L’estimation du coût de la gestion de déchets municipaux en Algérie 

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Contexte environnemental

L’Algérie a fixé des objectifs à l’horizon 2025 dans le domaine de l’aménagement du territoire dans lequel elle intègre le concept du développement durable. Cette nouvelle vision est basée sur la croissance économique, l’équité sociale et la protection de l’environnement. Elle vise l’amélioration de la qualité vie et du bien-être de la population dans une logique de gestion durable des déchets. Les objectifs nationaux algériens sont la réduction des quantités de déchets produites et l’atténuation de l’impact de leur élimination sur l’environnement. Le gouvernement algérien a envisagé une stratégie nationale environnementale (SNE) qui devra permettre de poser les premiers jalons du développement durable. Cette stratégie est une approche programmatique décennale pour la période 2001-2011 fondée sur deux principes (Gouvernement, 2005) :
– Intégrer la viabilité environnementale dans la stratégie de développement du pays en vue d’induire une croissance durable et réduire la pauvreté ;
– Mettre en place des politiques publiques efficaces visant à réguler les « externalités » environnementales d’une croissance liée à des activités économiques de plus en plus initiées par le secteur privé.
Dans ce contexte, l’Algérie a élaboré en 2002 un Plan National d’Action pour l’Environnement et le Développement Durable (PNAE-DD). Le PNAE-DD propose une vision du futur qui engage l’Algérie à investir dans un développement écologiquement durable. L’amélioration de la santé publique et de la qualité de vie du citoyen constitue un objectif central du PNAE-DD. La mise en place d’une gestion saine et intégrée des déchets municipaux reste une priorité et une urgence. Le PNAE-DD a permis de renforcer le cadre juridique, de construire des capacités institutionnelles performantes, d’introduire des instruments économiques et financiers, d’améliorer la gouvernance environnementale (MATE, 2002).
Deux programmes d’action ont été mis en œuvre : le programme national pour la gestion intégrée des déchets ménagers (PROGDEM), élaboré par le Ministère de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement en 2001 qui se focalise sur une nouvelle stratégie. Celle-ci repose sur le principe de précaution-prévention, le principe du pollueur-payeur, le principe de producteur-récupérateur, et le rôle de l’information et de la sensibilisation du citoyen. Ce programme fixe des objectifs en matière de préservation de l’hygiène publique, d’amélioration du cadre de vie du citoyen, de protection de la santé, d’élimination saine et écologiquement rationnelle des déchets et de valorisation des déchets recyclables. Il concerne dans un premier temps les 40 grandes villes algériennes. Les principales actions concernées par PROGDEM sont les suivantes :
– Élaboration et mise en œuvre des plans communaux de gestion des déchets ;
– Aménagement de sites de mise en décharge contrôlée ;
– Promotion des activités de recyclage et de valorisation des déchets ;
– Introduction de nouvelles formes de gestion ;
– Adaptation graduelle de la taxe d’enlèvement des déchets ménagers et amélioration de son taux de recouvrement ;
– Sensibilisation, formation et éducation.
Le deuxième programme est le « Plan National de Gestion des déchets spéciaux » PNAGDES institué par la loi 01/19 du 12 décembre 2001, relative à la gestion, au contrôle et à l’élimination des déchets. Ce plan a été élaboré suite à la contribution de la Commission Européenne à travers son programme EC-LIFE3 et du programme METAP4 administré par la Banque Mondiale. Il a permis de réaliser un cadastre national des déchets spéciaux ; un choix des options technologiques concernant les modes de traitement pour les différentes catégories de déchets ; une détermination des sites d’emplacement des installations de traitement ainsi que leurs capacités de traitement des déchets et les moyens économiques et financiers nécessaires à leur mise en œuvre. Selon le rapport du gouvernement de 2005, le PNAGDES a permis d’identifier différents «points chauds» et des solutions de dépollution ont été adoptées. La réalisation des centres d’enfouissement technique (CET) pour les déchets spéciaux ; des études de faisabilité et d’exportation de PolyChloroBiphényles (PCB) ; des opérations concernées par les produits pharmaceutiques périmés et des déchets de soins ; les pesticides périmés ; les déchets du complexe mercuriel d’Azzaba ; ainsi que d’autres opérations ont été menées dans le cadre de ce plan national. Globalement, le PNAGDES a pour objectif de mettre en place une gestion intégrée et durable des déchets spéciaux dans l’ensemble des communes (Sweep-net, 2010).
Les objectifs nationaux de la stratégie environnementale attendus à moyen et long terme sont donc les suivants:
– Améliorer la santé et la qualité de vie du citoyen en diminuant la production de déchets et en introduisant leur gestion intégrée;
– Conserver le capital naturel et améliorer sa productivité ;
– Réduire les pertes économiques et améliorer la compétitivité à travers l’augmentation du recyclage des déchets (matières secondes) et la récupération des matières premières;
– Protéger l’environnement global.
D’autres objectifs ont été également avancés : la nécessité d’une planification intégrée de gestion des déchets municipaux (l’amélioration et la professionnalisation des capacités de gestion, la réalisation de CET, etc.) ; l’élimination des décharges sauvages et la réhabilitation des sites ; le tri sélectif ; la réduction à la source du volume des emballages. Un des principaux objectifs d’action énoncés en 2005 était de réduire le volume des déchets destinés à l’élimination et d’augmenter de la capacité de récupération.

