Les représentations sur la Métropole : une certaine vérité pour une institution désormais certaine

Un stratège compétent

Loin d’avoir un simple rôle chef-arbitre entre les différents acteurs du territoire, la Métropole semble être également considérée comme un acteur sachant bien installer ses directives sur ‘’son’’ espace. Ainsi, le technicien d’une association du logement met en avant comment politiquement et techniquement, la Métropole sait arriver à ses fins : « Et je trouve que la Métropole a très bien mené son truc, y compris à s’opposer à l’Etat par exemple sur les PLAI neufs [Prêts locatifs aidés d’intégration – les logements sociaux les plus abordables] pour la location active [système de candidature à un logement social via une annonce internet], des choses comme ça. Moi je trouve que c’est important que politiquement on porte ça et voilà, moi là-dessus je trouve que c’est bien ce qui se passe. » Un élu d’une commune importante exprime combien les élus de la Métropole sont moteurs : « Par exemple vous prenez le logement, *** [élu métropolitain] il gère son truc hein. On peut ne pas être d’accord, mais on peut au moins ne pas lui reprocher un certain dynamisme et une certaine efficacité. Il trace. Et bien pour les autres communes ça ne doit pas être très facile à vivre. »
Le technicien associatif souligne également le rôle des techniciens de la Métropole : « Bah tu connais bien le fonctionnement des collectivités. Il y a des techniciens qui conseillent bien les élus, qui tiennent derrière bien leurs positions politiques aussi. Donc c’est un peu un tout. » Le technicien d’un bailleur résume bien cette alchimie politique et technique qui paraît renforcer la Métropole dans ses actions : « Bah il y a une majorité à un moment donné. Et puis je pense qu’il y a une machine derrière qui tourne ! Il y a des hommes qui sont là, et puis des services qui sont là, pour convaincre. Il y a des élus qui portent les projets, qui sont là pour discuter, pour négocier, pour trouver le consensus, et ils sont nombreux, avec une certaine force de persuasion. »
Le technicien d’une association du secteur du logement met en avant combien la Métropole semble ambitieuse dans ses politiques menées au niveau du logement, et comment cela la singularise, jusqu’au niveau national : « Et pour te dire, moi je fais remonter ça à mon national, la Métro est quand même regardée comme un bon élève. Moi quand j’envoie à mon national les documents, en leur disant ‘’regardez à tel endroit comme c’est intéressant’’, par exemple un truc que j’ai trouvé top, et que le Métro jouait le jeu, c’est l’histoire des logements où on va devoir loger les ménages GAM [‘’ménages Grenoble-Alpes Métropole’’ _ – des ménages qui présentent des caractères qui les rendent prioritaires en matière d’attribution au sein de l’Accord collectif intercommunal] , ça veut dire qu’à un moment on va devoir jouer sur les loyers de ces logements qui ne vont pas pouvoir loger ces gens là, et le fait que la Métro pose… moi dès que j’ai eu cette info, j’en ai parlé à mon national en disant ‘’diffusez cette info’, parlez-en de partout parce que c’est peut-être ça la solution’’. Moi je trouve que la Métro quand même, ils jouent bien le truc. Ils ont bien saisi les enjeux, et politiquement ils arrivent à se positionner de manière forte sur certaines questions et donc ça c’est bien. »
Un élu d’une petite commune met en avant la diplomatie des techniciens métropolitains, qui participe au succès des politiques engagées : « Bah moi je ne suis pas maire, donc je ne me rends pas compte de tout, mais personnellement ça ne me fait pas très peur, parce que ce que j’ai constaté jusqu’à maintenant c’est qu’ils travaillaient toujours avec nous. Ils ne nous imposaient pas quelque chose. Bon, ça pourra arriver, peut-être. Mais quand on a un projet, on se réunit, la Métro’ vient, l’Etat vient, et on échange. Et je vois en fait qu’il y a beaucoup de réunions avec tous les partenaires, sur tous les sujets. Ca veut dire quand même qu’ils prennent en compte ce qu’on leur dit. » Un technicien d’un bailleur semble témoigner de cette capacité à faire fonctionner le consensus : « Mais je trouve quand même que sur ce PLH là, pour les réunions auxquelles j’ai assisté l’interco’ oui était efficace dans son rôle de trouver un consensus avec les communes, même si le dialogue n’est pas facile. Il n’est pas creux ce PLH ! Il y a des interco’ qui font des PLH quasiment copiés-collés de ce que pourraient faire d’autres, qui sont des lettres d’intention. Ce PLH il est quand même très opérationnel, il y a quand même beaucoup de choses qui se déclinent derrière lui, sur les objectifs de mixité, il est très cartographié, il va quand même dans le détail. Alors qu’il y a plein d’interco’ qui font inscrire dans leur PLH ‘’je vais produire 200 logements par an, dont 25% de PLA-I’’, mais qui ne vont pas dire où ça va être fait. »
Un autre technicien d’un bailleur salue finalement la Métropole en montrant qu’à travers l’action de ses services, elle a joué le rôle de stratège qui était le sien : « Mais in fine, on a un PPGD qui est quand même un gros document bien foutu, on a la CIA qui est un gros document techno, mais qui est bien foutu, qui existe et qui va être signé. Donc la Métro elle a fait le job. Bien sûr qu’on y va tous… alors il y a telle commune qui va dire ‘’c’est n’importe quoi’’, vous allez avoir les bailleurs qui vont dire ‘’c’est n’importe quoi on va jamais pouvoir rentrer dans ce niveau de détail’’… Ok, mais le cap on l’a, et c’est bien un cap partagé. Donc je trouve la Métro, le job elle le fait et elle le fait plutôt bien, en délai très court. »

