L’incompatibilité du système de détermination du fonds avec les pratiques

Inscrit dans le cadre de la mise en œuvre du Document Stratégique pour la Réduction de la Pauvreté, depuis le début de l’année 2002, le Fonds d’Intervention pour le Développement ou F.I.D s’est lancé dans la mise en œuvre des programmes relatifs à sa 4ème phase intitulée Projet de Développement Communautaire ou F.I.D IV. Les objectifs et le contenu de ce projet ainsi que ses modalités de réalisation doivent tenir compte à la fois des besoins et priorités des bénéficiaires, des politiques sectorielles du Gouvernement et de la politique de décentralisation.

Dans cette nouvelle phase, il semble que l’enjeu pour le F.I.D est le « Développement Décentralisé Participatif ou D.D.P » par le biais d’action de responsabilisation des communautés et des Communes en leur confiant la gestion de la réalisation des projets correspondant à leurs priorités fixées et définies dans leur Plan Communal de développement ou PCD. Cela permet une plus grande contribution des communautés de base et des collectivités locales, aussi bien pour l’identification, la priorisation, l’évaluation des projets communautaires que pour la construction, la gestion et l’entretien des infrastructures de base.

C’est dans cette optique que le F.I.D IV avait commencé la mise en œuvre de la composante FINANCEMENT DIRECT DE LA COMMUNE ou FDC à titre d’expérience pilote dans le choix de la vision de « Développement Décentralisé Participatif ».

METHODOLOGIE 

La complexité du sujet dans le contexte actuel de la décentralisation et des actions menées par le F.I.D selon l’approche participative pour la mise en œuvre du volet FDC, a limité l’étude à l’analyse de la mise en œuvre de ce mode de financement dans la Commune d’Antanambao Andranolava Fivondronana Marovoay Faritany Mahajanga choisie comme échantillon. Peuplée de 5.716 habitants, composée de 6 fokontany, cette Commune fait partie des nouvelles collectivités décentralisées décrétées en 1995 . Elle se trouve à 25km de son chef lieu de Fivondronana, et traversée par la RN4. Sa position géographique lui donne un avantage considérable et lui assure un nouveau rôle pour devenir un pôle de développement dans la région. C’est la raison pour laquelle elle a été choisie ici comme échantillon.

PHASE PREPARATOIRE

Dans cette phase préparatoire, il importe avant tout d’apporter quelques précisions terminologiques et contextuelles, puis de présenter les documents exploités et enfin de vérifier la volonté des premiers intéressés par cette étude.

Quelques précisions terminologiques et contextuelles préliminaires 

Précisions terminologiques

PERROUX entend donner une définition simple du développement ; c’est « la combinaison des changements sociaux et mentaux qui rendent une population apte à faire croître cumulativement et durablement son produit réel global » . Aussi, à la Conférence mondiale sur les politiques culturelles tenue à Mexico en 1982 sous l’égide de l’UNESCO, est établi le principe selon lequel « le développement doit reposer sur la volonté de chaque société d’exprimer son identité profonde » [15].

En outre, le PNUD en 1990, dans son premier Rapport mondial sur le développement humain, définit le développement comme « le processus qui permet d’élargir la gamme de choix qui s’offre à l’individu durant son existence ».

Ces précisions s’imposent parce qu’aujourd’hui, la pauvreté devient une question transnationale. Dans le contexte de la mondialisation et de la globalisation où tout devient interdépendant, elle ne peut plus être limitée au contexte national. Le droit au développement est un droit fondamental au même titre que les autres droits de l’homme. Actuellement, les principes de la « liberté locale » et de la « Participation » gouvernent d’une manière générale l’objectif de « Développement local » dans la mise en œuvre de la lutte contre la « pauvreté » .

Précisions contextuelles de la pauvreté

Le F.I.D IV s’inspire du contexte suivant : « La pauvreté est demeurée obstinément grande dans beaucoup de régions du monde en dépit de décennies d’essais de progrès. Les plans et les programmes pilotés par les donateurs ont échoué. Nous n’avons pas simplement besoin d’une nouvelle approche mais aussi d’une nouvelle vision de la prospérité par l’empowerment des communautés locales. Ceci signifie beaucoup plus que la participation des bénéficiaires aux arrangements conçus par des donateurs et des gouvernements. Ce qui veut dire une décentralisation du pouvoir qui met les gouvernements locaux et les communautés à la place du gestionnaire, et leur donne un nouvel ensemble de pouvoirs, de droits et d’engagements. Ceux-ci incluent :
− Le droit d’être traité comme des personnes avec des capacités qui ont été annihilées sans pitié.
− La puissance de projeter, mettre en place et mettre à jour des projets pour servir leurs besoins.
− Le droit aux élections locales régulières pour assurer la responsabilisation.
− Le pouvoir de commander les bureaucrates locaux au lieu d’être leurs sujets.
− Le pouvoir d’employer, payer et contrôler tous ceux qui leur fournissent des services locaux de base comme l’éducation, la santé et les services agricoles.
− Le droit à une part de revenu du gouvernement central.
− La puissance de prélever des charges et des impôts locaux.
− L’obligation de permettre à des femmes, à des minorités ethniques, aux groupes les plus faibles et autres exclus de participer entièrement au développement économique.
− L’obligation d’être responsable envers la population locale plutôt qu’envers le gouvernement central ou le donateur. » .

