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Les critiques au déterminisme géographique
Le déterminisme géographique n‟a pas manqué de détracteurs. En effet certains auteurs contemporains récusent l‟ « exagération » qui surestime le rôle de la géographie en politique étrangère au point de sous-estimer celui des autres facteurs. Ainsi pour certains comme le Général Beaufre, ainsi que le rappelle Augustin Kontchou Kouomegni, « l‟espace, considéré aussi bien comme élément de stratégie que comme élément vital pour une communauté en croissance, perdrait de son importance face au développement technologique moderne : les moyens scientifiques et techniques permettraient de mieux en mieux de faire vivre sur un espace réduit, une population croissante, grâce au gain de productivité du travail. Les moyens de transports, de communication, de combats armés rapprochent désormais, les uns des autres, tous les peuples du monde ou tout au moins les principaux centres stratégiques, en temps de guerre comme en tant de paix ; anéantissent d‟une part, la distance et par un gain de vitesse toujours plus croissant et une réduction correspondante de la durée ; simplifient d‟autre part les nécessités stratégiques par des engins militaires toujours plus perfectionnés, qui, de n‟importe quel coin du monde, mettent en joue tout objectif préalable opté »162.
André Louis Sanguin rappelle que des auteurs comme Sprout, Whittlesey, Hartshorne, Gottmann et Jones eurent le mérite de sortir la géographie de l‟ornière du déterminisme et des ambigüités de la géopolitique163. Pour certains d‟entre eux, les théories de Mackinder, de Spykman et autres constituent une sur-simplification de l‟Histoire et une dangereuse prédilection vers le déterminisme164.
L‟une des contributions les plus pertinentes est la théorie de Sprout et de sa femme sur le possibilisme lié au behaviorisme.
Quant à Raymond Aron, il s‟empresse de nuancer le rôle de la géographie tout en reconnaissant son utilité en politique étrangère. Dans sa pensée, la superficie du territoire peut être considérée à la fois comme « sources probables de ravitaillement en matière première et comme lieu de vie d‟un volume démographique dont l‟optimum nécessaire à la puissance devient de plus en plus élevé dans le système mondial actuel »165. Il pense qu‟au plan militaire, la « médiocrité » de la superficie
interdit la dispersion qui, à l‟époque des armes thermonucléaires, présente des avantages, accroît la dépendance par rapport à l‟extérieur pour le ravitaillement des hommes et des usines »166. Il fait remarquer que grâce à leurs grands territoires, et dans les rivalités de puissance « Russes et Américains, ont par rapport aux européens, la supériorité d‟une densité de peuplement relativement faible qui permet une agriculture extensive, laisse une large réserve de croissance démographique et économique, garantit qu‟à échéance d‟un ou de quelques siècles, une croissance même lente de la productivité individuelle, combinée avec une croissance substantielle du nombre des habitants, se traduira par une augmentation considérable des ressources globales »167.
Des différentes critiques, il ressort de ce qui est remis en cause, l‟uni-déterminisme de la géographie et non son rôle important reconnu par la quasi-totalité des auteurs. Notre point de vue est similaire à la position des critiques, car en réalité dans le contexte africain, l‟étendue de la superficie n‟est certainement pas le facteur le plus déterminant dans la définition de la politique étrangère, en tout cas pas plus déterminant pour les Etats subsahariens que les questions économiques, même s‟il peut être considéré comme « une condition » de son volume.
Partant de cette réflexion, nous analyserons le rôle de la géographie dans la politique étrangère du Bénin.
LA PART DE LA GEOGRAPHIE DANS LA DEFINITION DE LA POLITIQUE ETRANGERE DU BENIN
La position du territoire, plus que son étendue, peut être un avantage ou inconvénient pour les pays. Au Bénin, la proximité avec des voisins dont les territoires sont beaucoup plus grands constituent inévitablement des contraintes qui pèsent sur la formulation de la politique étrangère et du Bénin168. Mais, elle ne manque cependant pas d‟être valorisée autrement afin de participer à l‟atteinte de l‟objectif de développement que s‟est prioritairement fixé la politique étrangère du Bénin.
Vu sous cet angle, il importe donc d‟examiner préalablement les données factuelles de la dimension géographique du Bénin pour mieux comprendre l‟usage qui en est fait dans la politique étrangère.
