Soutenance mémoire
Carence en ressources humaines
La décentralisation est une technique d’organisation et de gestion territoriale. Elle n’exige que le personnel appelé à assurer sa gestion d’avoir des compétences nécessaires pour faire avancer le processus. Malheureusement, la plupart de ces animateurs et agents ont été nommés pour des raisons politiques sans avoir, des compétences et des profils nécessaires pour accompagner les réformes y afférentes. Les ressources humaines des CTD malgaches, notamment des communes font toujours partie de la problématique de la décentralisation communale. Les agents communaux sont, non seulement, moins motivés pour accomplir une bonne prestation des services, mais aussi caractérisés par un déficit qualitatif et quantitatif. Suite à des observations et enquêtes sur terrain, la commune rurale de Bemasoandro connait une pléthore de personnes non qualifiées du fait également de l’organigramme non stable et surtout du recrutement politique. Le non disposition par la commune des personnes qualifiées pour l’administration communale constitue un blocage majeur de la décentralisation dans la commune. Quant aux dirigeants communaux, leur incapacité sur la gestion de la commune se caractérise par l’absence de textes limitant le diplôme minimum requis pour leurs fonctions (profil de poste). Or, l’existence de celui-ci porterait atteinte à la démocratie locale car il ne s’agirait plus de la démocratie mais plutôt de l’oligarchie. Le personnel communal n’est pas seulement moins qualifié et insuffisant, mais également démotivé. La précarité de la situation des agents non encadrés exclusivement régis par les règles propres du droit privé et la non jouissance des garanties professionnelles suffisantes, bien que remplissant des fonctions de service public au même titre que les fonctionnaires de l’Etat, est une démotivation du personnel communal. A cette précarité de leur situation s’ajoute la rémunération faible et le retard de paiement des salaires. La commune rurale de Bemasoandro compte environ 60 employés. Parmi ces 60, quatre employés seulement sont des techniciens. L’insuffisance des techniciens est flagrante pour gérer les affaires financières et administratives et les travaux publics pour un nombre de 62009 habitants. La carence des ressources humaines dans la commune rurale de Bemasoandro a une influence sur la mise en œuvre des projets de développement et des outils de planification. En ce moment la commune rurale de Bemasoandro n’a pas de Plan Communal de Développement ou PCD ni de Schéma d’Aménagement Communal ou SAC qui sont nécessaires au programme de la décentralisation, de faire la commune la base du développement. De plus, le maire de la commune de Bemasoandro ne possède pas un projet ou programme de développement assez clair pour gérer son territoire, cela entraîne l’affaiblissement de la commune. Les projets que la commune a réalisés ne sont pas conformes aux aspirations de la vie quotidienne de la population. Prenons l’exemple de la création du barrage hydraulique à Ampasika, qui est un échec puisque c’est un projet initié sans la consultation des administrés et qui ne doit pas être une priorité pour la commune puisque les paysans qui vont bénéficier du projet représentent seulement 2% de la population. Il y a aussi une politisation de l’administration au niveau de la commune, puisque environ 75% du personnel ont la même couleur politique que le chef de l’administration qui est le maire du fait du recrutement politique. Ces carences des ressources humaines entrainent une insuffisance d’organisation interne opérationnelle. Certes, la plupart des communes ont des organigrammes formalisées, mais ils sont parfois insuffisamment opérationnels. Cette situation se manifeste sous deux aspects : l’absence du personnel inclus dans l’organigramme et l’existence du personnel moins qualifié pour l’exécution des tâches. D’après notre observation et travail sur terrain, l’organigramme de la commune rurale de Bemasoandro est non stable, car l’organigramme de