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Les défis de Les défis de Les défis de la gouvernance la gouvernance la gouvernance de l’eau de l’eau de l’eau
Aujourd’hui, les questions environnementales, dont celle de la préservation de la ressource en eau, représentent un défi colossal pour l’ensemble des sociétés, un défi que les solutions politiques et administratives classiques ne semblent plus en mesure de relever. Les solutions classiques renvoient à la fois à un mode d’organisation de l’intervention de l’Etat (hiérarchisée, centralisée, verticale, spécialisée en secteurs cloisonnés), et à une division sociale théorique entre les acteurs privés (les citoyens ayants droit) et les acteurs publics (les pouvoirs publics). Dans les démocraties contemporaines, la première ressource politique dont disposent les acteurs privés est celle obtenue par le vote, au titre donc de citoyens-électeurs ; cette fonction est endossable, sauf cas particuliers, par l’ensemble du corps social national. Cette ressource renvoie à la capacité politique d’exprimer une opinion, une préférence en mandatant des représentants, ou bien à travers des procédures de référendum par lesquelles des options politiques sont soumises aux voix. Mais une fois que les individus se sont exprimés par ces biais, la traduction en mesures concrètes et opérationnelles de ces préférences ou de ces options politiques relève strictement des acteurs publics. Il revient ainsi aux représentants-élus d’élaborer les politiques publiques, de concert avec une administration hiérarchisée et verticale. Cependant, cette distinction théorique entre ces deux pans de la société caractérise de moins en moins l’activité politico-administrative, et particulièrement dans le domaine de l’environnement. Les deux siècles qui nous ont précédés, et en particulier les années qui ont suivi la Seconde Guerre mondiale, ont été marqués par d’importantes transformations sociales, politiques et institutionnelles. Les sociétés occidentales ont d’abord réinventé le pouvoir politique fondé sur la souveraineté démocratique. Elles sont entrées, parallèlement, dans l’ère industrielle caractérisée par une division croissante de la société, interprétée comme un processus d’individualisation des rôles et de singularisation des identités sociales. Les milieux ont en effet été fortement impactés par des phénomènes tels que la concentration urbaine d’une majorité de la population, le mode de vie consumériste, la modernisation de l’industrie et de l’agriculture (intégration de nouveaux procédés mécaniques et chimiques dans les modes de production), de nombreux aménagements du territoire (déforestation, modification morphologique des cours d’eau, artificialisation des sols …). Tout cela se traduit par d’importantes externalités dans les milieux naturels (pollutions, dégradation, épuisement des ressources, déséquilibres écologiques …). De son côté, l’accroissement de la division sociale s’est traduit par une multiplication des divergences d’opinions et d’intérêts, qui se cristallisent dans les politiques environnementales par des conflits d’usages, ou bien par des différends relatifs à des conceptions antagoniques du bien commun(la modernité opposée à l’authentique, l’écologisme opposé au productivisme, la rationalité instrumentale de l’expertise opposée aux logiques sociales : sens commun, valeurs morales, etc.). C’est l’agrégation de ces phénomènes, avec d’autres encore, que nous évoquerons dans cette recherche, qui semble avoir diminué les capacités des modes d’intervention classiques de l’action publique dans les sociétés modernes. Le défi auquel l’action publique est confrontée est de concilier différents niveaux d’exigence. Ce défi se traduit par la recherche de « solutions composites qui soient à la fois supportables économiquement par les agents économiques ; administrables par une organisation collective concertée ; jugées justes et recevables par les publics-destinataires ; légales pour faire front aux risques de judiciarisation ; efficaces par rapport au problème posé ; évaluables quant aux résultats et imputables quant aux responsabilités». L’administration des problématiques environnementales doit être en mesure de produire des solutions qui soient acceptables, en étant à la fois « sensibles aux demandes sociales (capacité de réactivité), et efficaces dans le traitement des problèmes qui se posent à la collectivité (capacité de