Ainsi la nouvelle donne pour l’effectivité de la décentralisation requiert une nouvelle vision fondée principalement sur la participation des communautés et la mise en œuvre de la méthode « Apprendre par la pratique ».

Les recherches documentaires 

Les recherches documentaires sont prépondérantes. La complexité de la recherche nécessite de commencer le travail par l’approfondissement de la connaissance des approches de développement et des approches F.I.D dans sa contribution pour la lutte contre la pauvreté depuis son existence. Des recherches, observations et exploitations des documents disponibles ont été effectuées pour enrichir les connaissances sur le concept de « Développement Décentralisé Participatif » dans le FDC.

Un inventaire approfondi de la réalité locale dans la Commune d’Antanambao Andranolava a été effectué afin de pouvoir y centrer la recherche. A ceci, la consultation des documents énumérés ci-après a été faite :
o Statut du F.I.D
o Les manuels de procédure du F.I.D
o Les documents de « Projet de Développement Communautaire » du F.I.D
o La convention de financement direct de la Commune Antanambao Andranolava
o Les documents relatifs au Programme Annuel d’Investissement ou P.A.I de la Commune d’Antanambao Andranolava
o Les documents relatifs à l’exécution des sous-projets définis dans le P.A.I d’Antanambao Andranolava :
● Les délibérations de la Cellule de programme
● Les mémoires de Préparation des sous-projets
● Les autorisations ou non-objection des services déconcentrés des ministères
● Les documents d’études de faisabilité technique des sous-projets
● Les documents des passations de marché
● Les contrats de travaux
● Les rapports d’avancement de réalisation des sous-projets
● Les procès-verbaux des réceptions des travaux .

o Les documents de gestion financière de FDC d’Antanambao Andranolava
o Les Rapports d’Audit de FDC Antanambao Andranolava
o Autres tels que les délibérations de conseils communaux, les approbations du F.I.D, etc.…
o Les documents d’ordre général tels que :
● Le Plan d’Action pour le Développement Rural ou le P.A.D.R
● Le Document Stratégique pour la Réduction de la Pauvreté ou le D.S.R.P
● La nouvelle règle budgétaire de finances publiques
● Le guide de Maire .

Les contacts avec les principaux acteurs 

Des contacts avec les différents acteurs du Financement Direct de la Commune ont été effectués pour connaître leur participation dans la réalisation du PAI d’Antanambao Andranolva. Des contacts avec les équipes du F.I.D ont été aussi menés pour permettre la confrontation du point de vue des bailleurs qui est ici le F.I.D et les communautés bénéficiaires.

PHASE COLLECTE DES DONNEES

Trois processus essentiels seront ici mis en exergue : enquêtes et interviews, recoupement, visites et consultations comparatives.

Enquêtes et Interviews

Une fiche d’enquête a été élaborée pour la pertinence des entretiens. Cette fiche est destinée aux Maires, à la cellule administrative et aux communautés. Toutefois en raison du niveau d’instruction de la population étudiée rendant la qualité des réponses et le taux de remplissage moins fiables et non satisfaisants (cf annexe 12), l’on avait procédé en outre à l’exploitation d’un autre type d’enquête semistructurée avec l’organisation d’atelier d’évaluation. De même, un guide d’entretien a été préparé pour l’interview des techniciens chargés de projets du F.I.D.

Des enquêtes semi-structurées ont été menées au niveau de tous les acteurs de financement direct, les maires, les communautés, les responsables au niveau du F.I.D, pour pouvoir identifier les enjeux d’une dynamique constructive dans le processus du FDC. A cet effet, trois groupes de 15 personnes composés des acteurs cités ont été constitués et interviewés (cf annexe 13).

