L’inefficacité des procédures contre les fraudes électorales

LE DEFENSEUR DE LA CENTRALISATION ADMINISTRATIVE

Ministre de l’Intérieur, Corbière se trouvait à la tête de l’administration napoléonienne, qu’il avait tant combattu dans l’opposition et qui était haïe des royalistes. Mais curieusement, il s’en accommodât très bien et elle ne trouvât plus farouche défenseur à la chambre des députés que lui.
Actif à la chambre basse
Corbière tirait son pouvoir de la tribune, où il intervenait fréquemment. Il devait d’ailleurs sa place à cette abondance, la hiérarchie dans le « parti ultra » correspondant à la prolixité parlementaire. Corbière effectue ainsi 116 prises de paroles entre 1815 et 1820, contre 416 pour Villèle, qui marque de la sorte sa position de chef de parti. Dans le « pugilat rhétorique permanent» qui régnait à l’époque, Corbière semblait plutôt facile. Habile dans les réponses, il savait esquiver les attaques de ses adversaires en lançant de longues tirades improvisées, qui ne répondaient pas aux questions de l’opposition.
L’essentiel de ses interventions sont cependant défensives à l’occasion de la discussion sur le budget, qui prenait beaucoup du temps, vu les compétences du ministère de l’Intérieur qu’il fallait passer en revue. Chaque année, la discussion la plus vive avait quasiment lieu sur les fonds de la police secrète, d’environ deux millions de francs, qui excitaient grandement les libéraux et ils demandaient à chaque fois sa réduction ; La Bourdonnaye n’était pas non plus en reste sur ce chapitre. Presque tous les autres postes de dépenses étaient également discutés, car pour chacun il y avait en général un député intéressé par le sujet. Corbière adressait invariablement la même réponse à tous les amendements qui réclamaient une autre répartition des fonds que celles proposée par le ministre : que la chambre ne pouvait que voter l’allocation générale, le ministre se chargeant seul de la répartition. Selon lui, la chambre ne pouvait qu’accepter ou refuser les articles du budget de l’Etat. Delalot ne prive pas pour critiquer cette rigidité.
Pour enterrer une revendication de la chambre il utilisait aussi l’artifice consistant à dire aux députés qu’ils n’ont qu’à proposer une loi. Mais ces derniers n’en ont pas la possibilité ; ils ne peuvent que supplier le roi de demander au gouvernement de proposer une loi sur le sujet qu’ils souhaitent, ce qui fait beaucoup de conditions. Et quand cela arrive, Corbière ne se prive pas pour rembarrer prestement ces demandes, comme le 23 mai 1826 lorsqu’il enterre une proposition de Pressac pour augmenter les droits de douanes sur les grains, alors que théoriquement il devrait attendre que le roi lui demande pour approuver ou non. On retrouve encore cet argument à propos d’un débat sur la loi des passeports que les libéraux demandent le 6 juin 1822.
Corbière avait donc un débit facile à la chambre et il savait s’y faire respecter : en six ans, seuls trois amendements réussirent à passer contre son avis. Il n’avait pas la même facilité à la chambre des pairs, où il faisait plutôt profil bas et évitait les subterfuges utilisés dans la chambre basse.