Contexte juridique

Les politiques publiques relatives aux déchets reposent sur l’hygiène publique, les préoccupations écologiques et la santé individuelle (Bertolini, 2005). Toutefois, une politique environnementale de déchets est mise en place. Des instruments de régulation sont apparus nécessaires afin d’atteindre les objectifs attendus de ces actions. En général, la politique de déchets est fondée sur trois types d’instruments :
les instruments législatifs ou réglementaires, les instruments économiques (incitation, taxation, etc.) et les autres instruments (sensibilisation, formation, etc.).
En mai 1998, l’Algérie adhère avec réserve à la convention de Bâle qui vise à réduire le volume des déchets dangereux ainsi que le contrôle de leurs mouvements transfrontières. Le 29 avril 19985, l’Algérie a signé le protocole de Kyoto approuvé le 21 mai 2002, puis ratifié le 28 avril 2004, et entré en vigueur le 16 février 2005 qui incite à la réduction des émissions de gaz à effet de serre. En matière de déchets, ces gaz peuvent être émis par le brûlage à l’air libre des déchets au niveau des décharges.
Les codes de la commune et de la wilaya du 07 avril 1990 définissent les compétences des collectivités locales en matière de services publics en général. Le code des marchés publics, révisé à plusieurs reprises, établit le champ d’application ainsi que la procédure de mise en œuvre d’un appel d’offres liée au service public6. Le financement des divers services publics est organisé par le code des impôts à travers les lois de finances. Le code des douanes est compétent en matière d’importation et d’exportation de déchets.
La politique algérienne en matière des déchets est très sévère. Un ensemble de textes organise le service public des déchets, et notamment la loi du 21 décembre 2001 relative à la gestion, au contrôle et à l’élimination des déchets. Le seul texte existant avant l’adoption de cette loi c’est le décret n° 84-378 du 15 décembre 1984 fixant les conditions de nettoiement, d’enlèvement et du traitement des déchets solides urbains. Il définit la notion de déchets solides urbains, les modalités et la fréquence de la collecte et d’évacuation des déchets selon la taille des communes par rapport à sa population. Ainsi, le décret fixe les normes du choix d’aménagement et d’exploitation du site. Le traitement de ces déchets est effectué au moyen des procédés suivants :
– la décharge surveillée,
– la décharge contrôlée,
– la décharge compostée,
– la décharge broyée,
– le compostage,
– l’incinération.
La loi-cadre de 2001 définit tous les types de déchets et désigne la commune comme l’organisme compétent pour assurer le service public d’enlèvement et d’élimination des déchets. Elle prévoit les principes de prévention, de réduction à la source, de tri sélectif, de valorisation, d’information et de sensibilisation. Un plan national de gestion des déchets spéciaux (PNAGDES), et un schéma communal de gestion des déchets ménagers et assimilés (SCGDMA) ont été institués afin d’assurer une gestion efficace. De plus, des mesures financières ont été mises en place pour répondre aux coûts de la gestion de déchets. En 2006, une nomenclature des déchets a été établie ; celle-ci inclut même les déchets dangereux. Une liste basée sur l’attribution d’un code, la dangerosité des déchets spéciaux dangereux et la définition de quatre classes de déchets : ménagers et assimilés, industriels, spéciaux, et spéciaux dangereux7. En janvier 2009, un décret exécutif n° 09-19 portant la réglementation de l’activité de collecte des déchets spéciaux a été adopté. Il détermine les dispositions relatives à l’agrément des personnes qui désirent exercer cette activité, ainsi que leurs droits, obligations et la compétence de contrôle.
L’Algérie a procédé à une réglementation de certains produits utilisés générateurs de déchets. Le décret exécutif n° 93-162 du 10 juillet 1993 définit la notion d’huiles usagées et leur mode de transport. Celui-ci précise également les conditions et les modalités de récupération et de traitement des huiles usagées. En matière de déchets issus des emballages, le décret du 11 novembre 2002 vise deux principes : la responsabilité des détenteurs d’éliminer et de valoriser leurs déchets d’emballages. Le second principe est celui de la valorisation par le détenteur ou par des entreprises agréées ou par une adhésion à un système public de reprise, recyclage et de valorisation. Ce décret prévoit l’obligation à ces entreprises de publier un rapport annuel d’activité comportant : le volume de déchets d’emballages triés, valorisés par filières de matériaux, ainsi que le taux de couverture géographique, le mode de traitement et les indicateurs financiers8. Le système public de reprise vise les déchets d’emballages non récupérés et non traités ni par les détenteurs ni par les entreprises spécialisées. Il s’agit beaucoup plus d’emballages issus des consommations des ménages pour lesquels la commune peut passer toute convention avec ces entreprises en vue de leur valorisation. En effet, en 2004, un autre décret vient d’organiser ce dispositif en fixant ses modalités de création, son fonctionnement, son financement et ses objectifs. La dénomination officielle est « Eco-Jem », il prévoit la création de réseaux de récupération et de valorisation par filière.
