Les relations placées entre centralisation et décentralisation

Les relations placées entre centralisation et décentralisation

Les conseillers pédagogiques québécois : leur fonction et leur tâche

Un texte non encore publié sur le travail des conseillers pédagogiques de Lessard (2002) fournit de l’information pertinente dans notre domaine de recherche. Le texte fait état de la fonction de conseiller pédagogique d’une manière historique d’abord en commençant par le début qui se situe en même temps que l’arrivée du premier ministère de l’Éducation du Québec en 1964. La première période, soitjusqu’en 1975 est occupée par l’instauration, le démarrage, la mise en place de structures nouvelles pour l’enseignement secondaire et de programmes-cadres pour l’enseignement. Les conseillers pédagogiques recrutés parmi les enseignants dynamiques et innovateurs ont joué un grand rôle et ils avaient beaucoup de ressources à leur disposition pour le faire.Cette période a été suiviejusqu’en 1993 par une autre caractérisée par le développement. Il y a eu une expansion des effectifs de conseillers pédagogiques, une diversification de leurs champs d’activité en même temps qu’une spécialisation de leurs tâches. La réforme des programmes entamée au début des années ‘80 et le début du mouvement de décentralisation ont aussi grandement influencé leur rôle et leurs activités. Les conseillers pédagogiques ont été très sollicités pour agir comme professeurs pour les enseignantes et enseignants pendant cette période.
À partir de 1993 etjusqu’à l’arrivée de la réforme de l’éducation, les coupures budgétaires ont eu un effet dévastateur sur la profession de conseiller pédagogique. Leur nombre a baissé et leur raison d’être a été questionnée. Les écoles voulaient plus d’autonomie autant dans le domaine pédagogique que dans le domaine administratif. Les conseillers pédagogiques ont eu à faire leurs preuves pour démontrer aux écoles leur capacité à répondre à leurs besoins de soutien et de développement.C’est en 1997 qu’une définition d’emploi renouvelée a été acceptée. Nous la retenons pour notre étude surtout à cause de l’écart qui existe entre cette définition et la variété de configurations que prend le travail véritable accompli par les conseillers pédagogiques dans les commissions scolaires.«L’emploi de conseiller pédagogique consiste principalement en une relation d’aide pédagogique s’exerçant d’abord auprès des enseignantes et des enseignants. De plus, elle ou il collabore avec le personnel d’encadrement du centre administratif, des écoles et des centres, les équipes-écoles, le personnel de soutien des écoles, les parents, les autres professionnels de la commission scolaire et les représentants d’autres organismes et entreprises. »
Le commentaire de Lessard sur cette définition nous apparaîttrès complémentaire à cet extrait et il ramène cette définition plus près de la réalité vécue par les conseillers pédagogiques.
«Cette définition nous apparaît révélatrice de la situation actuelle des conseillers pédagogiques en ce qu’elle combine d’une part, un élément central et permanent de la mission du conseiller, soit celle de professionnel de l’accompagnement et de la relation d’aide, ni patron ni technicien subalterne, plutôt expert de la didactique, de la pédagogie ou du processus de changement, et d’autre part, l’accent récent lié à l’autonomisation des établissements et la nécessité pour les services d’enseignement des commissions scolaires d’adopterune approche client dans leurs rapports avec les établissements» (Lessard, 2003, p. 15).
Ce commentaire est tout à fait dans les limites de notre domaine de recherche et de notre questionnement car il interpelle à la fois les services des ressources éducatives, les conseillers pédagogiques et les écoles dans les rapports qu’ils établissent entre eux. Depuis l’arrivée de la réforme de l’éducation la profession de conseiller pédagogique se réaffirme et retrouve un espace amoindri parce que les besoins réapparaissent pour soutenir adéquatement l’atterrissage de cette réforme dans les écoles.Atterrissage, s’il en est un, car malgré l’appel à la collaboration du réseau scolaire, le Programme de formation de l’école québécoise reste le produit et la responsabilité du M.É.Q. et qu’il faut à celui-ci une interface avec les écoles qui passe presque de façon obligée par les services des ressources éducatives des commissions scolaires, même si les directions d’école sont associées de beaucoup plus près que pour la génération précédente de programmes.
Non seulement cette situation complexifie davantage le travail des conseillers pédagogiques mais aussi les conditions de l’équilibre des rapports subtils et fragiles qui se vivent entre les acteurs.Le propos de notre étude est avant tout centré sur la structuration de ces rapports, c’est pourquoi l’article de Lessard fournit une base intéressante parce qu’il circonscrit bien le champ d’intervention de ces professionnels que sont les conseillers pédagogiques.
La fonction d’encadrement dans les commissions scolaires québécoises
