L’évolution de la nomenclature budgétaire

L’évolution de la nomenclature budgétaire

Les problèmes relatifs au contrôle de l’exécution

Gestion transparente et responsable, tels sont les maîtres mots dans la gestion basée sur le budget de programme. Le contrôle de l’exécution du budget doit permettre de retracer cette orientation : moins de contrôle a priori et renforcement de contrôle a posteriori.
L’exécution du budget est soumise essentiellement à deux types de contrôle, effectués par différentes instances : le contrôle a priori et le contrôle a posteriori. Mais des problèmes sont constatés au niveau de ces contrôles : un contrôle à priori très fort et une redondance de ces contrôles.

Le contrôle a priori très fort

Ce contrôle administratif a priori des dépenses consiste en l’étude des pièces justificatives de la proposition d’engagement et de l’ordonnancement de la dépense. C’est un contrôle à caractère préventif effectué par les contrôleurs financiers et les comptables publics.Auparavant, le contrôle de l’exécution du budget est jugé purement comptable et juridique. En effet, il se limite à la vérification du montant des crédits alloués et au respect des règles de gestion budgétaire, car la réglementation en vigueur de cette époque ne permet pas de vérifier si les objectifs sont atteints ou non. Il en est de même pour le contrôle du parlement, qui reste essentiellement cantonné dans une approche quantitative du budget. C’est un contrôle basé uniquement sur le volume des crédits et sur le taux d’évolution.Avant l’introduction d’une nouvelle approche sur la rationalisation du contrôle des dépenses en 2008, malgré l’intervention formelle et exhaustif du Contrôle Financier au niveau de l’engagement des dépenses, ce dernier intervient aussi lors des opérations de liquidation et d’ordonnancement des dépenses, pour ce faire, il exerce une procédure de visa de validation au niveau de la liquidation. Le décret n°91-603 du 11 décembre 1991 portant institution d’une délégation générale au contrôle de l’administration et des finances publiques en son article 12 stipule : « Aucune ordonnance de paiement ou de délégation ne peut être présentée à la signature de l’ordonnateur ou son délégué qu’après avoir été soumise au visa du contrôleurs des dépenses engagées. Les ordonnances non revêtues de ce visa sont nulles et sans valeur pour les comptables du trésor. » Cette approche nous montre que la méthode de contrôle a priori appliquée à cette époque est très forte et exhaustive.Afin d’accélérer la procédure, cette mesure est assouplie par les dispositions du décret N° 92-970 du 11 novembre 1992 portant règlement général sur l’exécution du Budget Général de l’Etat. A cet effet, le Contrôleur des Dépenses Engagées n’aura plus à donner son avis dans la procédure de mandatement. Mais il pourra s’opposer aux paiements lorsqu’il constatera une irrégularité dans la liquidation par le visa de validation. De ce fait, le système de contrôle et de vérification à tous les stades de la dépense demeure rigide et lourd.

La redondance de contrôle

La bonne gestion financière des organismes publics est une priorité. Pour cette raison, des textes législatifs et réglementaires prévoient un contrôle interne et externe des procédures d’exécution budgétaire. La justification des opérations des dépenses du budget des organismes publics est soumise à un contrôle applicable à l’ensemble de leurs dépenses. Elle doit se conformer strictement à une nomenclature des pièces justificatives. Ce contrôle est assuré de manière indépendante par des différentes entités compétentes. Cependant, des redondances de ces contrôles sont plus souvent observées au niveau de chaque stade d’exécution des dépenses publiques à cause de l’absence d’une définition précise des responsabilités des contrôleurs et vérificateurs.Ainsi, pour illustrer cette redondance constatée, les pièces justificatives contrôlées et visées par le Contrôle Financier sont encore contrôlées par le Comptable public. Cette redondance fait allonger les délais de traitement des dossiers et affaiblir la responsabilité des ordonnateurs qui se voient couverts par les visas opérés par le contrôle financier Une deuxième illustration de cette redondance est celle de contrôle effectué par l’IGF et celui de l’IGE. Seule la nature de ce contrôle diffère en matière financière.

L’Insuffisance des contrôles a posteriori de l’exécution des dépenses

La gestion du budget de programme préconise un renforcement du contrôle a posteriori pour permettre aux gestionnaires de disposer d’une grande marge de manoeuvre dans leur gestion pour l’atteinte des résultats. Le contrôle a posteriori de l’exécution des dépenses de l’Etat est assuré généralement par :
– les organes administratifs d’inspection et de contrôle à savoir : le Contrôle Financier (CF), l’Inspection Générale de l’Etat (IGE), l’Inspection Générale des Finances (IGF) ;
– les organes de contrôle juridictionnel à savoir : la Cour des Comptes et le Conseil de Discipline Budgétaire et Financière (CDBF),
– le Parlement qui exerce le contrôle politique.
En principe, ce dispositif est complété par un contrôle interne mise en place par l’ordonnateur pour vérifier non seulement la régularité de la dépense, mais aussi la réalité du service fait, la réception des travaux, etc.