La politique algérienne en matière d’écotaxe n’a été instaurée qu’à partir de 1992 via la loi n° 91-25 du 18 décembre 1991 portant loi de finances pour 1992. Elle a institué une taxe sur les activités polluantes ou dangereuses (TAPD) pour l’environnement en fixant des taux et un coefficient multiplicateur. Ces taux ont été modifiés par la loi de finances pour l’année 20009 qui prévoyait son augmentation sans changement du coefficient multiplicateur. Il a fallu attendre une année pour que ce coefficient soit modifié (en passant d’un intervalle de 1 à 6 selon la nature et l’importance des déchets polluants, à un intervalle de 1 à 10 en fonction de la nature, d’importance, de type et de quantité de déchets générés). En revanche, la loi de finances de 1993 avait institué une taxe annuelle, forfaitaire et locale sur le service de l’enlèvement des ordures ménagères (TEOM), elle a été opérationnelle en 1994, imposée sur toutes les propriétés bâties (Art, 263). La taxe environnementale en Algérie a été adaptée au contexte général du pays dès 2002 à travers :
– la revalorisation de la TEOM,
– l’adoption d’une taxe sur les carburants,
– l’institution d’une taxe sur le déstockage des déchets.
Cependant, la loi de finances complémentaire de 2001 a créé le Fonds National pour l’Environnement et la Dépollution (FNED) alimenté par la TAPD, les amendes liées à la pollution, les dons nationaux et internationaux, les prêts et les dotations d’État. Par ailleurs, cette politique s’inscrit dans un contexte plus large.
En décembre 2001, le gouvernement algérien a adopté la loi n° 01-20 du 12 décembre 2001 relative à l’aménagement et au développement durable du territoire. Elle a pour objectif de définir les grandes orientations et les instruments d’aménagement du territoire dont l’environnement est considéré comme un axe important dans les plans d’aménagement du territoire de wilaya (PATW) qui visent :
– l’organisation d’une politique de la ville ;
– l’organisation de la nature urbaine et le développement harmonieux des villes ;
– la réalisation des grandes infrastructures des services collectifs d’intérêt général ;
– les orientations générales de protection et de valorisation de l’environnement.
La politique de la ville a connu une nouvelle loi le 08 mai 2002 relative aux conditions de création des villes nouvelles et leurs aménagements à travers le plan d’aménagement de la ville nouvelle. La gestion des déchets se décline à travers un axe très important dans la réalisation de ce plan. Au début de l’année 2006, le gouvernement promulgue la loi n° 06-06 du 20 février 2006 portant sur les orientations de la ville. Son objectif est de fixer des dispositions particulières visant à définir les éléments de la politique de la ville dans le cadre d’un développement durable, ainsi que la classification des villes selon la taille. Parmi ces dispositions en relation avec le service des déchets, nous citerons :
– la garantie et la généralisation des services publics ;
– la lutte contre la dégradation des conditions de vie dans les quartiers ;
– la promotion et la présentation de l’hygiène et la santé publique.
D’autres lois spécifiques viennent renforcer la protection de l’environnement : le 05 février 2002 paraît la loi sur la protection et la valorisation du littoral qui prévoit l’interdiction d’atteinte à l’état naturel du littoral, suivie le 23 juin 2004 par la loi relative à la protection des zones de montagnes. Des règles de la protection de l’environnement dans le cadre du développement durable ont été définies par la loi 03-10 du 19 juillet 2003.10 En matière de déchets, elle favorise l’amélioration des conditions de vie et prévient toute forme de pollution. Les principes de prévention, précaution, pollueur-payeur, information et sensibilisation font l’objet de cette loi. De plus, elle détermine les régimes juridiques particuliers tels que les établissements classés et les aires protégées.
Afin de maitriser sa politique environnementale notamment celle de déchets, l’Algérie a créé des institutions spécifiques telles que les inspections générales de l’environnement en 1996,11 l’Observatoire National de l’Environnement et du Développement Durable (ONEDD), l’Agence Nationale des Déchets (AND), le Conservatoire National des Formations à l’Environnement (CNFE) en 2002.
En matière d’installations de stockage de déchets, le décret du 03 novembre 1998 établit les différentes catégories des installations soumises à une autorisation, ou à une déclaration, ainsi que les organismes aptes à la délivrance de ces autorisations et ces déclarations13. Des règles d’aménagement et d’exploitation des installations de traitement ont été instaurées en 2004. De même, les conditions d’admission de déchets au niveau de ces installations sont mises en place, ainsi qu’une liste de type d’installations de traitement : centre d’enfouissement technique (CET), centre de décharge, installations d’incinérations et installations de valorisation.14