résolution des problèmes)». Pour relever ces défis, les réponses politiques se traduisent depuis plusieurs décennies par l’institutionnalisation de l’action collective10 visant à élaborer des décisions collectives à l’intérieur d’un ordre local négocié. Il s’agit d’un élément essentiel du passage théorique du gouvernement à la gouvernance : l’Etat tend à se mettre en retrait des processus décisionnels et organise la concertation comme une modalité de négociation et d’adaptation des enjeux politiques à l’échelle locale11. La capacité de définir le bien commun et de représenter l’intérêt général, était autrefois exclusivement réservée aux institutions de l’Etat ; elle relève désormais de la négociation entre les pouvoirs publics et les acteurs privés. L’action publique s’organise alors de manière séquentielle et descendante13. Une règle à portée générale (ex. la non dégradation des milieux aquatiques) est prescrite à un niveau constitutif (Europe, OCDE, Nations Unies …). Elle est ensuite adaptée à l’infrastructure politique et administrative (nationale ou / et locale) des sociétés où elle s’applique, sous la forme de cadres (lois ou mesures de transposition nationale, plan d’actions régional …). C’est le niveau adaptatif. Elle est enfin traduite en mesures et dispositifs qui la matérialisent, et qui constituent le contenu des cadres adaptatifs (niveau de l’opérationnalisation). On parle alors de gouvernance lorsqu’une négociation s’opère entre acteurs publics et privés dans au moins un de ces trois niveaux, et particulièrement quand sont associés, à des niveaux subsidiaires de l’Etat, les acteurs ou les organisations ciblés par les politiques. Au niveau local, ces négociations se présentent sous la forme de partenariats à la fois multiacteurs, multi-niveaux et multisectoriels15, caractérisés par des jeux de coopération complexes et incontournables16, à partir de la mobilisation de réseaux locaux17. Elles visent, de manière explicite, à co-construire les problèmes collectifs, selon un principe d’adaptation de règles générales au contexte local18: qualification ou requalification des enjeux, définition des modes d’intervention, des mesures et des instruments pour mettre en œuvre les décisions politiques, etc. Les procédures participatives, étudiées dans cette recherche, sont ainsi envisagées comme l’un des instruments caractéristiques du niveau de l’opérationnalisation de la gouvernance des problèmes collectifs. Par ailleurs, les défis de la gouvernance sont d’ordre méthodologique concernant le travail de recherche à proprement parler. Les jeux d’acteurs complexes, l’élaboration de solutions politiques composites supposent, pour en rendre compte, une démarche analytique adaptée. Décider dans un ordre négocié signifie que l’orientation des politiques publiques doit être envisagée comme le produit complexe d’interactions stratégiques entre les autorités et les publics-destinataires des politiques21. De plus, la réalité sociale des problèmes collectifs coconstruits ne fait pas simplement intervenir des acteurs singuliers dans les processus, mais un contexte-macro social marqué par l’état des connaissances et des savoir-faire techniques et organisationnels inscrits dans l’histoire, et par les contraintes d’ordre économiques et financières du présent22. Il est ainsi nécessaire d’articuler l’examen des jeux de coopération in situ, avec celui des éléments de contexte afin de saisir leurs rapports réciproques. De plus, l’institutionnalisation de l’action publique négociée tend à multiplier des liens de dépendance entre les acteurs impliqués dans les jeux. Le concept de configuration, emprunté à Norbert Elias24, permet de rendre compte de ces processus d’interactions entre des acteurs placés à différents niveaux de gouvernement (européen, national, local), ainsi qu’à l’intérieur de ces niveaux, et invite à saisir leur interdépendance. Les configurations expliquent l’exercice du pouvoir par l’existence de liens d’interdépendances, de taille très variable, entre des acteurs et des organisations, des choix historiques, des calculs stratégiques selon un équilibre de tensions plus ou moins stabilisé. De la complexité et de la longueur des chaînes de relations dépend l’intensité du pouvoir, entendu comme la capacité d’obtenir d’autrui un comportement qu’il n’aurait pas eu spontanément. Plus la dépendance est grande, plus la relation de pouvoir est asymétrique, et donc importante.