la commune de l’année dernière est différent de cette année. D’après cette figure, l’organigramme de la commune rurale de Bemasoandro est bien structuré mais dans l’opérationnalisation il y a une défaillance. Lors de notre observation et enquête sur terrain, il y a une désorganisation dans le fonctionnement de la commune ; la plupart du personnel ne s’acquitte pas de ses obligations. Les seuls à être ponctuels dans l’exécution de leur travail sont les percepteurs d’impôts. Il arrive que les cureurs et les balayeurs soient absents sur le terrain et presque tout le territoire de la commune est insalubre. Quant aux agents de bureaux, les usagers se mettent en queue et patientent devant le bureau d’un secrétaire qui est soit en retard, soit absent un moment ; il faudrait revenir le lendemain pour obtenir une signature du maire ou de ses deux adjoints pour les actes d’état civil. Alors que dans d’autres communes (à n’en citer que le premier arrondissement de la commune urbaine d’Antananarivo voisine), les bureaux pour le paiement, la rédaction et la signature s’alignent et l’usager obtient satisfaction en moins de cinq minutes. Concernant l’appréciation des administrés des actions menées par les administrateurs de la commune. Pendant notre travail sur terrain nous avons posé la question suivante aux enquêtés : Etes-vous satisfait de la prestation de la mairie ? Ainsi 64% des personnes que nous avons interrogées ne sont pas satisfaites de la prestation de la mairie, contre 23% qui se disent moyennement satisfaits. 13% Seulement affirment qu’ils sont satisfaits de la prestation de la mairie. Certains « privilégiés » peuvent être satisfaits, l’instar des personnes influentes, amis ou familles du personnel communal, mais également et surtout ceux qui préfèrent le court chemin (la corruption) pour accéder aux services. Ceux-ci sont favorisés du fait qu’ils obtiennent un traitement de faveur de la part des agents communaux. D’autre part, une satisfaction moyenne est obtenue par les gens qui estiment que face à la précarité des ressources aux mains de la commune, il est juste que le service soit proportionnel. Les insatisfaits sont les gens à qui la commune a déjà fait défaut. Par exemple ceux qui se plaignent de la lenteur et de la lourdeur du traitement des dossiers parvenus à la commune, les commerçants à qui on taxe journalièrement des impôts mais qui ne ressentent aucune redevabilité de la part de la commune, aucune amélioration du marché etc., les transporteurs qui paient des droits auprès de la commune, alors que les infrastructures routières communales sont déplorables. Donc nous pouvons retenir que la gestion de l’espace communal de Bemasoandro est un échec qui se manifeste par la faiblesse de l’administration communale et par la défaillance des responsables de la commune. Cette situation ne favorise pas le processus de la décentralisation dans la commune car il n’y a pas de développement à estimer vu que les administrateurs de la commune rencontrent des difficultés entre eux et n’ont pas des compétences nécessaires à la gestion de la commune. Par conséquent, les administrés ne sont pas satisfaits de la prestation de la mairie.
Décentralisation : une notion méconnue par la majorité des administrés
La communication entre les dirigeants et les administrés est insuffisante, dans ce cas le niveau d’information des citoyens sur la décentralisation est très faible. C’est l’une des causes majeures de la difficulté de mise en œuvre de la décentralisation à Madagascar. La population censée être l’objectif de la décentralisation ne la reconnaît pas. Cette méconnaissance des citoyens de la décentralisation constitue un blocage au développement. Dans la commune rurale de Bemasoandro, la majorité de la population que nous avons interrogée ne savent pas la signification du terme décentralisation, 65 sur 90 qui représentent 72.2% des personnes enquêtées ne connaissent pas le concept de la décentralisation. 