Les données factuelles de la dimension géographique du Bénin
La situation géographique du Bénin lui donne une position stratégique dans la sous-région ouest africaine. Par son relief, le Bénin est assez plat et couvre cinq (05) régions naturelles que sont :
une zone côtière, basse et sablonneuse limitée par des lagunes ;
une plaine centrale, valonnée et monotone qui s‟élève progressivement de 200 à 400 m du Sud vers le Nord aux environs de Nikki puis s‟abaisse jusqu‟à la vallée du Niger et au bassin de Kandi. Le bassin de Kandi au Nord-Est se présente comme plaine drainée par la rivière Sota et ses affluents, qui coulent dans des valons très évasés ;
la chaîne de l‟Atacora, au Nord-Ouest, où se situe le point culminant du pays, le mont Alejo (658m)
la vaste plaine du Gourma à l‟extrême Nord-Ouest, entre l‟Atacora et la frontière avec le Burkina Faso et le Togo ;
Un développement sur l‟impact des contraintes territoriales sur la politique étrangère sera fait dans la deuxième partie de ce travail.
la savane humique occupe la majeure partie du pays. Quelques îlots de forêts primaires subsistent dans le Sud et le Centre. Des cultures, des zones marécageuses et l‟immense palmeraie du bas-bénin occupent le reste du territoire.
Sur le plan hydrographique, plusieurs cours d‟eau, qui peuvent être répartis en trois catégories, traversent le Bénin. Il s‟agit des lagunes et le bassin côtier, le bassin de la Volta et le bassin du Niger.
La végétation déterminée par le climat et le relief a fait l‟objet d‟une remarquable étude par André Aubrévilles169 dans un article paru en 1937 au bulletin du Comité d‟Etudes Historiques et Scientifiques de l‟Afrique Occidentale Française. Selon cet auteur, il existe un lien entre la couverture forestière, le relief et la distribution des pluies au Bénin. Trois types de végétation peuvent être identifiés170 : la savane arborée dans les régions soudanaises du Nord, la savane au Centre avec des essences comme l‟Acajou, l‟Iroko, la samba et la forêt au Sud et Moyen Bénin. Il s‟y ajoute une faune non moins riche composée de deux parcs nationaux au Nord, le parc Pendjari avec 275.000 ha et le parc «W » avec 502.000 ha.
Par ailleurs, le sous-sol béninois regorge de nombreuses ressources minières telles que171 :
les gisements de calcaires dont les réserves sont estimées à plus d‟un milliard de tonnes ;
les réserves de marbre, d‟argile, de kaolin ;
des gisements d‟or, de phosphate, de fer ;
des ressources en pétrole estimées à 5,2 milliards de barils en réserves prouvées ;
des réserves de gaz naturels estimées à plus de 91 milliards de m3.
Ces dimensions géographiques ont nourri la réflexion sur l‟orientation de la politique étrangère. Car, elles constituent une justification au profil économique du Bénin tel que nous l‟avons décrit dans des développements précédents.
La géographie comme facteur participant à l’atteinte de l’objectif de développement de la politique étrangère
L‟enjeu territorial est sans cesse une source perpétuelle de rêves, de projets, de besoins, de représentations, de fantasmes et donc de conflits. Il a fortement influencé la politique de voisinage du Bénin, ainsi que nous le rappellerons dans la deuxième partie de notre thèse.
Mais aux contraintes liées à la géographie, il est possible de substituer des avantages offerts par une meilleure valorisation du territoire. Autrement dit, au déterminisme géographique172 , il faut suppléer la prise de conscience de l‟existence d‟opportunités. En effet au déterminisme géographique, peut s‟opposer celui du possibilisme. C‟est une doctrine selon laquelle il est possible de transcender les caractéristiques géographiques d‟un lieu, afin d‟aboutir à des résultats optimaux, qu‟il n‟aurait pas été possible autrement que par des stratégies, d‟obtenir. Les progrès des communications, mais aussi l‟interdépendance entre les peuples et Etats favorisent les échanges et les partages d‟expérience. Certains pays ont pu se rendre compte de la diversité des aménagements, sinon de la diversité des possibilités d‟aménagement, avec des conditions physiques parfois identiques. C‟est dans cette logique que s‟est inscrite la politique étrangère du Bénin.