La Directive Cadre européenne sur l’Eau et la prise à témoin du public à témoin du public à témoin du public
La Directive Cadre européenne sur l’Eau42 (DCE), adoptée en 2000 par le Parlement européen, emblématique de cette évolution des formes de gouvernance dans le champ de l’environnement, repose sur trois principes généraux chargés d’organiser la gestion de l’eau des États membres. Le premier principe est une exigence de résultats exprimée par l’obligation d’atteindre « le bon état écologique » des eaux à l’échéance de 2015. La réglementation européenne soumet ainsi les États membres au respect de normes de qualité de l’eau plus strictes et plus variées (indicateurs physiques, chimiques, écologiques, morphologiques) et prévoit des mécanismes de mesure et de contrôle de l’atteinte des objectifs, ainsi qu’après épuisement de plusieurs dérogations, un possible recours à un arsenal de sanctions sous forme notamment de pénalités financières pour les États. Pour atteindre les objectifs DCE, les États membres sont tenus d’élaborer des Programmes de mesures (PDM) explicitant l’ensemble des moyens mis en œuvre en vue de se conformer aux normes européennes. Le second principe affiché par la DCE est la prise en compte explicite des enjeux économiques par une internalisation des coûts visant – selon le principe pollueur-payeur – à faire assumer la charge financière des dégradations de l’eau par les usagers qui en sont jugés responsables. Ce principe doit conduire à une transparence des coûts et à un équilibre financier de la gestion de l’eau dans les États membres. Le troisième principe de la DCE, exprimé par l’obligation de « consultation du public », est celui d’une participation des parties prenantes à la définition des politiques de l’eau. Prévue dans l’article 14 de la DCE, cette consultation vise à ce que les Programmes de mesures de chaque bassin hydrographique soient systématiquement soumis « aux observations du public » à diverses étapes de l’élaboration et de l’évaluation. Obligation de résultats, exigence de récupération des coûts et consultation du public constituent donc les principes structurants de la DCE. La DCE désigne la Commission européenne pour l’évaluation de la politique mise en œuvre par les Etats membres. Elle peut appliquer des sanctions en cas de manquements aux objectifs à l’horizon 2015, et ultérieurement en 2022 et 2027. En principe, face aux risques de pénalités, les gouvernements des Etats membres sont encouragés à respecter les objectifs environnementaux de la DCE. Mais de quelles marges de manœuvre les Etats membres disposent-ils pour obtenir des acteurs et des organisations destinataires de ces mesures une collaboration plus étroite ? Nous faisons l’hypothèse dans cette recherche que l’impératif de consultation du public de la DCE, la troisième obligation que nous avons identifiée, peut viser plusieurs finalités ou effets simultanément. Si la consultation du public se présente avant tout comme un dispositif permettant à l’ensemble des citoyens-usagers d’exprimer un avis sur l’eau, et aux pouvoirs publics infranationaux de le recueillir en amont des processus décisionnels qui lui sont impartis, nous admettons qu’elle comporte, en même temps, une capacité destinée à contraindre les jeux de coopérations infranationaux, en faisant planer la menace d’une prise à partie contre les acteurs impliqués dans ces coopérations. Nous savons que les élus sont soucieux de leur image auprès de l’opinion publique, pour se maintenir aux responsabilités. Les administrations redoutent d’être débordées par les mouvements sociaux, et les groupes d’intérêts de perdre leurs positions avantageuses dans les jeux de coopérations, et de voir les arrangements qu’ils ont obtenus renégociés. L’exercice de la contrainte, que nous envisageons ici, serait donc moins le fait de la consultation elle-même, que de la crainte qu’elle suscite auprès des acteurs impliqués dans la déformation des règlementations mises en œuvre. Par conséquent, nous pouvons représenter cette capacité de la prise à témoin du public à susciter de la crainte comme un « effet d’épouvantail », destiné à rappeler aux acteurs inscrits dans les jeux de coopération que s’ils se ne conforment pas aux règlementations, les choses risquent de mal se passer pour eux.
Gestion intégrée de l’eau et subsidiarité en France
Cette modernisation de la gestion de l’eau, amorcée depuis les années 1960, est marquée par la volonté de construire un régime de subsidiarité, qui consiste à la fois en un principe d’organisation, un principe d’efficacité et un principe politique. En tant que principe d’organisation, la subsidiarité définit une répartition des rôles entre les pouvoirs publics et les usagers de l’eau (activités économiques, collectivités territoriales, usagers domestiques). Selon une double dynamique d’intégration et de décentralisation, l’ensemble de ces acteurs est incité à manifester davantage de coopération (à commencer par les ministères de l’État entre eux), à négocier des compromis entre les pouvoirs publics et les usagers de la ressource (quitte à assouplir les règles administratives, pourvu qu’une dynamique se mette en marche dans la bonne direction), à faire endosser à des acteurs extrapolitiques des responsabilités d’intérêt général (notamment à des acteurs situés à des échelons inférieurs revendiquant l’autonomie de gestion de l’eau). En d’autres termes, l’organisation de la subsidiarité suppose un déplacement vers les territoires du centre de gravité des processus décisionnels et opérationnels. De ce principe d’organisation découle un principe d’efficacité qui repose sur une conception pragmatique de l’action publique d’inspiration anglo-saxonne, attentive aux conséquences concrètes des mesures prises en vue d’atteindre un objectif. Il découle également un principe politique selon lequel la participation des acteurs-usagers de l’eau (ou acteurs de l’eau) issus des territoires facilite leur adhésion et donc la mise en œuvre des politiques. Dans cette perspective, la participation de la société à la gestion représente un gage d’efficacité, une solution envisagée pour résoudre les problématiques de dégradation de la ressource en eau. Cependant la mise en œuvre de cette norme d’action publique a dû composer, dans chaque pays où elle a eu lieu, avec les traditions administratives et les configurations institutionnelles préexistantes.