La Métropole dans un mauvais rôle

Si l’ensemble des acteurs interrogés a semblé concéder un rôle légitime à la Métropole au niveau de la politique locale de l’habitat, il paraît bien que ce rôle devait être, pour certains, un rôle ‘’de papier’’. En effet, nombreuses ont été les critiques envers l’implication concrète de la Métropole sur la question de l’organisation du système d’attribution de logements sociaux. Ces critiques, fort nombreuses, paraissent trop systématiques pour être de l’ordre circonstanciel. C’est bien un mauvais rôle ‘’structurel’’, issu de la nature même de la Métropole, qui semble se faire jour à travers le recueil de ces représentations.

Une Métropole trop lointaine

La Métropole est un acteur jugé trop peu proche des réalités locales et des habitants.

La Métropole stratosphérique

Des critiques les plus constantes qui nous ont été présentées, celle d’une Métropole éloignée des réalités du terrain semble faire la quasi-unanimité (dix-huit entretiens sur vingt l’évoquent d’une façon ou d’une autre). Ce technicien d’un bailleur résume ce que beaucoup décrivent comme inéluctable au fait intercommunal : « Bah c’est un peu le problème, plus on s’éloigne, l’interco, le département, toutes ces strates là on s’éloigne du terrain, et d’apporter le service c’est plus compliqué. » Cet élu renchérit : « Moi je trouve que les échelons ils sont quand même intéressants. Il ne faut pas non plus tout déconstruire ce qui existe. Il y a beaucoup de gens qui ne se retrouvent pas dans les grosses agglo’, il ne faut pas se leurrer. »
Ce technicien d’un bailleur explique sa crainte face à des intercommunalités qui lui semblent éloignées du quotidien des habitants: « Moi je pense que ce lien là, bah il est important, et que la question de l’échelle on ne peut pas tout à fai t la négliger. Donc j’ai peur aussi que dans ces grandes interco’ on perde aussi cette relation. C’est ce qu’on disait tout à l’heure. En voulant bien faire, c’est un peu la question de la loi Alur, en voulant bien faire, à force de vouloir faire le bonheur des gens malgré eux, on peut passer à côté. » Ce cadre du Conseil Départemental décrit selon lui pourquoi les intercommunalités n’ont pas été construites jusqu’à maintenant pour être proches du ‘’terrain’’ : « Par contre les interco’ elles sont très très loin de la culture sociale. Elles n’y sont pas du tout. Et puis elles ne sont pas en lien avec les gens, puisqu’elles n’ont pas de travailleurs sociaux chez elles. Les interco’ […] c’était plutôt un organisme de moyens, pas un organisme opérationnel. Donc l’interco’ c’était la commune elle vient chercher des sous pour le logement social, elle vient chercher des moyens. C’était pas du tout un endroit où on fabriquait de la solution opérationnelle. »
Cet élu parle du mutisme de la part des services métropolitains, qui entérine cet éloignement jusqu’au niveau technique : « Bon, quand on a construit le PLH, on avait un trop plein de réunions, mais aujourd’hui on va dire qu’entre le service habitat de la Métro’ et les services habitat des communes, il n’y a pas de co-construction, aujourd’hui en mai 2017 le niveau d’échanges est très faible. Je fais un point avec mes équipes tous les dix jours et je leur demande ‘’ qu’est-ce qui se passe en ce moment avec la Métro’ ?’’ (rire), aujourd’hui point d’interrogation. Il ne se passe rien en termes d’échanges, je ne dis pas qu’il ne se passe rien à la Métro, mais depuis quelques mois il n’y a pas d’échanges. » Cet autre élu utilise un exemple éloigné de l’habitat pour décrire cet éloignement concret, caractéristique selon lui d’une moins bonne qualité de l’action publique par la Métropole : « Mais par exemple on a cédé pour la voirie et tout ce qui est fauchage, il est moins bien fait que quand c’était la commune. Et ça, toutes les petites communes vous le diront. Ca c’est un moins, et le gens le voient, ça c’est du quotidien ». Ce technicien d’une commune se montre particulièrement acerbe sur toutes les tentatives métropolitaines d’homogénéisations des pratiques, hypothéquées par l’éloignement de la Métropole : « C’est bien beau de parler de transparence, mais derrière, qu’est-ce qu’on lui donne comme information à la personne quand elle se présente physiquement. Je trouve que pour le moment c’est encore apporter moins de réponse à son public quand on ne reçoit plus son public. »
Cet autre technicien municipal traduit l’idée, visiblement répandue, que les communes, proches du terrain, seraient de toute façon plus compétentes que la Métropole : « Donc c’est cet éloignement de la réalité qui font dire aux services logements de ces communes que la manière d’aborder le logement social par la métropole est très technocratique et complètement hors sol. »

