Les réglementations internationales et nationales face à l’impact de l’explosion de la plate-forme Deepwater Horizon

Aperçu des législations d’Etats côtiers

En matière de droit de l’exploitation pétrolière en mer, on distingue deux principaux systèmes juridiques : un régime prescriptif et un régime « autorégulateur ». Dans un régime de contrôle prescriptif, « les lois et règlements précisent, avec un certain degré de technicité, les caractéristiques du matériel et les procédures jugées nécessaires à la sécurité des opérations et dans lequel des inspections complètes des installations sont effectuées par l’autorité de réglementation pour vérifier leur conformité avec les exigences réglementaires » . Dans ce régime, les règlements comportent un nombre important de détails techniques, l’exploitant sait exactement ce qu’on attend de lui. Le problème est que la réglementation peut être dépassée, à moins qu’elle ne soit fréquemment modifiée. Le régime « autorégulateur » est celui dans lequel « la réglementation, plus générale, précise à la fois les objectifs de sécurité et l’autorité chargée de les réaliser, cette dernière (généralement l’exploitant) ayant toute latitude quant aux choix des moyens » . Les normes dans ce type de législation sont en principe générales et simples et tendent à rester valides malgré l’évolution de la technologie, contrairement au régime prescriptif. Cependant, il ne faut pas considérer que ce régime constitue une « carte blanche » pour l’exploitant quiserait livré à lui-même.
Les Etats-Unis sontun parfait exemple de régime prescriptif (§1), la Norvège a quant à elle adopté un système « autorégulateur » (§2). Nous analyserons ensuite les législations d’autres Etats pétroliers qui ont combiné les deux systèmes, comme le Royaume-Uni (§3).

Les Etats-Unis

Aux Etats-Unis, il faut distinguer selon que l’installation est située à l’intérieur des eaux territoriales ou non(3 milles marins, sauf en Floride et au Texas où la limite est de 9 milles marins ). Si l’installation est située en deçà de cette limite, elle relève de la réglementation de l’Etat intéressé. Sinon, elle relève de la loi sur la partie externe du plateau continental adoptée par le Congrès en 1953. Cette loi, établissant la responsabilité de l’Etat fédéral en matière de protection de l’environnement, autorise « le Secrétariat d’Etat à l’Intérieur (DOI) à louer certaines parties de plateau continental pour assurer son développement et à réguler les opérations offshore » . Ces concessions sont accordées pour cinq ans et soumises à une évaluation sur le plan économique, social et environnemental. Au sein du DOI, le Mineral Management Service (Service de gestion des ressources minérales), est responsable de la plupart des aspects de la réglementation des plates-formes de production fixes, « y compris leur solidité structurelle, la prévention des explosions, d’autres aspects de l’inspection des puits, ainsi que tout ce qui a trait aux techniques du pétrole ». Les règlements dont il ala charge sont contenus dans le Code des règlements fédéraux et concernent notamment le conditionnement des puits, leur fermeture, les systèmes de sécurité de la production, la formation, etc… La disposition 250 du Chapitre 30 du Code fédéralrégit les forages offshore et impose aux exploitants d’obtenir une demande de permis de forage (Applications for Permit to Drill). Le MMS accorde, après instruction du dossier, l’autorisation administrative.
Une fois l’autorisation délivrée, l’opérateur doit tenir compte de « la meilleure technologie disponible et la plus sûre » (best available and safest technology) pendant l’opération de forage.
La disposition 250 du Chapitre 30 du Code fédéral, 901-904, dispose qu’il appartient à l’opérateur « de concevoir, de construire, d’installer, d’utiliser, d’inspecter et de maintenir les plates-formes et installations sur le plateau continental afin d’assurer leur intégrité structurelle pour la conduite des opérations à certains endroits ». Les plates-formes, installées sur le site de forage, doivent être inspectées tous les cinq ans selon le codeAPI (American Petroleum Institute). Les gardes-côtes ont « la charge de nombreux aspects de la sécurité des plates-formes fixes, y compris la lutte anti-feu, les systèmes de survie et les moyens d’évacuation» .Les gardescôtes effectuent une inspectioncomplète de la plateforme tous les deux ans et une inspection intermédiaire chaque année. Ils sont également responsables des unités mobiles de forage en mer. Ces Mobile Offshore Drilling Unit (MODU) sont inspectées pendant leur construction afin de vérifier leur conformité aux normes de l’American Bureau of Shipping ou d’autres sociétés de classification. Elles sont ensuite inspectées annuellement. Si elles opèrent sur le plateau continental américain, elles peuvent être immatriculées dans un Etat étranger. « Dans ce cas, elles doivent, soit respecter les règles de conception, d’équipement et d’opération de l’Etat du pavillon, à condition qu’elles soient équivalentes aux standards américains, soit être en conformité avec les règles du recueil MODU ».

