes en développement, la croissance démographique, l’insuffisance des services publics et le manque de capacités des gouvernements ont également participé d’une remise en cause de modèles planificateurs hérités de la colonisation. L’évidente inadéquation des outils à disposition des gouvernements a donné prise à une nouvelle réflexion sur la question urbaine. Au niveau mondial, de nouveaux enjeux urbains émergent : l’environnement et le développement durable, la gouvernance et la participation, les questions de violence et de cohésion sociale, et enfin particulièrement dans les villes en développement l’informalité (Watson V. 2009a).

Après une période de retrait de l’État et de laissez-faire, la planification urbaine revient donc sur le devant de la scène. Dans les années 1990, de nouvelles formes de plans apparaissent, qui emportent un succès certain : les plans stratégiques de Barcelone et de Lyon par exemple ont ainsi ouvert la voie à des approches participatives, orientées vers les résultats et porteuses de projets de ville fédérateurs sur le long terme. Plusieurs métropoles se sont inspirées de ces initiatives, diffusées internationalement par des réseaux tels que United Cities and Local Governments. En dépit de la variété des contextes métropolitains et des enjeux territoriaux, on observe donc une part significative de réponses communes des métropoles dans la façon de gérer l’organisation de leur espace. Qu’il s’agisse du relatif ‘retour en grâce’ de la planification, d’options stratégiques telles que les villes nouvelles ou le polycentrisme, ou encore de la mise en place d’outils et de structures d’appui à l’aménagement, le sentiment est qu’il existe de Bangkok à Minneapolis une volonté de prendre ou de reprendre en main le développement du territoire des métropoles.

Plus encore, et ce n’est pas un mince succès pour la planification, il semble que les documents d’aménagement de l’espace constituent de plus en plus un outil de promotion des métropoles : au-delà de l’image de modernité, on y perçoit une volonté de démontrer une gestion plus responsable et une approche plus globale des enjeux locaux. (Antier 2005: 84) Sur la scène internationale, une série d’évènements participe de la reconnaissance de ces nouveaux défis urbains et du rôle que la planification urbaine pourrait jouer pour y faire face : déclaration Reinventing planning : a new governance paradigm for managing human settlements du World Planners Congress au Forum Urbain Mondial de 2006, rapport Unleashing the potential of urban growth du Fonds des Nations-Unies pour la Population (2007), conférence What policies for globalizing cities ? Rethinking the urban policy agenda de l’OCDE (2007), conférence européenne sur le Nouveau sens de la planification (IAU Ilede-France 2009), et surtout rapport mondial de UN-Habitat Planning sustainable cities (2009a)… L’accueil du Forum Urbain Mondial à Barcelone en 2004 et la nomination de J. Clos, ancien maire et artisan du plan stratégique de la ville, comme directeur exécutif d’UNHabitat en 2010, symbolisent ce retour de la planification sur l’agenda politique. La rhétorique pour le renouveau de la planification urbaine est omniprésente.

L’urbanisation des villes en développement, échec de la planification ?

   Par définition, les plans urbains ne peuvent traiter de l’urbanisation non-planifiée ; mais plus qu’une simple contradiction dans les termes, cette dernière remet en cause le bien-fondé de la planification. L’urbanisation des villes en développement peut être considérée comme inversée par rapport à celle des pays occidentaux, selon une séquence occupation construction viabilisation-planification (Baross 1990). Révélateur du renversement que les villes en développement opèrent sur les schémas de pensée et d’action, cet enchaînement met à mal les modalités conventionnelles d’intervention sur la ville : au lieu d’être une intervention amont censée entraîner la fabrique urbaine, la planification se trouve dépassée par l’urbanisation.