La commune : la terre qui ne ment pas

De nombreux acteurs interrogés, et pas seulement les élus et techniciens des communes, ont défendu avec force la plus-value du rôle des communes sur la question du processus d’attribution de logements sociaux. La vigueur des propos semblait traduire, en creux, une méfiance envers la trop grande intervention de la Métropole sur cette question. Ce technicien d’un bailleur explique : « Et puis je pense que les communes, elles ont la proximité, et un service qui est porté aux habitants. Quand on essaie de centraliser un certain nombre de choses, tout ne peut pas être centralisé. A un moment donné l’habitant il a aussi besoin de proximité, et que les habitants puissent retrouver un certain nombre de services, c’est important. » Un de ses collègues ajoute : « Bah après, ces communes elles ont encore un sens sur l’urbanisme. Parce qu’elles ont la connaissance, pas seulement la compétence. Aujourd’hui, tant qu’on n’a pas le transfert de la connaissance fine des quartiers… c’est que la commune qui l’a aujourd’hui. Aujourd’hui pour Grenoble, c’est beaucoup des agents de Grenoble qui sont passés à la Métro, donc on ne perd pas grand chose. Mais si on n’a pas ça, ça peut être compliqué. » Un troisième technicien renchérit : « Que tout soit réglé à l’échelon intercommunal… je ne sais pas, la commune elle a quand même besoin de travailler son image, son attractivité. Il y a quand même une certaine cohérence à trouver au niveau des communes, on ne peut pas non plus tout voir depuis l’interco’. Et puis l’interco’ elle est assez peu sur le terrain, il faut être objectif, les services de l’interco’ ils ne sont pas sur le terrain, ce sont les services des communes. »
Ce motif de la commune comme support de connaissance, et donc de compétence, est revenu fréquemment dans les entretiens menés, comme un moyen d’exprimer une défiance supplémentaire envers la montée en charge de la Métropole. Ce technicien d’une commune exprime avec une véhémence acide ce pourquoi il ne peut trouver une complète légitimité à l’action de la Métropole : « Le problème c’est qu’on ne peut pas les considérer [les techniciens de la Métropole] comme des partenaires pertinents. Ils sont méconnaissants, mais c’est logique. Quand ils ont traité de la problématique de l’attribution, ils sont venus nous voir. On leur a expliqué un certain nombre de choses. Et ils ont vu les bailleurs. Les bailleurs ne sont pas les mêmes partenaires non plus. Alors on n’est pas exempts de critiques, on nous en balance tous les jours, mais on a eu quand même des expertises de terrain, ici ça doit faire vingt ans qu’on fait de l’attribution, et dans les autres communes c’est pareil. »
Cet élu municipal explique pourquoi, selon-lui, la proximité avec le public, inhérente à l’action de la commune, est essentielle dans les questions de logement : « Bah dans la vision qui peut-être métropolitaine, que ce soit le technicien, que ce soit le politique, de temps en temps vous avez des façons de faire qui peuvent être, on va dire,… je n’ai pas de mots… qui sont mis en action sans prendre en compte voilà les réalités du terrain. Et ces réalités du terrain elles sont amenées par qui ?, par le maire en l’occurrence, ou les techniciens qui représentent le maire. Et ce pallier là il ne faut pas l’oublier. » Il poursuit en donnant une dimension plus politique à son propos : « Je ne suis pas un anti-métropolitain mais je suis pour une mutualisation choisie et pas subie. Le fait qu’on enlève la proximité, la connaissance, ça c’est impossible. Moi chez moi je me lèverai en faux et je ne laisserai pas passer. La proximité c’est simple, quand on éloigne le cul du maire du coup de pied au cul du citoyen la démocratie est flouée, ça c’est un avis personnel. Aujourd’hui ***, ou *** [élus métropolitains], ils ne voient pas les gens de *** [commune en question]. Idéologiquement avec *** on n’est pas d’accord, c’est clair, moi j’ai fait le choix de recevoir les habitants.
Alors qu’il y en a qui crient au scandale, attention, etc. Moi j’ai fait le choix en tant qu’élu, je n’ai pas ces idées là derrière de jeu politique, je m’en fiche. Si je ne sais pas ce que pensent mes habitants, quelles sont leurs problématiques, mais à quoi je sers ? Il suffit que je laisse mes techniciens faire, ils sont compétents, à quoi je sers ?[…] Aujourd’hui en termes d’égalité nous les services de *** on a toujours préféré recevoir les gens. Moi tout ce qui est numérique ils le défendent très fort à la Métropole moi je ne le défends pas. Moi je pense qu’il n’y a rien de mieux que quelqu’un de proximité, qui connait le territoire, les difficultés.
Après il y a des situations compliquées, je dois les recevoir trois/quatre fois par mois. Je sens le pouls de la population. » Le discours de cet élu témoigne d’une défiance prononcée, quoiqu’il défende le contraire, envers l’échelon métropolitain, nécessairement néfaste d’après lui en terme de proximité.

Le péril bureaucrate : une Métropole trop lourde et hors-sol

La Métropole, dans son organisation technique, est souvent décrite comme un monstre complexe, froid et autoritaire.

La Métro : entre le mille-feuille, l’usine à gaz et le paquebot

En continuité de la vision d’une Métropole lointaine et éloignée des réalités de terrain, les personnes interrogées n’ont pas manqué de décrire une institution qui, dans son organisation et dans sa façon de mener ses politiques publiques, ne semblait pas apporter une réelle plus-value pour affronter les enjeux en questions. Le technicien d’une association s’insurge : « Aujourd’hui on dit on crée une commission pour les demandes bloquées […] Alors excitons-nous sur les modalités de machin, rentrons les gens dans des cases ! Moi je pense que de toute façon on n’oublie pas qu’on a des familles, avec des situations ou t’a pas de chiffre à mettre en face, mais pour autant, est-ce que ce n’est pas une situation qu’il ne faut pas regarder ? […] Mais ce qui me fait un petit peur c’est d’avoir rajouté une feuille au mille-feuilles. Mais ça on verra par la suite. C’était pas le but, mais vu comment aussi les bailleurs est les villes freinent des quatre fers pour la mise en place de cette réforme des attributions du coup on crée de nouvelles feuilles au mille-feuilles, et ce n’était pas l’esprit de la loi, c’était l’inverse si j’ai bien compris (rire). »

La tyrannie technocrate ?

