Les Principaux obstacles à la dématérialisation des procédures auprè Trésor Public

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Présentation des directions techniques

La Direction de la Comptabilité Publique (DCP) assure les missions comptables du Trésor Public. Il lui revient entre autres d’élaborer et de mettre en place des reformes et de la réglementation en matière de comptabilité publique ; d’exécuter les dépenses publiques ; de décentraliser les recettes de l’Etat et de tenir la comptabilité de l’Etat, des collectivités et des établissements publics et d’organiser, exploiter et coordonner les activités des postes comptables.
C’est à la Direction des Opérations Financières (DOF), d’assurer par exemple la régulation du système financier ; d’assurer la tutelle du secteur financier extérieur incluant les mouvements de change et celle des institutions financières mais aussi de gérer les participations de l’Etat dans les sociétés à participations de l’Etat et les institutions financières internationales. La DOF contribue aussi à la mise en œuvre de la politique de l’Etat relative à la gestion du portefeuille de l’Etat. Elle assure la représentation de l’Etat actionnaire dans les Assemblées générales et suit la mise en œuvre des décisions et orientations de l’Etat actionnaire ainsi que la mise en place du fonctionnement d’un marché financier à Madagascar.

La Direction de la Dette Publique (DDP), quant à elle assure la gestion de la dette publique ; le développement des instruments de financement de l’Etat au moyen de l’endettement intérieur10, le suivi des projets sur financement extérieur et assure le maintien de la soutenabilité de la dette publique. Il lui revient de prévoir et payer le service de la dette publique intérieure et extérieure ainsi que de procéder à la régularisation comptable de service de la dette. La Direction des Etudes pour sa part s’occupe de la production des statistiques ; collecte, gère et analyse les données relatives aux secteurs économiques et gère le dossier contentieux.
Et enfin la Direction de la Brigade d’Investigation Financière et de l’Audit (DBIFA) s’occupe comme son nom l’indique des missions récurrentes d’audits comptables et financiers avec des audits de conformité des opérations sous-jacente des organismes publics dont l’Etat. Elle doit aussi veiller à la restauration de la bonne gouvernance des finances publiques ainsi que d’évaluer la performance des postes comptables. Cette direction joue un rôle stratégique dans le respect de la bonne gouvernance financière. Ses auditeurs sont des agents assermentés pouvant assurer le rôle d’Officier de Police Judiciaire. En 2015, la DBIFA a mené 166 contrôles, ce qui a permis de constater de fraudes chiffrées à 746.495.841,75 MGA11.

Les apports économiques du Trésor Public

Le Trésor Public comme financier de l’Etat

Le rôle économique du Trésor Public n’est pas très connu du grand public. L’institution est surtout connue par sa mission comptable. Et nombreux sont ceux qui la perçoivent comme une source inépuisable d’argent. Cette méconnaissance n’est pas propre à Madagascar. D’une manière générale, le Trésor public est connu des contribuables comme l’organisme auquel ils envoient le règlement de leur impôt sur le revenu et de leurs contraventions12. Et pourtant le Trésor Public joue un rôle de financier de l’Etat. En effet, « Comme tout acteur économique, l’Etat ou l’Administration Publique a des besoins à satisfaire. Les besoins de l’Etat ne sont entre autres que l’accomplissement de ses trois fonctions principales qui sont l’allocation des ressources, la distribution et la régulation. C’est dans l’exercice de ce trio que l’Etat s’engage par exemple à construire des infrastructures routières, hospitalières, à assurer les services d’Etat civil, etc. Pourtant, en réponse à ces besoins, l’Etat est souvent limité par son Budget», explique Haingotiana Rajemisa, Directeur de la Dette Publique, dans une interview parue dans les Echos des Finances et du Budget n°5, un Bulletin du Ministère des Finances et du Budget13.