13 personnes (14.4%) connaissent la décentralisation et les 12 restants ne donnent pas leurs avis à ce sujet. Les commerçants et les paysans, qui forment la majorité de la population dans la commune de Bemasoandro ignorent tout de cette décentralisation. Ces chiffres montrent que la communication entre la commune et les habitants n’est pas suffisante. Les dirigeants, par insouciance ou par malhonnêteté, se gardent de donner des informations aux administrés sur leur façon de diriger la commune. Par conséquent, les administrateurs décident des réalisations à faire sans une consultation préalable de la population. Sans redevabilité des dirigeants envers les administrés, il n’y a pas de développement à promouvoir au sein de la commune. Pour ceux qui n’ont pas connu ce qu’est la décentralisation lors des enquêtes effectuées, nous leur avons donné une brève explication sur le concept et la participation citoyenne. Ce tableau est le résultat de notre travail sur terrain concernant la connaissance des administrés de la décentralisation. Nous avons posé la question suivante à la population : savez-vous la signification du terme décentralisation ? La réponse à la question est variée selon la catégorie socioprofessionnelle, les réponses OUI signifient que les administrés connaissent la signification du terme décentralisation, tandis que les réponses NON caractérisent la méconnaissance de la décentralisation par les gens enquêtés. La majorité des fonctionnaires qui est de 7 sur 11 ont reconnue le terme décentralisation, ses principes et son but, mais les autres administrés ne savent pas comme les ouvriers, les commerçants, les paysans. Ces chiffres sont des indicateurs importants pour prouver que la décentralisation n’est pas bien mise en œuvre dans la commune rurale de Bemasoandro (en effet si la décentralisation constituait le fer de lance des dirigeants, tout le monde aurait eu vent de la notion). Cela s’explique par l’insuffisance d’information que donne le gouvernement et par la faiblesse de la communication entre les élus locaux et les administrés. Cette méconnaissance de la population est un blocage majeur de la mise en œuvre de décentralisation puisque cela est contraire à son objectif de mobiliser la population à tous niveaux. La population neconnait pas les principes de la décentralisation donc elle ne participe pas à ce processus par conséquent la décentralisation n’est pas effective, elle a échoué. Dans les Fokontany, il y a aussi une différence au niveau des administrés concernant la connaissance de la décentralisation. Dans les fokontany Anosimasina et Bemasoandro qui sont des quartiers administratifs de la commune, certains habitants connaissent le terme décentralisation. Mais dans les autres Fokontany presque la majorité de la population ne sait pas la décentralisation car ils sont éloignés du bureau de la commune. Cela montre qu’il y a un déséquilibre au niveau d’information dans la commune. Par ces chiffres, nous pouvons déduire que la connaissance de la notion de décentralisation dépend de l’éloignement de la population du centre administratif, de la catégorie socioprofessionnelle des gens et du niveau d’instruction. Si la commune a fait correctement son travail, par la campagne d’informations ou par la participation citoyenne à toute prise de décisions, tout le monde aurait été sur un même pied d’égalité au niveau de la connaissance. Ce croquis nous permet d’avoir un aperçu clair de la méconnaissance des administrés de la décentralisation dans la commune rurale de Bemasoandro. Il montre qu’au niveau des Fokontany, il y a une différence sur la connaissance de la décentralisation, cela se manifeste par une différence niveau d’information entre les Fokontany. Ce seulement dans le Fokontany de Bemasoandro qu’il y a plus de population qui savent la signification du terme décentralisation, mais dans les autres presque la majorité des administrés interrogés ne la reconnait pas, comme ceux des fokontany Ambodiamberivatry et Antanety. Par conséquent, nous pouvons affirmer que la décentralisation est hors de la portée des administrés de la commune rurale de Bemasoandro.