Étudier les villes en développement à partir du prisme planificateur est donc problématique au vu de l’incapacité logique de la planification urbaine à traiter de ce qui lui échappe fondamentalement et conceptuellement. Are not insurgence and informality outside the bounds of what we may consider planning? Indeed, do they not represent the failure of planning to regulate, manage, map, and control the ‘other’ that eludes planning? Perhaps for these reasons, planning theory has rarely ventured into these worlds, deeming them unfamiliar territory. (Roy 2009a: 9) Cette conception des villes en développement comme le produit d’un échec de la planification urbaine – sous-entendant qu’une bonne planification urbaine résoudrait tous les problèmes – n’est que peu remise en cause.

La rhétorique sensationnaliste et caricaturale sur les villes en crise et le chaos des bidonvilles (Davis M. 2006) est pourtant fondamentalement erronée (Gilbert A. 2007; 2009). Les villes en développement ne sont ni paralysées ni complètement dysfonctionnelles, sans quoi elles n’accueilleraient pas des dizaines de millions de personnes. Pour saisir cette réalité, il faut changer les discours et les récits sur l’urbanisation et sur le soidisant échec de la planification (Roy 2009a). Nous préférons donc qualifier l’urbanisation dans les villes en développement de progressive : les villes sont fabriquées, créées et consolidées peu à peu par les habitants, les entreprises, les pouvoirs publics, en fonction de leurs capacités d’action et de pressions. Le processus de développement est ‘autonomous, progressive and structural’ (Baross 1991) : la fabrique urbaine est indépendante des plans et les relègue hors du cycle réel d’urbanisation en suivant un processus de consolidation progressive des quartiers et en fonction de projets et investissements sectoriels structurants. Dès lors, la séquence n’est pas tant inversée que profondément bouleversée, et la question n’est plus de savoir si la planification a échoué ou non, mais de repenser les rôles et les fonctions qu’elle pourrait assurer pour aborder l’urbanisation irrégulière.

Les réseaux comme systèmes sociotechniques et institutionnels

    Le plaidoyer pour la reconnaissance du lien entre planification urbaine et réseaux a principalement lieu dans le champ académique. En s’éloignant de la conception technique des infrastructures pour s’intéresser à la manière dont elles sont gouvernées, la recherche a mis à jour les éléments sociaux et politiques des réseaux (Coutard 1999). De nombreux travaux révèlent les correspondances et les influences réciproques entre les réseaux et la ville (McFarlane & Rutherford 2008) : histoire des techniques urbaines (Dupuy 1984), urbanisme fragmenté des réseaux (Graham & Marvin 2001), services comme supports du néolibéralisme (Bakker 2005) ou d’une gouvernementalité d’exclusion (Kooy & Bakker 2008a), écologie urbaine et différenciation sociale (Gandy 2004; Kaika & Swyngedouw 2000)… L’analyse des modes de coévolutions entre la ville et les infrastructures révèle la dimension sociétale des réseaux et permet, autrement dit, d’affirmer leur caractère sociotechnique (Coutard 1999).

En outre, les réseaux urbains remplissent une fonction politico-institutionnelle et peuvent aussi être analysés comme des vecteurs de gouvernement des villes. Le caractère politisé des décisions concernant leur développement, leur rôle dans la gouvernance, la coordination d’acteurs et l’articulation des décisions d’investissement en font des instruments de gouvernement urbain puissants bien que souvent méconnus (Jaglin 2003; McFarlane & Rutherford 2008). En ce sens, les modes de déploiement des services peuvent être considérés comme des outils de pilotage silencieux de la ville (Lorrain 2006; 2011a) et renvoient donc aux modes de gouvernement et de gouvernance de celle-ci (Lorrain 2003).