La Norvège

En 1971, lorsque la production a commencé sur le plateau continental norvégien, la réglementation relevait du ministère de l’Industrie, ce dernier ayant crée un Office du pétrole pour défendre les intérêts de l’Etat.
En 1972, après le démarrage de la production du gisement d’Ekofisk, les responsabilités en matière d’administration et de sécurité ont été transférées à un nouvel organe, la Direction norvégienne du pétrole, Norwegian Petroleum Directorate (NPD), relevant du ministère de l’Industrie. Les activités d’inspection furent partagées entre la Direction maritime, l’Administration des télécommunications, l’Administration de l’aviation civile et l’Inspection du travail. La société de classification Det Norske Veritas fut chargée d’assurer le contrôle de la construction des installations fixes, des pipelines et des installations de stockage. Les premières inspections de la NPD ont mis à jour une confusion quant au rôle de l’autorité chargée de la réglementation. « Alors que la NPD attendait des compagnies qu’elles prennent les mesures (actives) nécessaires pour assurer la sécurité du travail, les sociétés exploitantes -dont la plupart étaient étrangères à l’époque et plus habituées aux pratiques des Etats-Unis en matière de réglementation- attendaient de la NPD qu’elle identifie les cas de nonconformité avec la réglementation et qu’elle leur donne des indications pour s’y conformer ».
Ainsi, en vertu de la passivité des compagnies pétrolières dans le respect des législations, la NPD a intensifié ses inspections avec l’obligation, pour les concessionnaires, de respecter la législation. Cette obligation n’a pu être assurée que par l’instauration de systèmes administratifs assurant la prise en charge systématique des problèmes. Les compagnies pétrolières ont donc été tenues de mettre au point et d’appliquer des procédures, approuvées par la NPD, garantissant le respect de la législation. « Le principe selon lequel les sociétés elles-mêmes devaient participer activement aux activités d’inspection pour assurer le respect de la réglementation en matière de sécurité a été, dans un premier temps, appelé autocontrôle » . Une loi sur les activités pétrolières assortie de deux règlements concernant l’autorégulation par les concessionnaires a été proclamée en 1985. Elle prévoyait notamment « qu’un personnel compétent devait être employé lors de la planification et de la conduite des activités pétrolières, notamment lors de la conception, de la construction, de la réalisation et de l’entretien des installations pétrolières et que des programmes soient préparés et vérifiés sur le plan de l’efficacité pour les activités telles que la plongée, le forage, le démarrage, la production, l’inspection, les essais, l’entretien,… »  . Depuis 1985, « la tendance à abandonner des dispositions prescriptives et des inspections de travail détaillées au profit d’une législation orientée vers les résultats et de systèmes de contrôle s’est poursuivie ».En effet, une loi relative aux activités pétrolières publiée le 29 novembre 1996 illustre cette approche autorégulatrice, où les compagnies ont toute latitude pour établir et appliquer leurs propres pratiques de sécurité : l’article 9-2 prévoit notamment que « The petroleum activities shall be conducted in such manner as to enable a high level of safety to be maintained and further developed in accordance with the technological development ».