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Table des matières
INTRODUCTION
a- Les défis de la gouvernance de l’eau
b- La constitution d’un espace public européen et la question de réception locale des réglementations
c- La Directive Cadre européenne sur l’Eau et la prise à témoin du public
d- La mesure des effets de l’institutionnalisation de la consultation du public
e- La gouvernementalité et les instruments d’action publique
f- Méthodologie et organisation de la thèse
PREMIERE PARTIE : La reconfiguration de la politique de l’eau
Chapitre 1 : De la gestion intégrée à la Directive Cadre sur l’Eau
Section 1. La gestion intégrée en France et aux Pays-Bas
1.1 Gestion intégrée de l’eau et subsidiarité en France
1.1.1 L’enrôlement des parties prenantes dans les bassins versants
1.1.2 Des règles adaptées par les jeux de coopération des bassins
1.1.3 Des acteurs territoriaux appelés en renfort dans les bassins versants
1.2 Le modèle français comparé aux Pays-Bas
1.2.1 Une tension historique entre gouvernement central et pouvoirs locaux
1.2.2 Une législation en faveur des usagers de la ressource
1.2.3 Le retour au local et le passage à la subsidiarité
1.2.4 La tradition d’une gouvernance fondée sur le consensus social
Section 2. L’Europe et la Directive Cadre européenne sur l’Eau
2.1 En quête du bon niveau d’intervention européen
2.1.1 Les premiers pas de la politique européenne de l’eau (1973-1992)
2.1.2 A la recherche d’une nouvelle stratégie (1993-2000)
2.1.3 L’implication des parties prenantes et du grand public (à partir de 2000)
2.2 La Directive Cadre européenne sur l’Eau
2.2.1 L’obligation d’atteindre le bon état écologique
2.2.2 L’obligation d’internaliser les dommages environnementaux
2.2.3 L’article 14 et l’obligation de consultation du public
2.2.4 Les procédures indiquées par l’Europe pour la participation des usagers
2.2.5 Les parties intéressées et le grand public selon la DCE
Conclusion du chapitre1
Chapitre 2 : La participation politique face au pouvoir
Section 1. La participation des citoyens dans la démocratie moderne
1.1 Démocratie directe ou démocratie de représentation ?
1.2 L’Etat centralisé au cœur de la modernisation de la société
1.3. La participation des citoyens et l’Etat centralisé
1.4. La socialisation à la citoyenneté et l’Etat Providence
Section 2. La critique de l’Etat Providence et le recours au public
2.1 L’essoufflement de l’Etat Providence et la crise de la modernité
2.1.1 Les trois crises de l’Etat Providence
2.1.2 Le recours aux réglementations négociées et le NPM
2.2 Vers une standardisation de la participation du public
2.2.1 La participation spontanée et l’autogestion (années 1960/1970)
2.2.2 Les lois de décentralisation (années 1980)
2.2.3 La participation du public institutionnalisée (1990/2000)
Conclusion du chapitre2
Chapitre 3 : La transposition de la DCE en France et aux Pays-Bas
Section 1. La reconfiguration de la gouvernance de l’eau en France et aux Pays-Bas
1.1 La transposition de la DCE en France : l’accréditation des bassins versants
1.1.1 La transposition de la DCE dans le droit français
1.1.2 L’organisation de la gouvernance territoriale de l’eau en France
1.2 La transposition de le DCE aux Pays-Bas : trouver un équilibre entre les échelles de gestion préexistantes
1.2.1 La transposition de la DCE dans le droit néerlandais
1.2.2 L’organisation de la gouvernance territoriale de l’eau aux Pays –Bas
Section 2. La consultation du public en France et aux Pays-Bas
2.1 Les figures de la consultation en France
2.1.1 Le public selon le Ministère de l’Environnement
2.1.2 Les figures imposées et les figures libres de la consultation du public
2.1.3 Le travail du STB Adour Garonne
2.2 Les figures de la consultation aux Pays-Bas
2.2.1 L’implication active aux Pays-Bas
2.2.2 La consultation aux Pays-Bas
2.2.3 L’accès à l’information aux Pays-Bas
Conclusion du chapitre3
DEUXIEME PARTIE : La prise à témoin du public à travers les jeux de coopérations locaux
Chapitre 4 : La conception de procédures de consultation saisie depuis la perception locales des enjeux par les acteurs des bassins
Section 1. La consultation du public entre scepticisme et opportunisme dans le bassin Adour-Garonne