La réforme entrepreneuriale

    Le manque d’investissements dans le secteur de l’eau et de l’assainissement, la mauvaise gestion de l’entreprise et la forte croissance urbaine pendant les décennies 1970-80 ont amené Lima dans une situation de crise au début des années 1990, exacerbée par l’épidémie de choléra de 1991. À l’arrivée au pouvoir d’A. Fujimori, il est estimé que 25% des Liméniens n’avaient pas accès à l’eau et 30% à l’assainissement (Ioris 2012b). Pour faire face à ce déficit, une réforme nationale du secteur est engagée par le nouveau gouvernement dans une perspective néolibérale : l’organisme régulateur de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS) est créé pour évaluer les Planes Maestros Optimizados (PMO) des entreprises, fixer des objectifs quinquennaux, et sur cette base, définir les tarifs. La privatisation de Sedapal est préparée par une réforme profonde de son fonctionnement afin de satisfaire aux critères définis par la Banque Mondiale. Le personnel est réduit, les tarifs sont augmentés, des investissements sont réalisés pour améliorer l’état des infrastructures, et la gestion financière est modernisée.

En 1994, trois entreprises privées présentent leur candidature, mais le projet de privatisation est repoussé puis définitivement annulé en 1997 ; Sedapal reste une entreprise publique sous tutelle du ministère central de l’habitat. Les interprétations divergent quant aux raisons de cet abandon. Pour la Banque Mondiale, le mauvais état du réseau et la rareté de la ressource supposaient une augmentation trop importante des tarifs et remettaient en cause la rentabilité de l’entreprise, et par là son attractivité (Alcázar et al. 2000). Néanmoins, l’opposition sociale à la privatisation a été – et reste – forte et l’hypothèse de la difficile acceptation politique d’un tel projet semble plus crédible (Ioris 2012b). En effet, l’amélioration de la gestion interne de Sedapal et l’augmentation de la couverture du réseau sont réelles (Graphique 8 & Graphique 9). En outre, le développement de projets en BOT pour la gestion de stations de traitement et le développement généralisé de la sous-traitance au secteur privé a tout de même eu lieu, marquant une réorientation de Sedapal d’un style bureaucratique à une pratique entrepreneuriale.

Dans cette perspective, ce n’est pas la privatisation mais au contraire l’investissement financier et politique de l’État qui a permis de mener une réforme technique et gestionnaire de l’entreprise (Ioris 2013; chapitres 8 & 9). L’impact de ces réformes sur l’accès à l’eau, notamment dans les quartiers irréguliers est discuté (Fernández-Maldonado 2008). En effet, les investissements de l’État réalisés dans les années 1990 se sont concentrés sur les infrastructures primaires et la qualité du service. Le raccordement des périphéries au réseau de distribution a largement bénéficié de financements extérieurs : l’Union Européenne de 1991 à 2000 et la Banque Mondiale de 2001 à 2006. En outre, les coopérations andines, japonaise et allemande participent beaucoup à la restructuration du secteur par des investissements et de l’assistance technique.