Recoupement 

Après le premier traitement des informations recueillies, des descentes dans la Commune d’Antanambao Andranolava et dans les autres Communes ayant bénéficié du FDC ont été faites pour la confrontation des résultats et les logiques caractérisant les enjeux du financement. A cet effet, des interviews par « focus groupe » avec le Maire et la cellule de programme ont été menés. L’intervention sur terrain cherche à recueillir également des données complémentaires sur les points suivants:
o qualité de la participation des bénéficiaires à la préparation des PCD et à l’identification des projets ;
o niveau de mobilisation des bénéficiaires pour la mise en œuvre et le maintien des investissements ;
o niveau de capacité des institutions communales : Maire, Conseillers municipaux, Comité de développement villageois, Cellule technique de programme, etc.…
o impact des activités de renforcement des capacités entreprises dans le cadre du FDC ;
o représentativité et rôle effectif des comités de développement communal, des Cellules de programme, et des comités de développement villageois ;
o qualités des partenaires PME et BE ;
o niveau de transparence, responsabilisation et/ou corruption dans la mise en œuvre des sous-projets et la gestion des fonds ;
o degrés d’utilisation des investissements et impact sur la qualité de vie des bénéficiaires ;
o adéquation des sous-projets sélectionnés avec les priorités identifiées par la population ;
o nombre et importance des sous-projets de développement réalisés dans la Commune sur les 5 dernières années, et niveau de suivi et d’entretien.

Table des matières

INTRODUCTION
I METHODOLOGIE
1 PHASE PREPARATOIRE
1.1 Quelques précisions terminologiques et contextuelles préliminaires
1.2 Les recherches documentaires
1.3 Les contacts avec les principaux acteurs
2 PHASE COLLECTE DES DONNEES
2.1 Enquêtes et Interviews
2.2 Recoupement
2.3 Visites et consultations comparatives
3 PHASE INTERPRETATION ET REDACTION
3.1 Traitement des informations et rédaction
3.2 Modélisation
II RESULTATS
1 RENFORCEMENT DES CAPACITES DANS LE FINANCEMENT DIRECT DE LA COMMUNE
1.1 L’évaluation rurale participative (E.R.P) dans le processus d’élaboration du PCD d’Antanambao Andranolava
1.2 La qualité et la valeur du PCD d’Antanambao Andranolava
1.3 L’organisation locale pour la mise en œuvre du PCD d’Antanambao
1.4 Appui et Renforcement des Capacités par le système d’audit
2 RENFORCEMENT DES MOYENS D’ACTION DES COMMUNAUTES DE BASE ET DE LA COLLECTIVITE DECENTRALISEE OU EMPOWERMENT DE LA COMMUNAUTE
2.1 Les moyens d’action
2.2 Les réalisations du F.I.D dans le Fivondronana de Marovoay avant le FDC d’Antanambao Andranolava
2.3 Le FDC d’Antanambao Andranolava
3 REPOSITIONNEMENT DU POUVOIR CENTRAL DANS LE FDC D’ANTANAMBAO ANDRANOLAVA
3.1 La contribution des communautés de base et de la collectivité locale sur les réalisations du FDC d’Antanambao
3.2 Repositionnement du pouvoir central
4 MISE EN RESPONSABILITE ET TRANSPARENCE
5 EN FAIRE UN PROCESSUS D’APPRENTISSAGE PAR LA PRATIQUE TOUT EN PRECONISANT LE RENFORCEMENT DE LA CAPACITE
5.1 L’élaboration du Programme Annuel d’Investissement ou P.A.I
5.2 La réalisation du P.A.I
5.3 L’évaluation de la mise en œuvre du FDC par les communautés de base et la collectivité locale d’Antanambao Andranolava
5.4 Les contraintes de la mise en œuvre du FDC
III DISCUSSIONS
1 LES INTERETS DE L’APPROCHE FINANCEMENT DIRECT DES COMMUNES
1.1 Logique du système FDC
1.2 Renforcement des moyens d’action des Communes
1.3 Augmentation de la capacité d’absorption ou volume du décaissement
1.4 Renforcement et transfert du savoir-faire en matière d’exécution du programme communal de développement
1.5 Responsabilisation des communautés et de la Collectivité
1.6 Amélioration des réalisations dans le cadre du rapprochement des services sociaux de base avec les communautés
2 LES POINTS CRITIQUES DANS LA MISE EN ŒUVRE DE FDC POUR LE DDP
2.1 L’enclavement et le niveau d’instruction des communautés rurales
2.2 Fragilité de la pratique et de l’approche pédagogique
2.3 L’incompatibilité du système de détermination des moyens de renforcement avec les besoins de développement de la Commune
2.4 L’incompatibilité du système de détermination du fonds avec les pratiques
2.5 Rigidité des exigences de procédure
2.6 Carence des lois et règlements
2.7 L’inadéquation du budget alloué
2.8 Manque de mesure d’accompagnement
2.9 Le fonds de contrepartie
2.10 L’incompatibilité de la logique de l’Agence d’exécution avec la logique des communautés
3 SUGGESTIONS
IV CONCLUSION

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