D‟après une étude menée par « Performances Management Consulting », sur la Stratégie d‟opérationnalisation et de déclinaison en plans d‟investissements sectoriels de la vision Bénin 2025, Rapport final de l‟« Agenda pour une économie émergente », le Bénin n‟exploiterait qu‟entre 2 et 5% de son potentiel culturel173. Il ne s‟agit pas d‟un manque de potentiel géographique ou même culturel à mettre en valeur, puisque le Bénin dispose d‟une diversité de sites touristiques. Ces sites sont à la fois des parcs nationaux, des forêts, des chutes d‟eau, des lieux culturels ou historiques et des sites balnéaires.
Autant de potentialités qui structurent les discours sur l‟objectif du développement que s‟est assignée la politique étrangère. La valorisation patrimoniale174 constitue pour beaucoup de pays, l‟un des volets faisant le plus l‟objet de stratégies.
LA POLITIQUE ETRANGERE DU BENIN A L’EPREUVE DES MUTATIONS DU MONDE
Depuis 1990, les différents ordres mondiaux et les nombreuses crises internationales qui se sont succédés, ont participé également aux choix des politiques étrangères du Bénin.
C‟est ainsi que dans cette partie, nous présenterons dans un premier temps, l‟environnement international et ses contraintes et dans un second temps nous analyserons ses conséquences sur la politique extérieure du Bénin.
UN ENVIRONNEMENT INTERNATIONAL CONTRAIGNANT
Cet environnement est caractérisé par le phénomène de la mondialisation et les nouvelles menaces nées de l‟ordre mondial post 11 septembre 2001.
Ces deux événements majeurs de l‟époque contemporaine n‟ont cessé de suggérer des recompositions de l‟espace international. Ils constituent surtout des contraintes supplémentaires pour les petits pays.
Une mondialisation au détriment des petits pays en voie de développement
La mondialisation, qui prend des dimensions inédites depuis la deuxième guerre mondiale, entraîne des bouleversements sans précédent dans la société internationale. Ce qui fera dire à Koïchiro Matsuura, ancien Directeur Général de l‟Unesco, que « la mondialisation n‟est pas un phénomène nouveau […]. Ce qui est nouveau, c‟est le rythme actuel du processus et le développement vertigineux des technologies de l‟information et de la communication. Pour la première fois, le monde peut être appréhendé dans sa totalité »176.
Quant à Boutros Boutros-Ghali, ancien Secrétaire Général de l‟Organisation Internationale de la Francophonie, il conclut que la première menace de la mondialisation est de « voir l‟Etat se dissoudre dans le marché »177. Pour Bertrand Badie, « la mondialisation accrédite l‟idée que la distance n‟est plus un obstacle, que les frontières n‟arrêtent plus grand-chose et que l‟interdépendance vient vider la juxtaposition d‟une part essentielle de sa signification. Aussi le monde est-il de moins en moins westphalien et ne ressemble plus à cette marqueterie d‟antan : la souveraineté perd sa forme territoriale, tandis que l‟intérêt national se recompose dans les logiques complexes de transaction et de cognition timides des biens communs »178.
Antoine Ayoub donne en 1998, une définition qui va dans ce sens, en soulignant le rôle central que pouvait jouer le libre-échange dans la mondialisation, en s‟étendant à une portion de plus en plus large des activités humaines. D‟après l‟auteur, la mondialisation peut être définie comme étant la propagation de la libre circulation des biens, des services, des capitaux, des hommes et des idées entre tous les pays en faisant abstraction des frontières politiques qui les séparent ».
L‟une des manifestations, les plus perceptibles de la mondialisation179, c‟est que la société internationale est parvenue à une gouvernance mondiale moins dépendante du système interétatique. Cette gouvernance a ainsi entraîné une régulation du monde qui s‟affranchit peu à peu des Etats. Les choix et les décisions sont désormais le fruit de transactions entre acteurs de nature différente. Il s‟agit aussi bien des Etats, mais aussi d‟entreprises180, d‟organisations internationales, d‟ONG, de multinationales181.
Le temps où les Etats dictaient la conduite du monde et des relations internationales est définitivement révolu182. Marie-Claude Smouts affirmait à cet effet que « dans la plupart des pays, la course à l‟exportation et aux investissements a mis la politique étrangère en priorité au service du monde des affaires »183.