Table des matières

INTRODUCTION
1. Les angles morts de la planification urbaine
 Le temps et l’espace du renouveau de la planification urbaine
 Les quartiers irréguliers, impensés de la planification urbaine
 Les réseaux de services essentiels, oubliés de la planification urbaine
2. Le chaînon méconnu de la viabilisation
 Interrogations sur les modalités de l’extension des réseaux
 Hypothèses sur la viabilisation en l’absence de planification urbaine
 Analyse multiniveau du déploiement des réseaux
3. La fabrique urbaine ordinaire
 Le travail quotidien des fabricants de la ville
 La consolidation progressive des quartiers populaires
 Méthode qualitative des enquêtes de terrain
PARTIE 1. PLANIFICATION VS. URBANISATION 
CHAPITRE 1. À LA RECHERCHE DE LA PLANIFICATION URBAINE 
1. Les modèles de planification urbaine
1.1. La planification urbaine en principe
 Les typologies de styles planificateurs
 Une continuité peu novatrice
1.2. L’instrument de la planification
 Une typologie d’instruments d’action publique
 La planification urbaine comme instrument d’action publique
1.3. Les techniques et outils planificateurs
 La technique dirigiste des outils réglementaires
 La technique stratégique de gestion de projet
 La technique collaborative et la gouvernance
2. La planification urbaine en pratique
2.1. Pratiques professionnelles
 Une pratique politique
 Une pratique corporatiste
2.2. Pratiques hétérodoxes
 Une pratique institutionnalisée
 Une pratique contingente
3. La planification urbaine à l’export
3.1. Inefficience des outils
 Les techniques planificatrices empruntées
 Les outils de mise en œuvre (non-)utilisés
3.2. Effets néfastes des modèles
 L’illégalité planifiée
 La planification gentrifiée
Conclusion : La planification est morte, vive la planification ?
CHAPITRE 2. DELHI : UNE VILLE PLANIFIÉE DÉPASSÉE
1. Trop de gouvernance, pas assez d’administration
1.1. La gouvernance complexe du National Capital Territory de Delhi
 Organisation administrative et politique
 Une gouvernance brouillée
1.2. Planifier contre la croissance urbaine
 Des objectifs modernistes
 Une mise en œuvre en échec
1.3. Ignorance, dérogations et tensions transversales
 Flou politique
 Interventionnisme politicien
2. Les colonies non-autorisées : l’entre-deux
2.1. Catégories et statuts de quartiers
 Une ‘classe moyenne émergente’ bourgeoise
 Des bidonvilles insalubres et stigmatisés
2.2. Les colonies non-autorisées : les ni-ni
 Des quartiers légaux en infraction
 Une petite classe moyenne fragile
 Entre critique et dépendance politique
2.3. La difficile construction d’une politique de régularisation
 Un procès qui crée des droits ?
 L’opposition entre pouvoirs exécutifs et judiciaires
 Des tensions inter-gouvernementales
3. Des services essentiels inégaux
3.1. L’eau et l’assainissement à l’ancienne
 La rareté de l’eau et sa distribution
 L’assainissement insuffisant
 Le Delhi Jal Board ou la lourdeur incarnée
3.2. Un secteur électrique encore en transition
 Une réforme aux effets techniques et politiques
 Un service de meilleure qualité
Conclusion : Une planification urbaine centrale et contournée
CHAPITRE 3. LIMA : UNE VILLE ILLÉGALE CONSOLIDÉE 
1. L’occupation-autoconstruction comme mode de fabrique urbaine
1.1. Dynamiques spatiales et urbaines
 Barriadas
 Pueblos jóvenes ou barriadas assistées
 Asentamientos humanos et marginalisation
 Les cônes émergents
1.2. Mouvements communautaires et civiques
 Le ‘débordement populaire’
 Militantisme politique, assistance technique et action sociale
 Société civile et nouvelle identité liménienne
1.3. Structures politiques et administratives
 Le contrôle de l’État
 L’organisation administrative locale
 La planification de la métropole
2. Un cadre national de politiques urbaines originales
2.1. À la source de l’habitat progressif
 L’approche du saneamiento físico-legal