Fonctionnement de la gestion des déchets en Algérie

Afin d’assurer le bon fonctionnement du service des déchets, plusieurs acteurs interviennent dans les différents segments du service, soit au niveau national, régional ou même local. Cependant, le mode de gestion variera d’un pays à un autre, d’une gestion directe au marché public en passant par la délégation et la concession. Nous développerons ces deux points sur le cas algérien juste ci-après.

Acteurs de la gestion de service de déchets

La gestion des déchets municipaux est organisée d’une façon générale dans les pays en voie de développement en trois secteurs : le secteur public qui a une responsabilité de contrôle et de mise en application des dispositions de certains services urbains y compris la gestion des déchets solides, le secteur privé formel engagé dans la gestion des déchets notamment, la collecte et le recyclage, et le secteur privé informel engagé dans la réutilisation de certains types de déchets (Taylor, 1999).

Secteur public

Au niveau national

Actuellement, le Ministère de l’Aménagement du territoire de l’Environnement (MATE) est le premier responsable de la politique nationale de l’environnement. Il a été créé à la fin des années 1980 avec une dénomination variable dans le temps. Dans les années 1970, la tâche environnementale a été rattachée au Ministère de l’hydraulique puis au Secrétariat d’État aux forêts. Cependant, au cours de la dernière décennie, les directions ministérielles ont été systématiquement transformées (séparées ou fusionnées) à plusieurs reprises dans différents ministères et toutes ont transmis leurs pouvoirs, notamment ceux liés à la gestion des déchets, au Ministère de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement (MATE). S’agissant de déchets, la direction générale de l’environnement et du développement durable est chargée de :
– Mettre en œuvre une politique moderne de développement durable ;
– Déterminer les objectifs en matière de gestion des déchets ;
– Élaborer et mettre en place un plan national de gestion intégrée des déchets ;
– Délivrer des autorisations des installations des déchets spéciaux ;
– Fixer les normes à respecter en cohérence avec la réglementation nationale.
La politique de déchets vise un ensemble d’actions et de mesures notamment :
– Une réduction de la quantité de déchets ;
– Une gestion économique et environnementale saine des déchets ;
– Permettre une gestion globale et intégrée du secteur des déchets solides;
– Éviter les incompatibilités dans la définition des attributions notamment en séparant le contrôle de l’opérationnel ;
– Rechercher une répartition optimale entre les secteurs public et privé visant l’efficacité maximale et en préservant l’équilibre social du secteur ;
– Décentraliser l’autorité et la responsabilité vers le plus bas niveau susceptible de les assumer.
La loi relative à la gestion, au contrôle et à l’élimination des déchets prévoit la création de trois organes nationaux intermédiaires :