Timide à la chambre des Pairs A côté de son activité à la chambre basse, ses interventions à la chambre des Pairs apparaissent bien ternes. Il n’y parle bien souvent que pour donner lecture d’ordonnances ou de projets de loi mineurs. Il faut dire qu’il a été cueilli à froid lors de sa première prise de parole chez les pairs le 2 mars 1822, car ces derniers ont refusé de suivre son avis et ont adopté un amendement au projet de loi sur la Presse. Cet amendement, proposé par le comte Bastard, prévoyait de remplacer la formule « atteinte à la majesté royale » par « atteinte à l’autorité constitutionnelle du roi ».
Certes, cet amendement sera rejeté deux jours plus tard après un nouveau vote, mais le désaveu est cinglant pour le nouveau ministre, d’autant plus que le scrutin a eu lieu juste après son discours. Dès lors Corbière s’abstint pendant plus d’un an de prendre la parole dans cette chambre, sauf en cas de questionnement explicite d’un pair ou pour présenter des petits textes de loi Il faut attendre le 7 mai 1824 pour le voir répondre à un pair sur un sujet polémique ; ses interventions devinrent plus fréquentes pendant les deux dernières sessions. Corbière préférait au début laisser parler les grands nobles qui composent le gouvernement, comme Clermont-Tonnerre ou Damas, eux-mêmes pairs de France, pour y enlever les opinions. Cela démontre que Corbière, et les autres « parvenus » du gouvernement, manquaient de considération à la chambre haute et que le gouvernement y avait peu d’influence. La chambre haute poursuivra son opposition mesurée au gouvernement jusqu’à la « grande fournée » de 1827. Mais même lorsque Villèle et Corbière seront élevés à la pairie, ils n’auront pas d’ascendant sur leurs collègues de droite, y compris ceux qu’ils avaient nommés quelques mois plus tôt. Corbière préféra alors abandonner de fait la politique en n’intervenant quasiment plus ; Villèle essayera encore de mener une opposition au ministère Martignac, mais sans succès. Emmanuel de Waresquiel cite l’anecdote du mariage raté du fils de Villèle avec la fille du pair Lapanouze, car celui-ci préfère s’allier avec une famille de grande noblesse historique, qu’avec un hobereau.
Poursuivant son opposition, la chambre haute rejeta également son projet de loi sur les communautés religieuse de femmes. Elle lui joua un mauvais tour, car les amendements de l’opposition avaient été le plus souvent rejetés avant le vote, indiquant par là une issue favorable, mais le scrutin échoua par deux voix ; les pairs qui ne voulaient pas de la loi s’étaient tus jusque là. Les pairs dénaturèrent complètement, sous l’impulsion de Chaptal, sa réforme des écoles secondaires de Médecine, qui prévoyait de former des officiers de santé à un niveau inférieur pour les campagnes. Les pairs choisirent de placer ces écoles sous la responsabilité des facultés de Médecine et de créer au passage trois nouvelles facultés.
Ces rejets successifs ont certainement conforté Corbière dans son apathie législative sur la décentralisation administrative.