Les autres Etats côtiers

Le Royaume-Uni

L’étude du régime de sécurité des plates-formes offshoreau Royaume Uni se distingue selon deux périodes : celui avant(1)et celui après(2)la catastrophe de la plate-forme Piper Alpha le 6 juillet 1988.

Le régime en vigueur avant la catastrophe de la plate-forme Piper-Alpha

La loi de 1971 sur les gisements minéraux (installations en mer)(MWA) désignait l’autorité responsable de la réglementation des activités en mer et de la nomination des inspecteurs ; il prévoyait l’enregistrement des installations en mer et la nomination d’un directeur des installations en mer chargé des questions de sécurité, de santé et de bien-être et de discipline. « Par la suite, un certain nombre de règlements d’application ont été adoptés concernant notamment les inspecteurs, les travaux de construction et les études préalables, les moyens de sauvetage, l’équipement anti-feu et la surveillance des puits ».
Devant l’essor de l’exploitation pétrolière en mer, une commission a été instituée en 1978 pour examiner la pertinence de la réglementation du Département de l’énergie en matière de sécurité en mer ainsi que le rôle des sociétés de classification. « Parmi les mesures adoptées pour donner suite au rapport de la commission, le rôle prédominant de la Division ingénierie du pétrole (PED) (Département de l’énergie) dans la sécurité des installations en mer a été confirmée ».
Cependant, le 6 juillet 1988, à 21h30 GMT, la plate-forme de forage et de productionPiper Alphasituée dans la zone centrale de la Mer du Nord et appartenant au Royaume-Uni a été détruite par plusieurs explosions dues au gaz naturel et par un incendie. Cent soixante six membres de l’équipage ont été tués. « Les investigations techniques effectuées par le ministère de l’Energie ont révélé que du gaz s’était probablement échappée d’un tronçon de canalisation ; de la vapeur s’est sans doute échappée là où une soupape de refoulement avait été retirée. Des travailleurs qui l’ignoraient ont par inadvertance mis sous pression les canalisations pour remédier à une sérieuse défaillance du système de traitement du gaz qui s’était produite 10 ou 15 minutes avant l’explosion […] Une énorme boule de feu s’est formée lorsque le riser du gaz s’est rompu ».
Depuis cet évènement, on est passé d’un régime de contrôle à un régime autorégulateur.

Le régime en vigueur depuis la catastrophe de la plate-forme Piper-Alpha

Le 1er avril 1991, la réglementation des activités en mer ainsi que les questions de personnel et de ressources ont été transférées du Département de l’énergie à la Direction de la santé et la sécurité, la responsabilité de la santé et de la sécurité n’étant plus, de ce fait, confiée au service chargé de définir la politique danscette industrie. Selon une loi de 1992, modifiée par une loi de 2005, The Offshore Installations (Safety Case) Regulations , les exploitants ou les propriétaires sont tenus de présenter une évaluation de sécurité officielle, un rapport de sécurité, et de la faire approuver par l’autorité de réglementation pour chaque installation pétrolière en mer. Le rapport de sécurité décrit les systèmes de gestion de la sécurité mis en place par la société exploitante. Ces systèmes font à leur tour l’objet d’un contrôle par l’autorité de réglementation. Le rapport doit être mis à jour à intervalles réguliers et doit couvrir l’ensemble du cycle de vie d’une installation, depuis la fabrication jusqu’au démantèlement.