Cette lourdeur de la Métropole dans ses actions est régulièrement associée par les acteurs interrogés à la question des techniciens métropolitains. Ces derniers sont vus comme imposant des contraintes exagérées à leurs divers partenaires. Le technicien d’un bailleur avance : « Il y a un moment où je trouve que la Métro elle est trop dans l’opérationnel, mais c’est aussi à mon avis pour satisfaire des demandes de communes. C’est pour ça que j’alertais la Métro sur le côté techno’, avec des commissions, des sous-commissions où on réfléchit, on catégorise, on fait des fiches de suivi, de machin, où il n’y a que les travailleurs sociaux qui ont le droit… olala si on peut essayer de faire simple ! […] Alors j’ai fait de jolis tableaux, j’ai tout traduit. J’ai tout bien fait comme il fallait, j’y ai passé du temps, j’étais ravi. Mais je ne peux pas dire c’est atteint ou pas atteint, […] Mais actuellement j’ai toutes mes stat’ de fausses. Et c’est très con. Y’a un moment où c’est ubuesque, ou kafkaïen, mais on s’en sort pas. » Un collègue complète : « Mais quand un moment donné cette part là prend trop le pas sur nos missions d’intérêt général, qui fondent notre activité, on peut s’interroger quoi ! Et notamment quand on voit les résultats de certaines visions arithmétiques, et qu’on sait pertinemment qu’il y certainement des choses qu’on va réussir, d’autres qu’on va moins bien réussir, et que de toute façon on sera tout à fait capable de la justifier, donc on ne va pas changer le monde, bah c’est un peu désespérant quoi. Parce qu’on va se dire qu’on va devoir fournir trois tableaux intermédiaires, ou remplir je ne sais pas quel machin, pour se dire qu’à la fin de l’année, que ce que l’on leur avait dit au début, parce qu’on connait quand même notre métier, on va le retrouver parce qu’on a rempli x tableaux, c’est compliqué pour nos collaborateurs. C’est Sisyphe quoi, on remonte le caillou… ».

Une Métropole pas comme les autres

Grenoble-Alpes Métropole, décrite à travers le discours de ses partenaires, est jugée à l’aune d’un référentiel qui dépasse son propre espace et sa propre histoire. En instituant douze autres métropoles, dont neuf de droit commun, la loi MAPTAM a eu comme lourde conséquence de confronter l’intercommunalité grenobloise aux situations de territoires différents et éloignés. Il s’agissait comme si, d’une certaine façon, la loi, qui avait comme objectif de renforcer les territoires décrits comme les plus compétitifs du pays, les mettait directement en compétition entre eux, du fait de la similarité de leur statut, renvoyant la Métropole à ses propres singularités.

Le poids de l’histoire

Le passé du territoire sur lequel Grenoble-Alpes Métropole a été structurée parait durablement peser sur sa destinée, si l’on suit les représentations des acteurs.

Un contexte avant-gardiste au niveau de l’habitat

En évoquant la question de la politique locale de l’habitat, les professionnels et élus interrogés ont pu mettre en avant combien le département de l’Isère était, depuis une vingtaine d’années, un territoire particulièrement à la pointe sur cette thématique. Le territoire de la Métropole a donc pu profiter de ce terreau là pour organiser ses politiques publiques. Un agent de la DDCS témoigne : « … en pointe. Ah ça oui. Alors, historiquement… c’est bien quand on peut avoir un peu de recul. On a toujours été un peu atypique en Isère. C’était ‘’Isère’’ voilà, égale ‘’atypique’’. Déjà historiquement, dans les années 1990, donc suite à la loi Besson, le fait de territorialiser la politique du logement, c’était une première. C’est-àdire que les CLH [Comités locaux de l’habitat], ils sont nés en Isère. C’est une création iséroise. Ça manifeste bien la volonté d’associer au plus près du terrain la décision concernant le logement, et d’essayer de faire en sorte que les élus locaux soient pleinement acteurs de cette politique là, que ça ne soit pas uniquement l’Etat et puis voilà… Que ça soit vraiment considéré comme une composante de la politique sociale, d’aménagement, et du logement… Donc ça c’est une première donnée historique. Après on a eu une aide appréciable des bailleurs, quand ils ont entrepris ces grandes actions de luttes contre la discrimination, et là ça a permis vraiment à l’ensemble des acteurs de se réunir, et de réfléchir à des actions qui ne s’étaient pas formulées parce qu’ils étaient dans le vrai. Donc ça ça a permis vraiment de modifier le regard sur la politique d’attribution de logement social, et aussi de modifier un peu le rapport entre acteurs. » L’agent du Conseil Départemental décrit la même chose : « Même si en Isère, ce qui est une situation très propre à l’Isère, on a créé des CSI, […] Je ne suis pas sûre parce qu’on a bien avant la loi Alur, dès les lois Besson, mis les interco’ en position de préattribuer, ce qui était une volonté iséroise, l’Isère ne faisant jamais comme les autres départements, il faut le savoir (rire). »

Un territoire fractionné ?