La décentralisation administrative

Parmi tous les sujets de discussion où intervient Corbière, aussi divers que les compétences du ministère de l’Intérieur, il semble être judicieux de s’arrêter sur celui qui occupe une place déterminante dans les débats parlementaires, et qui est également le principal responsable de la déliquescence de la droite royaliste : la centralisation administrative. Les autres débats ont déjà largement été analysés par Olivier Tort et par tous les historiens du XIXe siècle, qui utilisaient le Moniteur comme source principale. Au contraire, la centralisation apparaît comme une question plutôt mise de côté parce qu’elle n’a donné lieu à aucune loi, ni même de discussion officielle, sous Corbière.
La critique de la centralisation apparaît pourtant derrière presque tous les débats tel un serpent de mer parlementaire. Cette insistance sur ce sujet est d’autant plus intéressante à suivre sous Corbière, parce que les réclames les plus véhémentes en faveur de la décentralisation pendant la Restauration sont venus de la droite ; on a vu qu’il s’agissait d’un point du « programme » de 1816. Corbière faisait lui-même partie des députés les plus actifs en faveur de cette réforme.

Une « chape de plomb » sur le royaume

Pour se convaincre du degré de centralisation de la France pendant la Restauration, il suffit de se pencher le processus d’élaboration du budget par les conseils généraux ou les communes. Leurs dépenses étaient réglées par le préfet pour les petites communes, par le ministre pour les communes plus peuplées et les conseils généraux. Ces derniers pouvaient à peine décider de la répartition des sommes allouées par le ministère, et encore, avec un nouveau contrôle a posteriori du ministre. Ils ne disposaient en outre que de cinq centimes additionnels, pour les dépenses imprévues. Ils ressemblaient plus à des instances consultatives du travail du préfet qu’à un corps intermédiaire ; ils ne siégeaient de plus que deux semaines par an et n’avaient aucune compétence administrative.
Lorsque les communes importantes ou les conseils généraux voulaient réaliser des projets qui dépassaient les centimes additionnels accordés, ils devaient voter un projet de dépenses extraordinaires, le transmettre au ministre, qui le refusait ou l’acceptait. Dans ce dernier cas, le ministre rédigeait un projet de loi, qu’il devait faire approuver par les deux chambres, pour enfin rédiger une ordonnance autorisant l’administration concernée à s’imposer extraordinairement, ou contracter un emprunt. Ce processus d’une lourdeur démesurée est à l’origine de l’écrasante majorité des projets de loi proposés par Corbière – plus de 60 sont dans ce cas157, le plus souvent consacrés à la construction de routes, de canaux ou de bâtiments publics. Ces lois sont votées très facilement, très souvent sans aucune discussion, mais encombrent tout de même le travail législatif, vu la justesse des sessions.

Des promesses…

Au cours de la session de 1823, Corbière avait déjà dû composer face aux accusations de Delalot, qui lui reprochait en substance de n’avoir rien fait depuis son arrivée au gouvernement. Le ministre de l’Intérieur mît sur le dos de la guerre d’Espagne et de la situation de la France au début de son mandat sa pusillanimité en la matière. Il ajouta cependant qu’un projet avait été examiné en commission mais qu’il n’avait pas été jugé satisfaisant et qu’un nouveau était en préparation158. On voit ensuite poindre des signes criants du fléchissement de ses premières opinions sur l’administration, dont il essaye de minimiser les problèmes :
Le mal n’est donc pas aussi grand qu’on l’a prétendu vous avez mis une sorte de balancier à l’action trop forte que pouvait avoir l’administration, telle qu’elle est organisée ; ainsi, vous avez quelque chose qui n’est pas si déraisonnable, et quoiqu’il valût mieux que nous eussions une organisation définitive et légale, toujours est-il vrai de dire que les choses ne sont pas dans l’état déplorable relativement auquel on a pris le parti de faire de l’opposition.159
L’année suivante, il doit de nouveau affronter une violente attaque de Bacot de Romand, qui va jusqu’à réclamer la diminution d’autorité de 300.000F des sommes consacrées aux frais de bureaux du ministère de l’Intérieur dans le but de forcer celui-ci à abandonner certaines de ses prérogatives et ainsi se contraindre à décentraliser ! Cette énième attaque l’oblige à faire la promesse qu’un projet de loi arrivera sous peu :
L’amendement n’a été proposé que pour obtenir une nouvelle organisation de l’administration intérieure. Le voeu que l’orateur a émis sera rempli. Un projet de loi sur l’organisation sera présenté le plus tôt possible, l’année prochaine même, si vous pouvez vous livrer à la discussion de cette grande question. Mais pendant que vous délibérerez, l’administration centrale sera obligée de marcher. Vous ne pouvez donc vous dispenser de faire les fonds nécessaires pour l’exercice de 1825.