Les problèmes qu‟il leur est donné d‟affronter ne sont plus les mêmes, ils sont le fruit de l‟interdépendance croissante des Etats et des autres acteurs des relations internationales et mieux, ils sont loin de détenir les solutions pour y faire face.
L’apparition de nouvelles menaces sécuritaires sur la scène internationale
L‟interdépendance favorisée par la mondialisation a fait du monde une jungle, où c‟est le plus fort qui fait la loi. Cette situation, comme on pouvait s‟y attendre a généré un monde à plusieurs vitesses où moins de 10% de la population mondiale contrôle 90% des richesses mondiales, produites par 90% de la population. Ce système a produit davantage de pays pauvres et par ricochet de populations démunies dans le monde.
La contestation de ce système, producteur d‟inégalité sur tous les plans, est venue des acteurs transnationaux, qui s‟en sont pris le 11 septembre 2001, à travers les attentats contre les tours du World Trade Center, à l‟hégémon américain, considéré comme le porte-étendard du système. Le monde est entré dans un nouvel ordre politique avec beaucoup d‟incertitudes.
Depuis cette date, les Etats-Unis ont réduit les enjeux internationaux à une « croisade contre le terrorisme » au point d‟inscrire le système international dans une démarche « duale et manichéenne, qui n‟oppose plus que les politiques étrangères de consensus, et les politiques étrangères de protestation »185.
Les Etats du bloc du consensus, sont perçus par les américains comme des alliés, les « amis de la liberté » et bénéficient du soutien et de la protection des Etats-Unis.
Ceux du bloc de protestation sont considérés comme faisant partie de « l‟axe du mal » et qui subissent de la part du maître du monde les châtiments proportionnels à leur degré de désobéissance, à leur non alignement.
Cette nouvelle doctrine a exacerbé les tensions dans le monde et l‟a rendu moins sûr et plus violent car le bloc de protestation est rejoint chaque jour par des acteurs non étatiques et souvent déterritorialisés. Les Etats sont menacés de déstabilisation. La sécurité et la paix redeviennent un enjeu de politique étrangère comme ce fut naguère le cas, au lendemain de la deuxième guerre mondiale. A la différence que les acteurs du nouvel ordre post 11 septembre 2001 ne sont plus les seuls Etats.
Il serait néanmoins réducteur de considérer le terrorisme comme la seule menace à la sécurité des Etats. Un panel de haut niveau des Nations Unies en a identifié cinq autres auxquelles, les Etats doivent faire face. Il s‟agit :
des guerres interétatiques ;
des guerres civiles (violences à l‟intérieur des Etats, violence massive des droits humains, etc) ;
de la pauvreté, des maladies infectieuses et la dégradation de l‟environnement ;
des armes nucléaires radiologiques, chimiques et biologiques ;
de la criminalité transnationale organisée ;
Il faut ajouter à cette liste, les menaces liées à l‟immigration devenue de plus en plus massive en raison des effets néfastes de la mondialisation et des nombreux conflits dans le monde.
Il s‟agit désormais autant de thématiques transversales qui sortent les politiques étrangères nationales de leurs caractéristiques traditionnelles de gestionnaire et de refuge de souverainetés nationales. De nouvelles priorités sont désormais inscrites à l‟agenda international des Etats. Elles modifient les caractéristiques des politiques étrangères nationales. Le Bénin n‟y échappe pas.
UNE MODIFICATION DES CARACTERISTIQUES DE LA POLITIQUE ETRANGERE DU BENIN
L‟environnement international sus-décrit appelle un ajustement permanent de la politique étrangère du Bénin, qui ne peut rester figée, tant le monde est en mouvement constant.
L‟orientation de cette politique est donc dictée par des contraintes liées à la mondialisation et aux menaces sécuritaires qui en deviennent des déterminants non moins importants.
L’impact de la mondialisation sur la politique étrangère du Bénin
En réalité, les petits Etat pauvres sont désarmés institutionnellement et structurellement face aux chocs endogènes et exogènes provoqués par la mondialisation. C‟est la raison pour laquelle, le Bénin, pour se protéger de cette mondialisation, qui pose, en filigrane, le problème de « l‟unique face au pluriel »186 et du sort des identités nationales, a inscrit ses actions extérieures dans un cadre multilatéral. Il trouve dans le multilatéralisme un et trouve le paravent idéal. C‟est ainsi que, par exemple, le Bénin associé aux sept autres Etats de l‟UEMOA, a décidé que la Commission de cette organisation intervienne en leur nom auprès de l‟Organisation Mondiale du Commerce (OMC).