Table des matières

REMERCIEMENTS
LISTE DES ABREVIATIONS
TABLE DES MATIERES
INTRODUCTION 
PREMIERE PARTIE : LA LOI ORGANIQUE SUR LES LOIS DE FINANCES ET LE BUDGET DE PROGRAMME
CHAPITRE PREMIER : LA LOI ORGANIQUE SUR LES LOIS DES FINANCES
1.1 Les notions générales
1.1.1 La LOLF et son cadre juridique
1.1.2 Les différentes sources et les objectifs de la LOLF
1.1.3 Les domaines de la reforme
1.2 Les principes de base de la LOLF 
1.2.1 La nouvelle gestion publique
1.2.2 La gestion axée sur les résultats (GAR)
CHAPITRE II : LE BUDGET DE PROGRAMME
2.1 La performance et le budget de programme
2.1.1 La Budgétisation axée sur la performance
2.1.2 Le Budget de programme
2.2 Les principes d’élaboration 
2.2.1 Les principes préalables à la conception
2.2.2 Les principes de conception du budget de programme
2.2.3 Les principes de la présentation du budget
2.3 L’exécution du budget de programme 
2.3.1 La procédure d’exécution du budget
2.3.2 Les spécificités de l’exécution
2.3.3 Les nouveaux acteurs de l’exécution du budget
2.4 Le contrôle de l’exécution du budget
2.4.1 Les particularités du contrôle dans le cadre du budget de programme
2.4.2 Les contrôles administratifs
2.4.3 Les contrôles juridictionnels
2.4.4 Les contrôles politiques
CHAPITRE III : LES ACQUIS DU BUDGET DE PROGRAMME 
3.1 La mise en oeuvre des trois niveaux de performance à travers la reforme 
3.1.1 L’allocation stratégique des ressources
3.1.2 La discipline budgétaire globale
3.1.3 L’efficacité des prestations fournies
3.2 L’évolution de la nomenclature budgétaire
3.2.1 L’évolution de la structure budgétaire : de la nomenclature à cinq niveaux à celle à trois niveaux
3.2.2 Le basculement du DSRP vers le Madagascar Action Plan (MAP)
3.2.3 Les réalisations quant à l’exécution
3.2.4 La flexibilité de gestion de la mise en oeuvre du budget de programme
3.3 Les principes de fongibilité et de la spécialité
3.3.1 La fongibilité des crédits à l’intérieur d’un programme
3.3.2 Le principe de spécialité des crédits
3.3.3 L’allégement apporté par les principes de fongibilité et de la spécialité
3.4 Les réalisations touchant le contrôle
3.4.1 Les revues trimestrielles des dépenses publiques
3.4.2 L’expérimentation du contrôle hiérarchisé des engagements des dépenses
DEUXIEME PARTIE : ANALYSE DE L’EFFECTIVITE DU BUDGET DE PROGRAMME ET RECOMMANDATION
CHAPITRE IV : LES OBSTACLES A AMELIORER DU BUDGET DE PROGRAMME
4.1 La non maitrise du budget de programme par les concepteurs 
4.1.1 Une architecture budgétaire complexe
4.1.2 L’incohérence des textes régissant la chaine de responsabilité
4.2 Les problèmes liés à l’exécution du budget
4.2.1 L’Instabilité de la procédure
4.2.2 Les problèmes liés aux ressources
4.3 Les failles au niveau du système 
4.3.1 Des procédures longues, rigides et trop de paperasserie
4.3.2 Le problème d’information et de transparence
4.3.3 Les problèmes liés au fonctionnement des nouvelles technologies
4.4 Les problèmes relatifs au contrôle de l’exécution
4.4.1 Le contrôle a priori très fort
4.4.2 La redondance de contrôle
4.4.3 L’Insuffisance des contrôles a posteriori de l’exécution des dépenses
CHAPITRE V : LES DISPOSITIONS MISES EN PLACE A PARTIR DE 2009
5.1 La nouvelle nomenclature budgétaire
5.1.1 La séparation document de crédits et document de performance
5.1.2 L’adéquation des structures administratives avec le budget de programme
5.1.3 Le renforcement du rôle et responsabilité du responsable de programme
5.1.4 Les principes du Budget de Programmes 2009
5.2 La généralisation du Contrôle Hiérarchisé des Engagements des Dépenses (CHED) 
5.3 Les documents de performance 
5.3.1 Le Projet Annuel de Performance (PAP)
5.3.2 Le Rapport Annuel de Performance produit au Parlement
CHAPITRE VI : LES RECOMMANDATIONS POUR L’EFFECTIVITE DU BUDGET DE PROGRAMME
6.1 L’amélioration de la mise en oeuvre du budget de programme
6.1.1 La maitrise des outils d’élaboration et d’exécution du budget : CDMT et SIGFP
6.1.2 La maitrise de la gestion budgétaire
6.1.3 La professionnalisation des acteurs dans l’exécution du budget
6.1.4 L’allègement de la procédure de mise en oeuvre du budget
6.1.5 L’amélioration du cadre juridique
6.2 L’utilisation optimale des nouvelles technologies
6.2.1 L’informatisation de la chaine de la dépense
6.2.2 La mise en réseau avec le SIGFP des acteurs principaux
6.2.3 Le renforcement des contrôles a posteriori et le contrôle informatisé des dépenses publiques à l’aide du SIGFP
6.3 Le renforcement du système de contrôle a posteriori 
6.3.1 L’opérationnalité des organes de contrôles prévus à cet effet par les textes
6.3.2 L’optimalisation du contrôle a posteriori du Contrôle Financier à l’encontre de l’application du CHED
6.3.3 L’extension des compétences des organes de contrôle
6.3.4 L’institution et la mise en place des organes pour assurer le contrôle des performances
CONCLUSION
LISTE DES TABLEAUX
LISTE DES FIGURES
ANNEXES
BIBLIOGRAPHIE

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