La désillusion des royalistes

Les députés, qui étaient pour la plupart maires ou conseillers généraux, sentaient la lourdeur de cette organisation territoriale et tentaient de décentraliser à chaque occasion possible, essentiellement lors des discussions sur le budget. Les membres de la contre-opposition comme Bacot de Romand étaient bien sûr les plus ardents, mais leur parole était libre car ils avaient déjà rompu avec le ministère. On remarque cependant que les députés de la majorité tentaient également des attaques plus insidieuses, en majorité par des amendements, portant sur des détails au premier abord sans importance, mais qui témoignent de leur impatience grandissante.
Une loi en apparence anodine, telle que celle sur les chemins communaux, se révèle en réalité lourde d’enjeux et témoigne d’une sourde lutte entre Corbière et les aspirations réformatrices des députés. Présenté peu après le vote de la loi sur la septennalité, le projet est discuté lors des séances du 2, 3 et 5 juillet 1824. Il prévoit que les communes fassent payer les frais de construction et d’entretien des chemins par ses utilisateurs, en proportion de leurs moyens, mais après autorisation du préfet ; celui-ci peut également autoriser une imposition extraordinaire après l’avis positif du conseil municipal doublé des plus imposés. Le texte fait immédiatement l’objet d’un débat acharné entre la chambre et Corbière, qui doit intervenir 17 fois dans ces trois séances pour repousser autant d’amendements, tous déposés par des membres de la droite, sauf un par Méchin. Par exemple, l’amendement de Gères réclame que les plus imposés fassent d’emblée partie des délibérations du conseil municipal ; Corbière refuse car cela créerait un corps délibérant autre que le conseil – et surtout non-nommé, comme les autres conseillers municipaux. Il est obligé d’intervenir entre les deux scrutins de la deuxième partie de l’amendement, car l’épreuve est douteuse, signe d’une grosse hésitation. Sirieys de Mayrinhac demande ensuite que les communes puissent avoir recours aux centimes additionnels dès le début des travaux, alors que le projet de Corbière ne le prévoit qu’une fois toutes les autres ressources épuisées. Sirieys, pourtant subordonné de Corbière, conteste ici son supérieur pour attribuer une demande récurrente des administrations inférieures sur l’augmentation des ressources propres des communes. Corbière demande de nouveau le rejet de cet avis car selon lui les conseils municipaux ne peuvent décider de l’impôt, au motif qu’ils feraient porter les dépenses sur les propriétaires non domiciliés dans la commune.
Le projet de Corbière se résume à augmenter les charges des communes sans pour autant leur donner plus de moyens ou d’indépendance, d’où les deux amendements détaillés. La loi est finalement votée par 221 voix pour et 61 contre, alors qu’à ce moment, peu après les élections triomphales de 1824, le gouvernement disposait en théorie d’une majorité de 400 députés sur 430, signe d’une désapprobation qui allait au-delà de la contre-opposition, encore embryonnaire à ce stade.

Le renoncement

Après avoir tergiversé pendant trois ans en faisant de vagues promesses de réformes, puis en ayant refusé des améliorations graduelles, comme celle sur les chemins communaux, Corbière finit par abandonner l’ambigüité et rejette toute décentralisation. Il déclare que le seul projet de décentralisation possible serait de fusionner plusieurs départements, mais que cela serait impossible vu l’état de l’opinion et que les députés concernés par la suppression de leur conseil général voteraient contre.

Corbière dans l’opinion

L’immobilisme de Corbière lui a valu une bien mauvaise réputation dans l’opinion. Aussi difficile que peut-être la recherche de l’opinion publique de l’époque sur Corbière, les biographies collectives et les pamphlets permettent néanmoins de voir le jugement d’acteurs non-parlementaires sur le ministre, même si ces derniers sont tous des journalistes parisiens de tendance libérale, sauf Massey de Tyrone.
Les biographes parlementaires qui jugent Corbière après plusieurs années d’exercice s’accordent tous à lui reprocher sa paresse, comme si son inertie législative avait rejailli sur son comportement. Pourtant les archives parlementaires témoignent de son activité pendant le ministère ; les biographes ont donc expliqué l’absence de réforme et de lois importantes en prêtant à Corbière une sévère léthargie. Pourtant les biographes ne lui reconnaissaient pas ce défaut avant son expérience de ministre, ils préféraient alors gloser sur caractère de provincial bourru174. Dans la Biographie pittoresque des députés de 1820, Corbière est ainsi décrit comme un hyperactif qui ne tient pas en place pendant les débats.