L’agence nationale des déchets (AND) créée par le décret exécutif n°02-175 du 20 mai 2002 et placée sous la tutelle du MATE. Elle permet de disposer d’un instrument adéquat pour apporter de l’aide aux collectivités locales en matière de mise en œuvre de la politique nationale des déchets. L’AND a un statut d’EPIC qui lui confère deux principaux caractères : le premier est commercial en matière d’études et de recherche dans ses rapports avec les tiers tandis que le second lui confère le rôle d’un service public avec l’administration en lui confiant essentiellement l’assistance aux collectivités locales dans la gestion des déchets. Il lui permet également de promouvoir les activités liées à la gestion intégrée des déchets, notamment, les activités de tri, de collecte, de traitement, de valorisation et d’élimination des déchets, d’un côté ; et de l’autre, elle contribue à la réalisation d’études, de recherches et de projets de démonstration, en diffusant l’information scientifique et technique et en aidant à la mise en œuvre de programmes de sensibilisation et d’information. Dans ce cadre, l’AND a mené plus de 17 projets de recherche portant sur les déchets en 2004. En plus, de ces missions, elle doit aider à la création de micro-entreprises spécialisées, par des mesures financières et fiscales.
En outre, l’AND est chargée de la mise en place du Système Public de Reprise et de Valorisation des Déchets d’Emballages « Eco-Jem » qui est une structure publique destinée à recevoir des contributions des industriels pour les redistribuer aux acteurs de la collecte, du tri et du recyclage des emballages. L’agence a élaboré des contrats types entre l’AND et les générateurs des déchets d’emballages d’une part, et d’autre part, entre l’AND et les collectivités locales. Ce mécanisme est équivalent au système Eco-Emballage en France. Toutefois, l’AND a développé des outils méthodologiques, génériques et spécifiques applicables à la situation actuelle de la gestion des déchets en Algérie. Elle vise l’assistance et la participation aux études d’optimisation de la collecte ordinaire, de mise en place de la collecte sélective, de création et de gestion des centres d’enfouissement technique (CET). Comme elle élabore des guides de sensibilisation et de communication destinés à différentes cibles (grand public, écoles, institutions, etc.).
L’observatoire national de l’environnement et du développement durable (ONEDD) est créé le 3 avril 2002. C’est un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), doté de la personnalité morale et de l’autonomie financière. L’observatoire est régi par les règles applicables à l’administration dans ses rapports avec l’État, et il est réputé commerçant dans ses relations avec les tiers. L’ONEDD est compétent en matière de collecte, de traitement, de production et de diffusion de l’information environnementale.
Le conservatoire national des formations à l’environnement (CNFE) a été créé en août 2002. Il bénéficie du statut d’EPIC et assure deux missions principales : la formation des différents intervenants publics ou privés dans le domaine de l’environnement, et l’éducation à l’environnement pour le grand public, notamment dans le milieu scolaire. Pour l’année scolaire 2002-2003, plus de 150 établissements ont été retenus dans un premier temps et ont bénéficié d’une campagne de sensibilisation (METAP, 2004).