Les autres pays

En Australie, l’Offshore Petroleum and Greenhouse Gas Storage Act de 2006 reprend l’essentiel des Offshore Installations Regulations de 2005 et fixe des objectifs à atteindre.
Dans de nombreux pays en développement, la réglementation de sécurité relève de la compagnie pétrolière nationale. Ainsi, en Malaisie, la compagnie Petronas inspecte l’ensemble des plates-formes offshore une fois par an pour vérifier que les exploitants respectent ses directives et procédures. En Indonésie, Pertamina, la compagnie pétrolière nationale, inspecte l’ensemble des installations deux fois par an ou lorsque la nécessité s’en fait sentir. Au Brésil, « des manuels internes de la firme Petrobras fixent des normes de sécurité portant sur de nombreux aspects du forage et du contrôle des puits »

L’impact de l’accident du Deepwater Horizonsur la sécurité des installations en mer

Le 20 avril 2010, la plate-forme de forage semi-submersible Deepwater Horizon (ou Macondo/MC 125) fut la victime d’une explosion puis d’un incendie à 80 kmsau large des côtes de la Louisiane. Cet accident fit 11 morts et 17 blessés. La plate-forme sombra deux jours plus tard. « D’importants moyens de lutte antipollution sont rapidement dépêchés sur place et des observations réalisées à l’aide de robots sous-marins téléopérés (appelés ROV) révèlent que 159 mètres cube de pétrole brut s’échapperaient quotidiennement du riser situé à une profondeur de 1500 m ». Plus tard, les estimations sont revues à la hausse. Ainsi, selon la compagnie British Petroleum, BP, 800m3 de pétrole brut s’échappaient chaque jour en mer. Début juillet 2010, les estimations sont encore revues à la hausse puisque la quantité de pétrole brut déversée s’élèverait à 6000 voire 8000 m3 par jour. Le 22 mai 2010, le président Barack OBAMA annonce la mise en place d’une commission d’enquête indépendante qui doit déterminer les causes de l’accident. Le 12 juillet, le gouvernement américain instaure un moratoire jusqu’au 30 novembre interdisant le forage en eaux profondes. Ce moratoire est levé le 12 octobre suite à la pression des lobbies . La fuite est stoppée mi-juillet 2010 et le puits est définitivement colmaté le 19 septembre. Selon le CEDRE, 779 000 m3 de pétrole brut se sont déversés soit l’équivalent de 40 fois le pétrole déversé par l’Erikaou de 20 Exxon Valdez.
Le 11 janvier 2011, la commission nationale chargée d’enquêtersur les causes de l’explosion, à l’initiative du président OBAMA, a rendu ses conclusions qui mettent en causela compagnie BP, Transocéan, le propriétaire et exploitant de la plate-forme et Halliburton, la société en charge des opérations de cimentation du puits, ainsi que les autorités américaines de contrôle des plates –formes pétrolières.
Cette catastrophe, qui est la dernière d’une longue série d’accidents plus ou moins graves (Section 1) a bouleversé les systèmes américain et européen de sécurité des platesformes pétrolières (Section 2).

Un accident aux nombreux précédents

L’industrie pétrolière offshore a connu des catastrophes très meurtrières. La plus importante est celle de Piper Alpha où 166 travailleurs périrent à cause d’une rupture du riser.
La deuxième catastrophela plus graveest le chaviragele 27 mars 1980,en Mer du Nord,de la plate-forme semi-submersible Alexandre L. Kielland. Elle était utilisée comme module de logement dans les eaux norvégiennes. En fin de journée, une contrefiche d’une jambe s’est rompue et, peu après, la jambe elle-même s’est détachée. La plate-forme a rapidement pris une gite de 35 degrés et a chaviré au bout de vingt minutes. Cent vingt trois personnes périrent dans l’accident.

La révision du droit étatsunien de l’exploitation du pétrole en mer

La catastrophe du Deepwater horizona provoqué de nombreuses réformes administratives(A) et engendré de nouvelles règles de sécurité des plates-formes(B).