CORBIERE ET LE CORPS PREFECTORAL

En tant que ministre de l’Intérieur, Corbière était en charge du corps préfectoral. Cette administration tenait une place stratégique dans la politique française, raison pour laquelle Villèle insista pour voir son bras droit et ami récupérer le portefeuille. Les autres ministères se révèlent être moins importants pour le contrôle de l’appareil d’Etat, même lorsqu’ils sont plus prestigieux (notamment les Affaires étrangères). En tant que supérieur hiérarchique de tous les préfets, Corbière décidait donc de leur carrière. Il s’est ainsi chargé d’épurer les préfets n’appartenant pas à son bord politique, les remplaçant par des amis et des soutiens politiques, dans le cadre d’un vaste plan conçu par Villèle pour faire taire toute trace d’opposition dans les chambres. Cette politique d’autant plus à souligner dans le cas de Corbière que la notion d’épuration faisait partie du « programme » ultra de 1816 – vu en introduction.
Il s’agit donc de voir ici la participation de Corbière au « système Villèle » de mise au pas de l’administration, afin d’en faire un instrument à la fois tout dévoué au gouvernement et de contrôle parlementaire.

L’EPURATION DU CORPS PREFECTORAL DE 1822-1824

L’administration française du XIXe siècle se caractérise par une longue succession d’épurations dans le corps préfectoral. Chaque changement de régime ou de majorité politique est marqué par une vague plus ou moins forte de révocations dans les grands corps de l’Etat et dont les préfets servent de « baromètre » le plus évident pour mesurer la rigueur de l’épuration. Corbière, ministre de l’Intérieur de 1822 à 1828 dans le gouvernement royaliste de Villèle, n’a pas dérogé à la règle et a largement utilisé cette pratique lors de son mandat, essentiellement pour faire disparaître toute trace du libéralisme politique dans les institutions. Il est dès lors nécessaire de comparer l’épuration préfectorale de Corbière avec celle de ses homologues et de voir les différentes raisons qui entrent en jeu lors de ces destitutions.

Les « massacres » de préfets

La première épuration de préfets se déroule pendant la première Restauration, avec 32 révocations des derniers préfets de l’Empire sur 88. Cette première épuration est assez limitée et correspond au désir de réconciliation des deux Frances voulu par Louis XVIII. En revanche, le retour de Napoléon marque la première épuration dite « châtiment » – selon Jean Tulard, dont le but est de punir les préfets qui ont servi le régime ennemi depuis la première abdication de l’Empereur. La seconde « épuration vengeance » a naturellement lieu au retour des Bourbons. La sanction est terrible pour ceux qui ont servi l’usurpateur. Seul Bourgeois de Jessaint parvient à conserver sa préfecture de la Marne, tous les autres préfets restés en poste jusqu’à la fin des Cent-Jours se font révoquer ou ont démissionné au départ de l’ultra Vaublanc du ministère de l’Intérieur, le 7 mai 1816.
La rapidité de la chute de la monarchie restaurée et les nombreuses défections font prendre conscience aux différents gouvernements de la 2ème Restauration de la précarité de leur situation et de leur pouvoir. La valeur quasiment nulle des serments prononcés à ce moment les obligent à se référer à d’autres critères pour s’assurer de la fidélité de leurs serviteurs, comme leurs états de service sous le régime ou le gouvernement précédent.
Cette attitude conduit à provoquer des épurations à chaque changement de majorité politique. Chaque nouveau gouvernement cherche en effet à se débarrasser des serviteurs trop zélés de son prédécesseur si celui-ci était d’une tendance politique différente de la sienne. Ces épurations internes aux régimes politiques sont moins étudiées dans l’historiographie car beaucoup moins visibles ; le spécialiste des préfets de la Restauration, Nicholas Richardson en parle assez peu, préférant se concentrer sur les évènements de 1814-1815.
Lainé et Decazes sont les premiers à inaugurer cette politique de révocations internes. Grâce à sa position de favori du roi, Decazes occupe de facto la place prépondérante du gouvernement à partir du départ de Vaublanc. De ce moment jusqu’à son départ, le 20 février 1820, il s’attache à effacer l’oeuvre de Vaublanc en révoquant les préfets qu’il a nommés. En théorie plutôt libéral, il désigne naturellement des préfets du même bord politique que lui, dont beaucoup ont servi l’Empire, y compris pendant les Cents-Jours, scandalisant les ultras.