 Le premier décrochage dans le texte du foncier et des services
 La ‘coopération populaire’
2.2. À la pointe de la titularisation
 La valorisation de l’informalité
 Une régularisation massive expérimentale
 Une approche et des résultats contestés
2.3. Un retour aux sources ?
 Une nouvelle loi pour le saneamiento físico-legal
 Des programmes d’habitat étendus
3. Le rattrapage progressif des services essentiels
3.1. L’entreprise d’eau et assainissement en manque d’autonomie
 État de la ressource et du réseau
 La réforme entrepreneuriale
 L’autonomie toute relative de l’entreprise
3.2. Deux compagnies électriques, une dynamique similaire
 Un réseau et des entreprises matures et stabilisés
 Le soutien étatique à l’électrification
 L’enjeu de l’extension périphérique
Conclusion : Une planification urbaine négligée et négligeable
CONCLUSION : LA NON-PLANIFICATION URBAINE
PARTIE 2. LA VIABILISATION MALGRÉ TOUT : BRICOLAGES SOCIOTECHNIQUES 
CHAPITRE 4. CHANGEMENT TECHNIQUE ET TECHNOLOGIQUE 
1. La faisabilité technique n’est pas technique
1.1. Variables externes : ressources naturelles et espace urbain
 Le débat interminable sur la rareté de la ressource
 L’absence de débat sur l’inadéquation de l’espace
1.2. Les règles et normes officielles
 Contraintes légales et foncières
 Le seuil démographique créant obligation
1.3. Les caractéristiques internes au réseau
 Proximité des infrastructures
 Intégration au système
 Réalisation des travaux
1.4. De la relativité de la faisabilité
 La faisabilité politique
 L’acceptabilité technique
2. Des modules complémentaires novateurs
2.1. Améliorer l’efficacité des interventions
 L’efficacité technique pour faciliter les travaux
 L’efficacité technique pour s’adapter à l’environnement
2.2. Réduire les pertes techniques et commerciales
 Le chat et la souris
 La carotte et le bâton
3. Des alternatives au réseau refoulées
3.1. Le raccordement collectif, un mal nécessaire
 Un dispositif pratique et efficace
 Une solution palliative et provisoire
3.2. Des réseaux autonomes, pour une intégration progressive
 Une solution d’urgence sophistiquée
 Le rejet de la greffe
3.3. Des infrastructures diversifiées, une innovation sans le dire
 Le projet de réseau condominial
 La goutte d’eau…
 Les conflits d’interprétation
 Les résistances professionnelles et politiques
 L’innovation inconsciente
Conclusion : Le réseau est un et indivisible
CHAPITRE 5. ARRANGEMENTS COMMERCIAUX ET SOCIAUX
1. Du clientélisme au service clientèle
1.1. Normaliser la gestion des clients
 Individualiser les contrats pour mieux contrôler
 Démultiplier la présence pour s’imposer
 Augmenter la transparence pour créer de la confiance
1.2. Moraliser l’attitude des consommateurs
 ‘Enjoy power responsibility’
 Pression
 Répression
2. Entre responsabilité d’entreprise et action sociale
2.1. La RSE indifférente
 La tarification progressive
 La communication pédagogique
2.2. La RSE désintéressée
 L’action sociale de ‘compensation’
 Les activités philanthropiques
3. De la coproduction à la contribution
3.1. La contribution des habitants à la fourniture du service
 Chargés d’une gestion partagée
 Désignés contributeurs volontaires
3.2. Le renforcement des capacités des dirigentes
 Assistance technique
 Capacitation sociale
3.3. L’évincement des entremetteurs sociaux
 OBCs cooptées
 ONGs associées
 Travailleurs sociaux embarqués
Conclusion : La coresponsabilité
CHAPITRE 6. CRÉATION D’INFORMATION ET INSTITUTIONS
1. Ajuster les règles
1.1. Régulariser sans légaliser à Delhi
 Des décisions judiciaires sans effets opérationnels
 Des directives réglementaires instables
1.2. Légiférer pour déréglementer à Lima
 Création de la constancia de posesión
 Déclarations d’urgence et accélération des procédures
2. Générer de l’information
2.1. Découvrir la demande préexistante
 Compter
 Localiser
2.2. Estimer la capacité de réponse
 L’inventaire technique