Puisque notre domaine de recherche se localise dans l’espace occupé par les rapports qui se structurent entre les écoles et les services des ressources éducatives des commissions scolaires, il nous est apparu pertinent de retenir un article de Brassard (2003) portant sur la fonction d’encadrement par les unités de service dans les commissions scolaires du Québec car le rôle des cadres est majeur dans de tels rapports. L’article comporte, de plus, d’autres caractéristiques pertinentes parce qu’il réfère aux changements structurels survenus dans le système d’éducation, en particulier la décentralisation, et au phénomène de la structure divisionnalisée appliquée à l’univers des commissions scolaires. De plus, le fait que les données aient été recueillies avec un écart dans le temps allant de quinze à vingt ans ajoute une perspective susceptible d’éclairer la situation du changement.Bien que la structure divisionnatisée présente des avantages, elle a aussi ses limites. Dans les commissions scolaires, la décentralisation n’a pas donné carte blanche aux écoles. Comme le signale Brassard « L’exercice de la fonction d’encadrement que les unités de service jouent au nom du siège social ne va pas de soi » (Brassard, 2003, p. 4). Le personnel de ces unités tend à développer des modes d’action et d’interaction qui auraient pour effet de restreindre l’autonomie des dirigeants des unités deproduction. Ce n’est pas parce que la loi sur l’Instruction publique a donné plus de pouvoirs aux écoles que le modèle de relations qui prévaut dans l’organisation a changé au même rythme. Par ailleurs, les écoles continuent d’avoir besoin des services et de les apprécier dans la mesure où ceux-ci savent répondre à leurs besoins adéquatement. De leur côté, les services veulent exercer la fonction de contrôle, le « s’assurer de », prévu dans la loi, ce qui prend des formes très liées à la culture de l’organisation, puisqu’il n’y a pas de définition sur les façons d’exercer ce contrôle donné par le législateur. Les unités de service oscillent entre l’uniformité pour une meilleure utilisation de leurs ressources et l’adaptation individualisée aux établissements pour mieux répondre aux attentes de celles-ci. Cela crée une situation de dilemme qui place souvent les services en contradiction avec leur rôle.
Plusieurs stratégies sont employées de part et d’autre par les écoles et les unités de service dans leurs rapports soit du côté des écoles pour donner ou limiter l’accès à ce qui se passe réellement dans l’école ou du côté des services pour faire passer des idées et des pratiques pas nécessairement souhaitées par les écoles. La fonction de soutien exercée par les conseillers pédagogiques des services des ressources éducatives à ce titre, s’exerce selon une trajectoire qui tient compte de ces deux logiques qui peuvent être plus ou moins éloignées l’une de l’autre selon Je cas. Ils doivent répondre aux exigences de leurs supérieurs hiérarchiques qui sont dans les unités de service, en même temps qu’aux attentes des directeurs d’école qui recherchent la décentralisation. Notre étude, comme on le sait, explore cet état de fait qui dépend grandement des modalités d’exercice de la fonction d’encadrement. Aussi comme le dit Brassard <(La façon dont les services exercent la fonction d’autorité — contrôle devient donc cruciale dans la dynamique de l’encadrement » (Brassard, 2003, p. 15).
Étant donné que notre cueillette d’information a été effectuée pendant la première année d’application de la loi sur l’Instruction publique, il devient intéressant de regarder comment l’article de Brassard évalue le changement survenu dans l’exercice de la fonction d’encadrement au regard de la décentralisation. D’abord, si la Loi sur l’Instruction publique accentue le pouvoir des écoles par la décentralisation, elle ne change pas autant qu’on l’a cm à première vue le rôle de la commission scolaire puisque celle-ci a des comptes à rendre au pouvoir central et que pour ce faire, il lui faut exercer une forme de contrôle sur les écoles.
«Outre la disposition des ressources, celle-ci implique aussi d’avoir les responsabilités et l’autorité requises tout comme de contrôler les priorités, les échéanciers et les référents de l’action. Elle dépend en outre de toutes les formes de contrôle qui s’exercent de l’extérieur sur l’organisation et le fonctionnement de l’action)) (Brassard, 2003, p. 15).
La vision de la fonction d’encadrement est restée plus semblable chez les cadres des unités de service que chez les cadres des écoles après la loi sur l’Instruction publique. Si les cadres des unités de service se positionnent davantage comme en service aux écoles, ils n’en imposent pas moins à celles-ci des contraintes nombreuses par les règles, procédures, échéanciers, rapports et autres demandes quijalonnent les opérations d’une année scolaire. Toutefois les directions d’école s’adaptent plutôt bien car elles reconnaissent la valeur du travail fait par les services dans un grand nombre de cas. Mais l’équilibre n’estjamais acquis et les pressions, particulièrement celles des commissaires, des syndicats et des parents qui vont souvent dans le sens de l’uniformisation, ne font qu’ajouter à la précarité des structures de rapports entre les écoles et les services.