Par ailleurs, l‟interdépendance et son corollaire, l‟effacement des frontières nationales n‟a pas permis au Bénin, comme à bien d‟autres Etats subsahariens, de soutenir la concurrence sur les marchés d‟exportation et de bénéficier de manière significative d‟investissement direct étranger. Les Accords de Partenariats Economiques (APE), autres avatars de la mondialisation, induisent, entre autres, une forte dépendance commerciale des pays ACP à l‟Union Européenne, des pertes sur les recettes fiscales parce qu‟il s‟agit d‟une relation asymétrique. Il s‟y ajoute le coût du service de la dette. Marie-Claude Smouts, indiquait d‟ailleurs à juste titre que, dans un nombre sans cesse élevé d‟Etats du Sud, la politique étrangère tend à se résumer plutôt en un face-à-face avec les créanciers et les bailleurs de fonds plutôt qu‟à des échanges commerciaux qui leur seraient profitables d‟une quelconque manière.187
Dans cette situation, la diplomatie béninoise est mobilisée pour faire annuler les dettes du pays et faire de lui un Etat de concentration de l‟aide des bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux. Mais le Bénin se rend compte, que cette pratique lui permet simplement de résister et de survivre. C‟est pourquoi sa préoccupation exprimée dans toutes les enceintes internationales se résume à « la nécessité de l‟élaboration d‟une nouvelle architecture pour la réglementation de l‟économie mondiale »188.
Il convient de relever également que les nouvelles menaces sécuritaires issues de la mondialisation influencent aussi la politique étrangère du Bénin.
Une politique étrangère influencée par les menaces sécuritaires
La politique étrangère de projection permet de se projeter à l‟extérieur du territoire national dans une vision globale et non simplement régionale avec « la croyance qu‟une présence mondiale sert éminemment les intérêts nationaux ». Il s‟agit d‟une politique qui est structurée autour des concepts de « puissance », de « grandeur », de « prestige » et de « rayonnement ». Les Etats-Unis principalement et la France dans une moindre mesure peuvent faire partie de cette catégorie. Ce sont deux pays qui ont les réseaux diplomatiques les plus étendus au monde.
Celle de protection vise à « se préserver d‟agressions ou d‟ingérences extérieures ». Elle favorise le repli sur soi et est fortement axée sur les notions de « sécurité » et « d‟intégrité territoriale ». Elle est conçue par des Etats qui ont été confrontés à des problèmes de pertes de territoires. Peuvent faire partie de ce groupe, la Chine avec la question tibétaine et taiwanaise, l‟Inde avec le Cachemire et la Russie après la perte de ses « satellites ».
La politique étrangère de compromis, très proche d‟une politique de neutralité, préserve le souci d‟un consensus interne autant qu‟un rapport au monde » en raison des stigmates de l‟histoire qui continuent d‟influencer les prises de décision en matière de politique publique. C‟est le cas par exemple de l‟Allemagne, du Japon, etc.
Avec le nouvel ordre post 11 septembre 2001, la donne a changé. Les menaces sécuritaires constituent des thématiques autour desquelles sont conçues les politiques étrangères.
Même si les enjeux traditionnels (survie, paix, développement, etc,) transparaissent toujours dans les grandes options de la politique étrangère, il n‟en demeure pas moins vrai que le risque de dilution du Bénin dans le flot d‟événements mondiaux présentés plus haut est pris très au sérieux au sein de la classe dirigeante. Elle est persuadée que la sécurité de l‟Etat est garantie par la maîtrise des menaces identifiées y compris les effets néfastes de la mondialisation. Or, ils sont loin de l‟être.
La prise en compte de ces facteurs dans la définition de la politique étrangère se traduit par la priorité accordée à la diplomatie économique. Car la solution aux menaces sécuritaires, telle qu‟elle apparaît dans les discours diplomatiques au Bénin est le développement. Cette position rejoint la conclusion du panel de haut niveau des Nations Unies qui, dans son rapport, disait en substance que
le développement doit être la première ligne de défense d‟un système de défense collective fondée sur la prévention ».