 L’actualisation commerciale
3. Se doter d’un outil de travail
3.1. Le layout plan, une occasion manquée
 La multiplication des cartes
 La vanité des plans
3.2. Le plano de lotización, le produit d’un bricolage…
 Un héritage assumé
 Un usage détourné
3.3. … mais aussi un outil stratégique
 La carte du futur
 Le plan d’action publique
Conclusion : L’informalité institutionnalisée
CONCLUSION : LA VIABILISATION DE QUARTIERS NON-PLANIFIÉS
PARTIE 3. UNE PLANIFICATION MALGRÉ ELLE ? TÂTONNEMENTS ET APPRENTISSAGES 
CHAPITRE 7. VRD : VOIRIE ET RATÉS DIVERS 
1. Câbles et boyaux
1.1. La confrontation des espaces privés et des réseaux
 Chantiers et perturbations
 Densification et empiètements
1.2. La place des réseaux dans l’espace public
 Équipement sur les voies
 Équiper la voie : le cas de l’éclairage public
2. La guerre des tranchées
2.1. Des travaux publics complémentaires
 Les routes et caniveaux à Delhi
 Les murs de soutènement à Lima
2.2. Des chantiers concurrents
 Impact des travaux publics sur les réseaux électriques
 Impact des travaux d’eau et d’assainissement sur la voirie
3. Chacun sa route
3.1. Qui fait quoi ?
 Maîtres d’ouvrage : les entreprises de services
 Maîtres d’œuvre : les compagnies de travaux publics
 Maîtres/ses des opérations
3.2. Où ? Quand ? Comment ?
 Petits arrangements avec les normes
 Voirie et dépendances
Conclusion : Y a-t-il un pilote dans la ville ?
CHAPITRE 8. PPP : PROGRAMMATIONS PUBLIQUES ET PRIVÉES 
1. Des secteurs publics planifiés
1.1. Plans d’un côté…
 Les master plans du DJB
 Le Plan Maestro Optimizado de Sedapal
1.2. … Projets de l’autre
 L’oubli de la mise en œuvre à Delhi
 La négligence du segment intermédiaire à Lima
2. Des programmes gouvernementaux autonomes
2.1. Les grands équipements indiens
 Les priorités gouvernementales
 Des infrastructures capitales
2.2. Les grands programmes péruviens
 Les investissements gouvernementaux
 Les budgets de l’entreprise
 Les financements internationaux
3. Des stratégies privées programmées
3.1. Programmation budgétaire d’un côté…
 La régulation des investissements des DISCOMs
 L’intégration de la demande à Edelnor
3.2. … Priorisation de l’autre
 Les non-règles de priorité à Delhi
 À Lima : ‘Premier arrivé, premier servi’
Conclusion : Forget planning and programming, put politics first ?
CHAPITRE 9. GRH : GESTION D’UNE RÉFORME HUMAINE 
1. Une entreprise sous influences
1.1. Les bonnes pratiques internationales
 La bulle de l’expérimentation technique
 Une seule solution : la libéralisation
1.2. Instrumentalisation politique
 L’action gouvernementale sans le dire
 Des raccordements revendiqués haut et fort
 Les municipalités, grandes muettes
1.3. Ignorance de la planification urbaine
 La Delhi Development Authority et l’autorité
 Des ambitions métropolitaines contradictoires
2. Mais que fait l’entreprise ?
2.1. Les entreprises delhiites lost in transition ?
 Une communication auto-réalisatrice
 Pressions / Réponses
 Le poids du groupe
2.2. La conduite du changement interne
 Le ‘people factor’
 La culture d’entreprise
 L’organisation gestionnaire
3. Le consentement à fournir
3.1. L’ingénierie sociale
 Les équipes sociales des entreprises
 Service public, marchand, essentiel etc
 Une technique prégnante
3.2. L’ingénieur socialisé
 La reproduction
 La distinction
Conclusion : Des entreprises et des hommes
CONCLUSION : LA VIABILISATION, UNE ACTION NON-PLANIFIÉE
CONCLUSIONS
1. Une urbanisation – pas – comme les autres
 La ville des quartiers irréguliers
 L’incertitude ordinaire de l’action urbaine
2. Le (bon) sens de la viabilisation
 La ville et ses fabricants
 Une technique d’intervention pragmatique
3. Une ‘feuille de routes’ pour la planification urbaine
 Le génie du bricolage urbain
 Les sources de la connaissance
 Un ‘urbanisme de fait’ infrastructurel
ANNEXES

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