Faible participation citoyenne
La démocratie locale, la plus grande participation des citoyens aux affaires locales, la valorisation des initiatives locales font souvent partie des objectifs fondamentaux du processus de la décentralisation. Mais dans la réalité cela n’existe pas. La participation publique dans le processus de prise de décision se manifeste sous deux aspects ; premièrement à travers des personnes élues directement par la population locale et deuxièmement à travers la participation directe des citoyens. Ce mécanisme rencontre toutefois de nombreux obstacles sur le plan opérationnel. Malgré les différents textes prévoyant la participation publique, l’implication des citoyens dans ce domaine reste encore embryonnaire. En effet, pour la commune rurale de Bemasoandro, la décentralisation politique est caractérisée par une très faible participation citoyenne des administrés à la gestion de leurs localités et une démocratie locale limitée. Une démocratie représentative vulnérable, tout comme les autres pays de l’Afrique subsaharienne, la réforme de la décentralisation à Madagascar consacre la démocratie locale. Celle-ci étant définie par Abraham Lincoln comme le gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple, implique non seulement la participation directe des citoyens à l’administration ou gestion des affaires publiques mais également sa représentation au niveau du gouvernement d’où la démocratie représentative. La démocratie représentative est un système démocratique selon lequel les citoyens choisissent librement les personnes dirigeantes qui les représentent. Pratiquement, cela se fait par l’exercice de droit de vote aux élections. A l’instar, les communes dans les pays Africains, la majorité des communes malgaches et la commune rurale de Bemasoandro sont caractérisées par une très faible participation des citoyens aux élections. Cela est notamment dû au faible niveau intellectuel de la population. Cette dernière ne se rend même pas compte de l’importance de leur choix. Ce qui entraîne la vulnérabilité des pouvoirs des dirigeants. L’élection la plus proche du peuple est celle où il vote pour son chef fokontany. La population est directement concernée, et son chef fokontany sera celui qu’elle va côtoyer au quotidien. Il est assez normal de constater ici une nette participation de la population à l’élection du chef fokontany par rapport aux autres élections. Plus la personne à élire s’éloigne de la population (géographiquement), moins les citoyens de la commune de Bemasoandro s’intéressent à l’élection. Notons quand même qu’étant donné que les personnes interrogées possèdent toutes le droit de vote, la participation à l’élection de proximité est très faible. On aurait dû avoir 100% pour l’élection de chefs fokontany, au lieu des 62% obtenus. Ceci indique que pas moins de 38% de la population majeure de la commune rurale de Bemasoandro ne participe pas au processus électoral, quel qu’il soit, donc ne contribue pas au développement ni de son fokontany, ni de sa commune, ni encore de son pays. Cette faible participation aux élections peut s’interpréter de deux façons : d’une part, un manque de sensibilisation de la part des dirigeants ou une sensibilisation « ciblée » c’est-àdire dès que les tenants du pouvoir sentent que telle commune ou tel fokontany nuirait à leur réélection, ils font tout pour que ces gens là ne puissent pas participer au vote. D’une autre part on déplore un manque de conviction et de volonté de la part des citoyens eux-mêmes. Cette attitude fait suite au ras le bol des agissements de ceux qui arrivent au pouvoir. La participation citoyenne englobe l’ensemble des activités qui permettent aux citoyens de s’engager dans la vie de leur municipalité, le vote est un exemple concret. Le vote correspond aux actions par lesquelles les citoyens cherchent à intervenir dans le processus de prise de décision publique. Il est à la fois l’outil le plus basique et le plus complet de la démocratie participative. Cette dernière désigne l’ensemble des dispositifs et des procédures qui permettent d’augmenter l’implication des citoyens dans la vie publique et d’accroître leur rôle dans les prises de décision. Malgré l’arsenal juridique, ces possibilités sont limitées et risquent surtout de ne pas être utilisées dans la commune rurale de Bemasoandro du fait du faible niveau d’instruction des citoyens, de l’analphabétisme et de la difficulté d’accéder aux textes de loi et aux sources d’information. Or les conditions minimales pour instaurer une démocratie participative locale sont l’information des citoyens dans une langue et avec un langage qu’ils