Table des matières
Introduction
Corbière avant le ministère
Historiographie
Sources
PARTIE I : LE MINISTRE DE L’INTERIEUR 
I) Corbière en son ministère
Avant Corbière
Decazes
Siméon et l’arrivée du Baron Capelle
Franchet-d’Espérey, directeur de la Police générale
Le baron Capelle
La fin des « professionnels »
L’épuration des cadres et l’arrivée des politiques
II) Le défenseur de la centralisation administrative
Actif à la chambre basse
Timide à la chambre des Pairs
La décentralisation administrative
Le « décentralisateur »
Une « chape de plomb » sur le royaume
Des promesses
La désillusion des royalistes
Le renoncement
Le soutien des libéraux
Corbière dans l’opinion
PARTIE II : CORBIERE ET LE CORPS PREFECTORAL 
I) L’épuration du corps préfectoral de 1822-1824
Les « massacres » de préfets
Chassés-croisés de préfets
Les révocations pour fautes professionnelles
La fin de l’épuration
II) Nominations et clientélisme
Réintégrations
Nouvelles nominations
L’appui des ministres déterminant
Le baron Capelle
Préfets et députés
Préfets et pairs de France
PARTIE III : CORBIERE ET LES ELECTIONS 
I) Choisir les hommes: la pratique de la candidature officielle/officieuse
Une pratique assumée
Anticiper les résultats par le classement des électeurs
Méfiance locale envers le gouvernement
Les candidatures-dissidentes
Scrutins préparatoires
II) Pratiques frauduleuses
Falsification des listes électorales
Effet de surprise
Les électeurs fonctionnaires
Récompenses/punitions collectives
Faire voter pour le « bon » candidat
L’inefficacité des procédures contre les fraudes électorales
III) Corbière en Ille-et-Vilaine
Corbière en son fief
Dissidence à Rennes
La retraite et la fin du système Corbière
CONCLUSION
VOLUME 2 : ANNEXES 
I) Annexes
1) Table des interventions de Corbière aux chambre
2) Quelques discours de Corbière
3) Correspondance de Tocqueville
4) Lettres de Corbière à Frain de la Villegontier
5) Circulaires confidentielles de Corbière
6) Tableaux des résultats des élections de 1822, 1824 et 1827
Elections partielles de la 1ère série de 1822
Elections partielles de la 2ème série de 1822
Elections générales de 1824
Elections générales de 1827
7) Changements dans le corps préfectoral effectués par Corbière
8) Index biographique du corps préfectoral sous Corbière
9) Pièces diverses
Réclamation du conseil général d’Ille-et-Vilaine au ministre de l’Intérieur 
L.a.s. de Lebeschu de Champsavin à Corbière
Article consacré à Corbière dans le Journal des Débats (23/10/1824) 
II) Sources d’archives
1) Archives nationales
2) Archives départementales du Cher
3) Archives départementales des Côtes-d’Armor
4) Archives départementales d’Indre-et-Loire
5) Archives départementales d’Ille-et-Vilaine
6) Archives départementales de la Loire-Atlantique
7) Archives départementales de la Sarthe
III) Sources imprimées
1) Pamphlets et ouvrages polémiques
2) Mémoires de contemporains
Acteurs politiques 
Mémoires de membres de l’administration 
3) Ouvrages d’historiens du XIXe siècle à valeur de source
4) Presse
5) Publications périodiques
IV) Bibliographie
1) Ouvrages généraux
2) Outils de recherche
3) Vie politique de la monarchie constitutionnelle
Histoire générale
Idées politiques 
Pratiques politiques
4) Presse
5) Police et conspirations
6) Histoire sociale
7) Biographies
8) Histoire de l’Etat et de l’Administration
9) Le corps préfectoral
10) Elections et clientélisme électoral
V) Index des contemporains de Corbière
VI) Sommaire

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