 Les définitions

Nous définissons ici des mots de base de notre travail et donnons la signification à laquelle nous référerons tout au long de notre rapport de recherche. Cette signification tient compte de la théorie de l’analyse stratégique de Crozier et Friedberg (1977).

Structure formelle: ensemble de ce que doivent être officiellement et explicitement les composantes d’une organisation et leurs relations, telles que : position des agents, descriptions de tâches, rôles et responsabilités, programmation et agencement des activités,etc.;Structure réelle : ensemble de ce que sont d’une façon relativement stable les composantes d’une organisation et leurs relations;
Fonctionnement: modalités d’actualisation choisies par les individus et les groupes pour agir et interagir ;

Commission scolaire: association de syndics d’écoles ou de commissaires, élus par la population et ayant pour mandat l’administration scolaire d’une région selon la Loi sur l’Instruction publique (Legendre, 1993)

Services des ressources éducatives:ensemble de services gérés centralement par la commission scolaire et reliés indirectement à la production éducative effectuée dans les écoles.
Modes de coopération: ensemble des modes d’actions et d’interactions positifs ou négatifs qui prévalent dans une organisation et qui correspondent à sa structure réelle.

Facteurs lourds: ensemble de facteurs ou éléments importants et incontournables et ayant un effet relativement contraignant sur le fonctionnement habituel de l’organisation.
Résumé du chapitre premier
Problématique et recension des écrits
Dans le chapitre premier nous avons délimité le domaine de recherche. Celui-ci se situe dans la zone des relations qui se structurent et se vivent entre les écoles et les services des ressources éducatives des commissions scolaires du Québec, plus particulièrement les services de soutien et d’animation pédagogique. Nous avons défini la problématique à partir d’un constat d’expérience à l’effet qu’il n’existe pas de normes qui encadrent l’organisation des services des ressources éducatives dans les commissions scolaires et que, par conséquent, celle-ci dépend de décisions locales. Aussi le rôle des acteurs tant du côté de la commission scolaire que des écoles devient fondamental.
Nous avons recensé un certain nombre d’écrits portant sur le domaine de recherche pour les mettre en lien avec la problématique que nous voulions traiter. Ces écrits portent sur les activités réalisées par les services des ressources éducatives, le rôle des conseillers pédagogiques, la fonction d’encadrement, le phénomène de la décentralisa tion et l’expérience des changements en éducation.Le but de notre recherche étant de connaître et de comprendre la structure et le fonctionnement des relations entre les services des ressources éducatives des commissions scolaires et les écoles, nous avons formulé notre question de recherche en ce sens. Pour terminer nous avons défini les mots de base de notre travail en fonction de
la théorie de l’analyse stratégique des organisations de Crozier et Friedberg (1977) puisque celle-ci constitue le fondement de notre cadre théorique et de notre méthode de
recherche.