1.1 Une injonction nationale en faveur de dispositifs innovants mais un contexte bassin peu favorable
1.1.1 Le rôle des services de l’Agence de l’eau Adour-Garonne
1.1.2 Les figures libres et les figures imposées du bassin Adour-Garonne
1.1.2.1 Les « figures imposées » : le sondage d’opinion par questionnaire
1.1.2.2 Le premier dispositif des figures libres : les cercles d’échange
1.1.2.3 Le second dispositif des figures libres : les relais territoriaux DCE
1.2 Une consultation du public resserrée en 2008 : un indicateur de la recentralisation de la politique de l’eau
1.2.1 Bilan de la consultation DCE de 2005 : la disgrâce du service DCE
1.2.1.1 Les figures libres de la consultation en porte-à-faux
1.2.1.2 Le manque de soutien des acteurs de l’eau pour la consultation du grand public
1.2.2 La disgrâce du service DCE et la stratégie pour la consultation de 2008
1.2.2.1 L’enquête par questionnaires en 2008 : un effort esthétique
1.2.2.2 La sensibilisation de la consultation via un bus itinérant
Section 2. La tension entre le local et le national aux Pays-Bas
2.1 Les usages anticipés de la consultation du public d’un point de vue stratégique
2.1.1 La main invisible de l’Etat derrière la participation du public
2.1.2 La consultation du public comme stratégie de reconquête de l’opinion
2.1.3 La recherche de coalitions nouvelles pour faire face aux Provinces
2.2 Une consultation du grand public laissée à la discrétion des collectivités locales
2.2.1 La recherche de standards pour la participation des parties concernées
2.2.2 La consultation du grand public dans les Provinces et les wateringues
Conclusion du chapitre4
Chapitre 5 : La visibilisation des enjeux du bassin Adour-Garonne
Section 1. La consultation en Adour-Garonne : une expression du public encadrée
1.1 Les 9 Enjeux du bassin Adour-Garonne : le guide de la consultation 2005
1.1.1 Les commissions territoriales en amont de la consultation du public
1.1.2 La publication des questions importantes du bassin : un dispositif négocié
1.1.2.1 L’Agence de l’eau et le Comité de bassin sur la défensive
Section 2. La négociation autour de la visibilisation des enjeux du bassin
2.1 La formulation des enjeux : un jeu de coopération observé in situ
2.2 Les enjeux critiques : les usagers urbains opposés aux usagers ruraux
2.2.1 La défense des usages domestiques et de l’industrie
2.2.2 La réplique des usagers agricoles
2.2.3 La poursuite de l’antagonisme par thématiques interposées
Conclusion du chapitre5
Chapitre 6 : L’opérationnalisation de la consultation en Adour Garonne : les dispositifs, l’expression du public et le SDAGE
Section 1. La consultation du bassin Adour-Garonne en 2005 : des dispositifs orientés pour une expression du public encadrée
1.1 Le questionnaire 2005 : diffuser des messages plus que recueillir des avis ?
1.1.1 Des informations préliminaires sur le bassin Adour-Garonne
1.1.2 Les questions fermées : un dispositif particulièrement orienté
1.2 Les avis libres du public en 2005 : un bilan des critiques adressées à la politique du Comité de Bassin Adour-Garonne
1.2.1 Les avis qui pointent la responsabilité des pouvoirs publics
1.2.2 Les avis qui pointent la responsabilité des acteurs économiques
1.2.3 Des critiques de l’organisation de la consultation
1.3 L’expression du public lors de la consultation par cercles d’échange
1.3.1 Les effets recherchés par l’Agence de l’eau des cercles d’échanges
1.3.2 Le brainstorming autour de la définition « bon état » de l’eau
1.3.3 Le brainstorming autour des neuf enjeux du bassin Adour-Garonne
Section 2. La consultation de 2008 : une opération de validation du projet SDAGE-PDM et de son coût par le public
2.1 Une consultation sous forme de campagne de dons
2.1.1 Les priorités à faire valider par le public
2.1.2 Rendre non négociables les programmes mis en débat
2.2 Le questionnaire et l’exposition itinérante : l’effet miroir de la consultation
2.2.1 Les enjeux à valider dans le support d’information
2.2.2 Les questions fermées et le consentement à payer
2.2.3 Responsabiliser les citoyens-usagers plutôt que débattre
2.2.4 Les avis libres de 2008 contre les bassins
Conclusion du chapitre 6
CONCLUSION GENERALE
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