comprennent et leur information sur la politique et les décisions prises dans les conseils. L’implication des citoyens dans le processus de prise de décision dans les collectivités territoriales malgaches en général et dans la Commune rurale de Bemasoandro est très rare. A titre d’exemple, le rapport concernant la vie communale aux chefs fokontany ne se fait que très rarement. La question que nous avons posée était la suivante : Avez-vous déjà été convoqué par la commune pour une réunion de prise de décision ? Avez-vous participé à cette réunion ? Le tableau 11 rapporte le taux de participation des personnes interrogées aux réunions de prise de décisions au niveau de la commune. Effectivement, bien que rarement, il arrive que la commune convoque une consultation de la population au niveau de chaque fokontany pour débattre et décider d’une question de développement communal. Cette consultation se fait juste pour la forme car au final, la commune n’est pas tenue d’appliquer la décision prise. Bien qu’ayant connaissance de la convocation, 25,5% des citoyens seulement participent à ces réunions, précisément parce que la population sent que ces réunions ne sont que mascarades et pertes inutiles de temps. Le paiement d’impôts témoigne, de loin, de la volonté de la population à participer au développement de sa commune. La somme récoltée est investie en fonds de financement des projets de développement initiés par la commune. Ces projets doivent impacter positivement le quotidien de la population. C’est uniquement dans ce cas qu’on pourra évaluer la performance des dirigeants d’une commune et la réussite d’une décentralisation effective. Les impôts que la population verse à la commune de Bemasoandro sont les impôts sur la propriété foncière et les biens immobiliers, payables annuellement. La commune de Bemasoandro n’impose pas encore les animaux domestiques. Le taux de recouvrement fiscal de la commune était de 46% en 2016 et inférieur à 30% pour l’année inachevée 2017, selon le maire. La réponse des administrés à la question « payez vous régulièrement vos impôts à la commune ? » renforce les statistiques sur le recouvrement d’impôts par la commune de Bemasoandro. En effet, 43,3% des personnes interrogées s’acquittent régulièrement de leurs impôts (46% pour la commune en 2016). Ce qui nous permet d’affirmer que l’échantillon que nous avons choisi est bien représentatif de la population de la commune. Le manque de sensibilisation de la commune et le manque de confiance de la population envers ses dirigeants restent toujours les causes à déplorer. Ces données permettent de conclure à un échec de l’administration communale mais également à l’échec de la décentralisation dans la commune rurale de Bemasoandro. A part la participation citoyenne aux élections, la prise de décisions et le paiement d’impôts, nous avons interrogé les administrés sur le fonctionnement de la commune. Nous avons posé la question suivante : vous sentez-vous responsable du fonctionnement de la commune et surveillez-vous les actes des élus ? Les réponses OUI signifient que les administrés se sentent responsable du fonctionnement de la commune et surveille les actes des élus, tandis que les réponses NON montrent que les administrés enquêtés ne se sentent pas responsable, les SANS AVIS viennent des insouciants.
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Table des matières
REMERCIEMENTS
RESUME
TABLE DES ILLUSTRATIONS
ACRONYMES
INTRODUCTION
Raisons du choix du sujet
Localisation de la zone de recherche
Problématique
Démarche de recherche
Concept de décentralisation
Préparation des travaux de terrain
Travaux de terrain
Problèmes rencontrés et limite de recherche
PREMIERE PARTIE LES CARENCES DE L’ADMINISTRATION TERRITORIALE A TOUS LES NIVEAUX
Chapitre I FAIBLESSE DE L’ETAT MALGACHE FACE A LA DECENTRALISATION
1. Madagascar un territoire plus ou moins bien administré
2. Manque de volonté politique du gouvernement
Chapitre II ECHEC DE LA GESTION DE L’ESPACE COMMUNAL DE BEMASOANDRO
1. Dysfonctionnement des organes communaux
2. Carence en ressources humaines
3. Un flou sur l’administration au niveau des fokontany
DEUXIEME PARTIE L’INCOHERENCE ENTRE PROCESSUS DE DECENTRALISATION ET LA REALITE LOCALE
Chapitre III IMPUISSANCE DE LA COMMUNE RURALE DE BEMASOANDRO
1. Manque de ressources
2. Insuffisance et mauvais état des infrastructures publiques
Chapitre IV INDIFFERENCE DES ADMINISTRES DE LA DECENTRALISATION
1. Décentralisation : une notion méconnue par la majorité des administrés
2. Faible participation citoyenne
CONCLUSION
BIBLIOGRAPHIE
WEBOGRAPHIE
ANNEXES
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