Table des matières

Chapitre premier: Problématique et recension des écrits
1. Introduction
2. Le domaine de recherche et la recension des écrits
Les relations placées entre centralisation et décentralisation
Les documents produits par les services des ressources éducatives de quelques commissions scolaires
Fascicules du M.E.Q. sur la gestion des ressources éducatives
Les conseillers pédagogiques québécois: leur fonction et leur tâche
L’expérience des changements en éducation
La fonction d’encadrement dans les commissions scolaires québécoises
Les changements en éducation et le rôle du district scolaire en Ontario
Autres sources
3. L’apport, les objectifs, la justification et les limites de la recherche
4. La question de recherche
5. Les définitions
Résumé du chapitre premier : Problématique et recension des écrits 28
Chapitre deuxième: Cadre théorique
1. Introduction
2. Les théories des organisations
2.1 La conception mécaniste
2.2 La conception centrée sur les besoins humains
2.3 La conception situationnelle
2.4 La théorie actionniste
2.5 La conception configurationnelle
3. Les théories des organisations selon Crozier et Friedberg: le cadre théorique de base de la recherche
3.1 1 concept : l’organisation est un construit d’action collective
3.2 2e concept : le comportement de l’acteur est stratégique ou l’actualisation de l’action organisée
33 3e concept : le jeu est l’instrument dela régulation de la vie de l’organisation
4e concept : le pouvoir comme fondement de l’action organisée
3.5 5C concept : la culture organisationnelle s’exprime en tant que capacité
3.6 6e concept : les systèmes d’action concrets prennent forme dans l’organisation
7e concept : le changement se présente comme un phénomène systémique
4. Les critiques des auteurs adressées à Crozier et friedberg
4.1 Les critiques négatives
4.1.1 La confusion
4.1.2 Le doute
4.2 Les critiques positives
4.2.1 La valorisation et l’optimisme
4.3 La réponse de Crozier et fiiedberg
5. Les exemples de recherches fondées sur l’analyse stratégique de Crozier et Friedberg
5.1 Le ministère de l’Industrie en France
5.2 L’entreprise Motavion
5.3 Le projet éducatifd’une école primaire
Résumé du chapitre deuxième: Cadre théorique
Chapitre troisième: Méthodologie
1. Le type de recherche: étude de cas
2. La démarche d’analyse des organisations de Crozier et friedberg
3. Les paramètres du recueil d’informations
4. Le choix des terrains, l’accès à ceux-ci et le choix des répondants
4.1 Le choix des terrains
4.2 L’accès aux terrains
4.3 Le choix des sujets à interviewer
5. La cueillette des informations
5.1 La préparation à la passation des entrevues
5.2 La passation des entrevues
6. L’instrument de cueillette des informations
7. Le traitement des informations
7.1 La compilation et le classement des données
7.2 L’analyse des données
Résumé du chapitre troisième : Méthodologie
Chapitre quatrième: Commission scolaire de la Cité
1. Introduction
2. Première partie : La situation préparatoire à la fusion
3. Deuxième partie : L’univers stratégique des groupes d’acteurs
3.1 Les directions d’école primaire
3.2 Les directions d’école secondaire
3.3 Les cadres des services des ressources éducatives
3.4 Les conseillers pédagogiques
3.5 Les directions de secteur
4. Troisième partie : L’appréciation de la situation par les acteurs
Résumé du chapitre quatrième: Commission scolaire de la Cité
Chapitre cinquième: Commission scolaire du Comté
1. Introduction
2. Première partie : La position des services des ressources éducatives selon la présentation faite par les acteurs
3. Deuxième partie : L’univers stratégique des groupes d’acteurs
3.1 Le personnel cadre et professionnel des Services des ressources éducatives
3.2 Les directions d’école primaire 207 3.3 Les directions d’école secondaire de 1er cycle et de et 2e cycle
4. Troisième partie : L’appréciation de la situation par les acteurs
4.1 Le modèle d’appropriation progressive
4.2 Les zones d’incertitude 248 4.3 Les systèmes d’interdépendance
Résumé du chapitre cinquième : Commission scolaire du Comté
Chapitre sixième: Analyse comparée des deux études de cas
1. Le contexte général et la structure formelle des deux sites de l’étude
2. Les points saillants des deux sites de l’étude
2.1 La Commission scolaire de la Cité
2.2 La Commission scolaire du Comté
3. La structure réelle ou les systèmes d’action concrets 286
3.1 Les rappels théoriques 286 3.2 La Commission scolaire de la Cité: interprétation générale
3.3 La Commission scolaire du Comté : interprétation générale
4. Le sens à donner aux constantes dans les résultats
Résumé du chapitre sixième: Analyse comparée des deux études de cas et interprétation des résultats
Conclusion
Références
Appendices

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