Au niveau régional

Au niveau régional, le service public local de gestion des déchets est sous la responsabilité des Inspections Régionales de l’Environnement et des Directions de l’Environnement des Wilayas. Les Inspections Régionales de l’Environnement sont l’un des organes décentralisés de l’État. Elles ont été créées par le décret n° 88-227 du 5 novembre 1988 portant attributions, organisation et fonctionnement des corps d’inspecteurs chargés de la protection de l’environnement. Ces inspections ont pour mission de veiller au respect de la législation et de la réglementation dans le domaine de la protection de l’environnement, de constater et de rechercher les infractions en la matière. Au niveau des wilayas, l’État a créé des services décentralisés chargés de l’environnement.
Les Directions de l’Environnement de Wilaya (DEW), créées par le décret exécutif n°96-60 du 27 janvier 1996, sont venues succéder aux inspections de l’environnement de wilaya15. Les directions de wilaya ont trois grands axes d’activité : la coordination, le contrôle et l’information. La coordination nécessite de mettre en liaison les organes de l’État, des wilayas et des communes afin d’établir un programme de protection de l’environnement sur l’ensemble du territoire de la wilaya et de prendre des mesures visant à prévenir toutes les formes de dégradation de l’environnement (pollutions, nuisances, érosion des sols, etc.). Le contrôle en matière de la délivrance des permis, des autorisations et des visas dans le domaine de l’environnement prévus par la législation. En plus, elles complètent ce contrôle par des mesures qui peuvent améliorer le cadre et la qualité de la vie des populations, des propositions en matière de législation et réglementation environnementale. Le troisième axe est celui de l’information qui permet aux directions de l’environnement de promouvoir des actions d’information, d’éducation et de sensibilisation en matière d’environnement.
En plus de ces missions, les DEW s’occupent des installations classées, elles veillent au respect des prescriptions spécifique (production, stockage, traitement) et contrôlent les procédures d’auto-surveillance des établissements producteurs, transporteurs, éliminateurs de déchets dangereux, ainsi que leurs déclarations annuelles. Autrement dit, la DEW dispose d’un pouvoir de police : des inspections, des mises en demeure, des procès-verbaux, des fermetures administratives sont prévus en cas d’infraction.
D’autre part, les représentants de l’État dans les wilayas jouent également un rôle très important par le contrôle de déchets : les walis sont compétents en matière d’approbation des schémas directeurs de la gestion des déchets urbains des communes relevant de leurs territoires. En plus, ils autorisent les délibérations des assemblées populaires communales (APC) concernant le montant de la TEOM applicable sur les usagers du service d’enlèvement et de traitement des déchets. Le wali est responsable des autorisations relatives aux installations de traitement des déchets ménagers et assimilés.

Table des matières

INTRODUCTION GÉNÉRALE
Définitions des concepts
Objectifs et démarche
Structure de la thèse
Chapitre 1 : Le cadre général d’analyse du service public des déchets en Algérie 
1. Introduction
2. Fonctionnement de la gestion des déchets en Algérie
3. Flux des déchets en Algérie
4. Flux financier du service public des déchets en Algérie
5. Principes de la gestion de déchets en Algérie
6. Conclusions : vertus, contraintes et limites
Chapitre 2 : La production future de déchets municipaux en Algérie : une étude prospective
1. Introduction
2. Revue de la littérature sur l’économétrie de la projection de la production des déchets
3. Analyse des facteurs explicatifs de la production des déchets
4. Projection de DSM en Algérie : Approche nationale-série temporelle
5. Projection de DSM : Approche régionale – données de panel
6. Conclusion générale
Chapitre 3 : L’estimation du coût de la gestion de déchets municipaux en Algérie 
1. Introduction
2. Revue de la littérature sur le coût de service des déchets
3. Éléments d’analyse sur les déterminants du coût de service de déchets
4. Analyse empirique sur les coûts de la gestion des déchets municipaux en Algérie
5. Conclusions
Chapitre 4 : L’analyse des politiques de tarification de la gestion de déchets
1. Introduction
2. Modèle de Fullerton et Kinnaman (1995) : Taxe Pigouvienne
3. Modèle de Fullerton et Wu (1998): Écoconception
4. Modèle de Choe et Fraser (1999) : Effort de réduction à la source du consommateur
5. Conclusions
Chapitre 5 : L’analyse prospective des politiques de tarification de service de déchets en Algérie : application de la méthode d’évaluation contingente
1. Introduction
2. Présentation de la méthode d’évaluation contingente
3. Éléments d’analyse des déterminants du consentement à payer
4. Estimation du consentement à payer pour améliorer le service de la gestion des déchets municipaux en Algérie
5. Recyclage des déchets à travers un système de consigne : bouteille en plastique
6. Conclusions
Conclusion générale
ANNEXES
Références bibliographiques

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