Les réformes administratives

L’un despremiers actes du Secrétaire d’Etat à l’Intérieur américain après la catastrophe a été de réformer le MMS. Le 19 mai 2010 « ont été créées trois entités distinctes et indépendantes chargées de remplir les missions auparavant dévolues au MMS de manière à éviter les conflits d’intérêts entre les fonctions de développement économique et de contrôle. Le BOEMRE (Bureau of Ocean Energy Management, Regulation, and Enforcement) a été mis en place temporairement le 18 juin 2010 pour mener à bien ces réformes».
Ces dernières sont intervenues en octobre 2010 avec la création de l’Office du Revenu des Ressources Naturelles (Office of Natural Ressources Revenue). En outre, en janvier 2011, le BOEMRE a été divisé en deux entités avec, d’une part, le Bureau de Gestion de l’Energie Océanique ou BOEM (Bureau of Ocean Energy Management) qui a en charge le développement des activités offshore sur le plan économique et environnemental et, d’autre part, le BSEE (Bureau of Safety and Environmental Enforcement) qui est responsable des opérations sur le terrain relatives aux permis de recherche, inspections, plans de lutte contre la pollution.

La modification des règles de sécurité des installations offshore

Dès le 27 mai 2010, le Secrétaire d’Etat à l’Intérieur a proposé 22 mesures immédiates pour améliorer la sécurité des opérations offshore . Parmi ces mesures, certaines concernent les systèmes d’obturation de sécurité de forage (Blowout Preventer ou BOP), on trouve également des directives sur le contrôle de puits pour les forages en eaux profondes et sur la conception et la construction du puits (cuvelage, cimentage, etc…). « La seconde réglementation relative aux lieux de travail vise à réduire les erreurs humaines et organisationnelles. Elle impose aux opérateurs de mettre en place un programme complet de gestion de la sécurité et de protection de l’environnement qui identifie les risques potentiels et les stratégies de réduction de ces risques à tous les stades de l’activité : de la conception à la construction du puits en passant par l’exploitation et la maintenance jusqu’au démantèlement de la plate-forme. Pour la première fois apparaissent dans le système réglementaire américain des normes de performance centrées sur l’identification et la réduction des risques spécifiques aux opérations offshore. La finalité est de développer une culture de la sécurité au sein de l’industrie et de disposer d’organismes de contrôle professionnels et bien armés pour répondre aux nouveaux défis des forages en eaux profondes ».

Le renforcement de la législation européenne

Nous avons vu précédemment que l’Union Européenne a légiféré dans le domaine de la sécurité offshore. Cependant, l’accident du Deepwater Horizon a incité la Commission européenne à revoir ce cadre. Dans une communication en date du 12 octobre 2010 intitulée « Relever le défi de la sécurité des activités offshore pétrolières et gazières », cinq domaines ont été identifiés dans lequel une action est nécessaire.

La solidité de la structure

Le chapitre 2 du Recueil prévoit des normes visant à assurer la résistance de la structure face aux phénomènes environnementaux. En effet, de nombreuses plates-formes opèrent dans des zones où leclimat est souvent rude. Par exemple, les plates-formes en Mer du Nord doivent affronter, en hiver, des vagues qui peuvent atteindre une quinzaine de mètres, des courants violents dus aux grands marnages et des vents qui peuvent atteindre,en rafale,la vitesse de 200 kms/h. De même,dans le golfe du Mexique, en été, les plates-formes sont confrontées à des cyclones qui peuvent atteindre Force 12 sur l’échelle de Beaufort (soit des vents supérieurs à 118 km/h).
Ainsi, l’article 2.6.2 du Recueil prévoit que pour une unité autoélévatrice, elle doit être « conçue de façon que la coque puisse rester intouchée par les plus hautes marées nominales, notamment par celles qui résultent de l’effet combiné des marées astronomiques et des grandes marées de tempête».