Les acteurs interrogés, dans la totalité des échanges, ont mis en avant ce qui leur semblait être une particularité de la Métropole grenobloise : un fractionnement politique très marqué. Ce technicien d’une commune avance des raisons socio-historiques pour l’expliquer : « Mais quand vous regardez la configuration du bassin grenoblois, vous vous rendez bien compte que c’est un bassin qui n’est absolument pas homogène, et qui était fracturé socialement parlant, et ça ça reste. La désindustrialisation du bassin grenoblois, elle n’a pas été remplacée. L’industrie a été remplacé par du tertiaire. Mais tu ne remplaces pas Merlin-Gerin et ses 34 000 salariés, par Minatech ! Ca n’a rien à voir, c’est pas le même public, ce n’est pas la même population. Et le bassin grenoblois c’était quand même un bassin industriel majeur en France. Et les communes et les appartenances politiques des communes elles étaient directement fléchées sur ce bassin là. Donc ça a fait des points de fracturation qui restent. Quand on regarde l’histoire industrielle du bassin grenoblois, et qu’on regarde le développement des communes le long du bassin grenoblois, et extérieur au bassin grenoblois, effectivement on voit une fracture importante qui se traduit par une fracture sociale, mais qui perdure aujourd’hui. »
Un agent de la DDCS, particulièrement habitué à observer et échanger avec les communes du bassin, note de son côté : « Ba, là aussi c’est historique… Ce sont des communes qui politiquement ont déjà une composition sociodémographique très particulière, qui font qu’elles sont dirigées par des équipes qui sont plutôt à gauche de l’échiquier. et avec une culture, je vais dire ‘’paternaliste’’ assez avérée. Après c’est pas un jugement, c’est juste un constat. Et du coup, je pense qu’elles ont beaucoup de mal à se départir de cette politique et de ce volet social qui fait vraiment partie de leur mode d’agir auprès de la population. » Il note également le poids de communes plus nanties : « chacun pour une raison ou pour une autre souhaite garder la main sur ses pauvres, et, alors je suis caricaturale quand je dis ‘’ses pauvres’’, et pouvoir garder la main sur le relogement. Donc les unes par paternalisme, et les autres plutôt par crainte de l’envahissement. Là aussi je suis très schématique. »

Table des matières
Remerciements 
Sommaire 
Avant-propos 
Avertissement 
Introduction 
PREMIERE PARTIE : La politique locale de l’habitat : un moyen de défricher les représentations sur la Métropole 
Section 1 : le consensus trompeur ? : une Métropole pertinente et nécessaire
1) Une vie quotidienne à taille métropolitaine
2) La Métropole : le chef de file légitime
Section 2 : La Métropole dans un mauvais rôle
1) Une Métropole trop lointaine
2) Le péril bureaucrate : une Métropole trop lourde et hors-sol
Section 3 : Une Métropole pas comme les autres
1) Le poids de l’histoire
2) Une Métropole moins bien, moins réussie, moins intégrée
DEUXIEME PARTIE : Les représentations sur la Métropole : une certaine vérité pour une institution désormais certaine
Section 1 : Un petit séisme institutionnel, de grandes secousses dans les jeux d’acteurs
1) La commune et ses élus remis à leur place
2) Un nouvel équilibre partenarial à construire
Section 2 : L’endroit et ses êtres, la Métropole au crédit du passé
1) La politique héroïque : les bâtisseurs de Métropole
2) Les racines et les murs : l’histoire comme hypothèque
Section 3 : L’habitat et la Métropole ou l’espace incertain de la politique
1) L’échelon impossible
2) L’échelon mal désiré
Conclusion : les griffes et la tanière 
Sources 
Annexes

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