Depuis le 11 septembre 2001, le comportement du Bénin sur la scène internationale est influencée par : son alignement et même son ralliement aux positions américaines. Ce choix de politique étrangère semble payant car il permet de profiter d‟une coopération militaire avec les Etats-Unis pour préparer les Forces Armées Béninoises face aux agressions internes et externes d‟une part et de bénéficier d‟une coopération au développement pouvant lui permettre de résoudre ses problèmes domestiques. L‟éligibilité du Bénin au Millenium Challenge Account (MCA) en est une illustration parfaite. Le MCA est un fonds créée en 2002 par le Gouvernement du Président Georges W. Bush pour lutter contre le terrorisme à travers la promotion de la croissance et la lutte contre la pauvreté. Au-delà des américains, c‟est tous les Etats du bloc du consensus, c‟est-à-dire les Etats alliés qui sont accessibles au Bénin.
sa volonté de bâtir dans un cadre régional une sécurité collective en vue de faire face aux nouvelles menaces. C‟est la raison pour laquelle, en sus du combat pour doter les institutions interafricaines de moyens conséquents pour la pacification du continent, il s‟engage dans la défense de la sécurité humaine à travers la signature de conventions sur les droits de l‟homme, sur les systèmes d‟alerte précoce, le désarmement militaire et le désarmement humanitaire. Son implication dans les opérations de paix en général depuis 1990 et singulièrement dans la coalition des forces africaines pour lutter contre l‟Etat Islamique en Afrique de l‟Ouest (ex Boko Haram) en 2014, est la preuve tangible que la sécurité s‟est imposée de fort belle manière dans l‟agenda politique du Bénin.
La politique étrangère du Bénin reste donc en majeure partie tributaire des changements opérés dans le monde, qu‟ils soient localisés au continent africain, ou à l‟échelle mondiale.
Ce chapitre vient de nous éclairer sur les contextes interne et externe qui conditionnent le comportement du Bénin sur la scène internationale. Ils représentent ce que nous avons appelé des déterminants réels. Mais l‟analyse factorielle de la politique étrangère du Bénin ne saurait être complète que lorsqu‟elle aura pris en compte les idées autour desquelles elle est construite.
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Table des matières
INTRODUCTION GENERALE
PREMIERE PARTIE : LES VARIABLES EXPLICATIVES DE LA POLITIQUE ETRANGERE DU BENIN
TITRE 1 : LES DETERMINANTS REELS ET IDEELS
CHAPITRE 1er : LE CONTEXTE REEL DE DEFINITION DE LA POLITIQUE ETRANGERE CHAPITRE 2 : LES FONDEMENTS IDEELS DE LA POLITIQUE ETRANGERE DU BENIN
TITRE 2 : LES ACTEURS DE LA POLITIQUE ETRANGERE
CHAPITRE 1 er : L‟ACTION DECISIVE DU POUVOIR EXECUTIF
CHAPITRE 2 : L‟ACTION COMPLEMENTAIRE DES AUTRES ACTEURS NATIONAUX CONCLUSION PARTIELLE DE LA PREMIERE PARTIE
DEUXIEME PARTIE : LA REALITE DE LA POLITIQUE ETRANGERE DU BENIN
TITRE 1 : LES GRANDES CONSTANCES DE LA POLITIQUE ETRANGERE
CHAPITRE 1er : LA PRESERVATION DES RAPPORTS DE VOISINAGE
CHAPITRE 2 : LA COOPERATION INTERNATIONALE, UN INSTRUMENT DE DEVELOPPEMENT
TITRE 2 : LES LIGNES D’AJUSTEMENT DE LA POLITIQUE ETRANGERE
CHAPITRE 1er : LA LIGNE D‟AJUSTEMENT CONSTATEE : LA QUESTION DE L‟INTEGRATION REGIONALE
CHAPITRE 2 : LA LIGNE D‟AJUSTEMENT SOUHAITEE : REPENSER LES TERMES DE LA POLITIQUE EXTERIEURE DU BENIN
CONCLUSION PARTIELLE DE LA DEUXIEME PARTIE
CONCLUSION GENERALE
BIBLIOGRAPHIE
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