Table des matières
INTRODUCTION
PARTIE I
LA SECURITE DES PLATES-FORMES OFFSHORE
TITRE I : Les réglementations internationales et nationales face à l’impact de l’explosion de la plate-forme Deepwater Horizon
Chapitre 1 : Les normes internationales et étatiques
Section 1 : L’OMI et les autres organisations internationales
§1 : L’OMI
§2 : Les autres organisations internationales
A : l’Organisation Internationale du Travail
B : L’Union Européenne
Section 2 : Aperçu des législations d’Etats côtiers
§1 :Les Etats-Unis
§2 :La Norvège
§3 : Les autres Etats côtiers
A : Le Royaume-Uni
1) Le régime en vigueur avant la catastrophe de la plate-forme Piper-Alph
2) Le régime en vigueur depuis la catastrophe de la plate-forme Piper-Alpha
B : Les autres pays
Chapitre 2 : L’impactde l’accident du Deepwater Horizonsur la sécurité des installations en mer
Section 1 : un accident aux nombreux précédents
Section 2 : le bouleversement de la réglementation offshore
§1 : La révision du droit étatsunien de l’exploitation du pétrole en mer
A : Les réformes administratives
B : La modification des règles de sécurité des installations offshore
§2 : Lerenforcement de la législation européenne
TITRE II : L’application des règles relatives à la sécurité des installations offshore
Chapitre 1 : Les normes relatives à la construction et à l’implantation des plates-formes
Section 1 : Les standards de construction et d’équipement
Section 2 : La mise en place de la plate-forme
§1 : La protection de l’installation
§2 : La protection des autres usagers de la mer
A : La diffusion des renseignements sur la plate-forme
B : La signalisation de la plateforme
§3 : Le démantèlement des plates –formes offshore
A : Le cadre juridique de l’enlèvement des plates-formes
B : La Brent Spar
Chapitre 2 : La sécurité des travaux offshore
Section 1 : La prévention des risques inhérents aux opérations techniques
§1 : La réglementation des opérations d’exploration et d’exploitation
A : La phase d’exploration
B : La phase d’exploitation
§2 : La lutte contre les pollutions « opérationnelles » et accidentelles
La sécurité et la sûreté des plates-formes offshore
A : La pollution opérationnelle
B : La pollution accidentelle
1) L’accident de Deepwater Horizon : les différentes techniques d’intervention sur le puits
2) Le système européen de lutte anti-pollution : l’exemple de l’accident d’Ekofisk
Section 2 : Le droit des travailleurs offshore
§1 : Exposé des risques
A : Des conditions de vie et de travail particulières
B : Les sources de dangers
§2 : Bref aperçu de la réglementation du travail en mer
PARTIE II
LA SÛRETE DES PLATES-FORMES OFFSHORE
TITRE I : Les différentes menaces pesant sur l’offshorepétrolier et gazier
Chapitre 1 : La piraterie
Section 1 : Le contexte
§1 : Le contexte économique et social
§2 : Le contexte historique et politique
Section 2 : Le mode opératoire de la piraterie
Chapitre 2 : Le terrorisme et l’activisme écologique
Section 1: Le terrorisme maritime
Section 2 : l’activisme écologique
TITRE II : L’arsenal juridique et les moyens matériels de protection
Chapitre 1 : Le cadre juridique
Section 1 : Le cadre international
§1 : La Convention de Rome de 1988 sur les actes de terrorisme et le protocole sur les plates-formes fixes
A : Le champ d’application de la Convention
B : Les droits et obligations de Etats parties à la Convention
§2 : Le Protocole de 2005 relatif à la Convention pour la répression d’actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime et son protocole pour la répression d’actes illicites contre la sécurité des plates-formes fixes situées sur le plateau continental
Section 2 : Le cadre national
Chapitre 2 : Les moyens matériels de défense et de coercition
Section 1 : Les forces navales
§1 : Les capacités navales des Etats du golfe de Guinée
§2 : Le soutien nécessaire des acteurs extérieurs
Section 2 : les SSP/SMP
CONCLUSION
BIBLIOGRAPHIE
ANNEXE I 
LOI
Loi n° 68-1181 du 30 décembre 1968 relative à l’exploration du plateau continental et à l’exploitation de ses ressources naturelles
ANNEXE II
Extraits de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982

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