Le Trésor Public contribue alors à la recherche des moyens financiers permettant à l’Etat de réaliser sa politique de développement entre autres. En effet, le solde budgétaire est déficitaire14. La recette fiscale n’arrive pas à combler les dépenses15 or selon, « 100 fiches pour connaître l’économie et la société françaises » de Marc Montoussé, Philippe Deubeln « l déficit public est une cause majeure des déséquilibres économiques16 ». L’Etat a donc le devoir de combler le déficit. Madagascar a enregistré en moyenne un déficit budgétaire de 3,4% sur les 2014-2015b et 2016. Face à ce genre de situation, l’Etat a deux options pour combler ce déficit : soit augmenter ses recettes au risque d’appliquer une politique fiscale très contraignante qui peut aller à l’encontre de la croissance du secteur privé, soit baisser ses dépenses au risque de ne pas pouvoir accomplir ses fonctions citées plus haut. Une alternative à ces options est l’endettement et c’est là que le Trésor Public entre en jeu à travers la DDP.

Lé Trésor Public gère la dette du pays

L’endettement permet de progresser vers une politique fiscale prudente, de financer des dépenses nécessaires au bon fonctionnement de l’Etat et à la croissance économique. Comme susmentionné, il revient alors au Trésor Public d’assurer le suivi de l’endettement extérieur de Madagascar, de sa négociation jusqu’à son remboursement, ainsi que de son éventuelle rétrocession aux sociétés ou sociétés d’Etat. Il en est de même pour l’endettement intérieur17. C’est ainsi qu’il prend part aux négociations bilatérales ou multilatérales de prêts ou de dons contractés par le Gouvernement avec les partenaires financiers ou autres bailleurs de fonds internationaux et les Ministères techniques concernés.
A fin décembre 2016, la dette nominale18 de Madagascar par rapport au PIB est de 34,8%19. Ce ratio représente le poids de la dette sur l’économie. Ceci n’est pas très élevé comparé à ceux de certains pays développés qui dépassent les 100%, ni par rapport à ceux des autres pays de l’Afrique Subsaharienne, où il va jusqu’à 50%20. Madagascar demeure ainsi solvable aux yeux des Bailleurs de Fonds grâce en partie au travail de l’institution, le responsable soutien par ailleurs que le pays n’a pas d’arriéré de paiement.

Les handicaps du mécanisme du Trésor Public malagasy

Dépendance aux moyens traditionnels

Comme nous l’avons indiqué, le Trésor Public malagasy joue un rôle économique et financier non négligeable. Les faits et les données démontrent cependant que l’institution n’arrive pas à réaliser correctement ses missions. La dépendance aux moyens traditionnels fait partie des blocages l’empêchant d’atteindre l’efficacité attendue d’une institution stratégique de son envergure. En effet, le Trésor Public dépend essentiellement de l’utilisation du papier dans l’exercice de ses fonctions. La gestion quotidienne de volume considérable de papiers, dont la mise en circulation et le suivi font intervenir un certain nombre de personnes (agents des services publics, usagers de l’Administration), entraine d’importants risques de fraude et de corruption préjudiciables aux finances publiques.
C’est pour lutter contre ce fléau que la décision a été prise pour abandonner l’utilisation de Chèques Carburants et Lubrifiant (CCAL). En 2015, dernière année d’utilisation exclusive des CCAL avant le basculement vers le Système de Paiement Electronique en Carburant et Lubrifiant (SPECL), le Trésor Public avait mis en circulation 105.125 carnets de CCAL. Un traitement manuel de plus de deux millions de feuillets dans l’année. Les tentatives de fraude et de détournement de carburant ont alors été multiples. « Le Trésor public fait souvent face à des cas de faux et usage de faux : des dossiers montés de toutes pièces sont souvent présentés pour paiement, des faux chèques, des faux CCAL, des faux titres de paiement, des fausses pièces d’identité sont utilisés pour retirer des fonds. De plus, avec l’avancée considérable des nouvelles technologies capables de reproduire à la perfection les pièces originales, ou la facilité de se procurer des pièces par l’ampleur de la corruption ; même les plus vigilants peuvent tomber dans ces pièges »26. Ces malversations ont entrainé des pertes conséquentes pour les compagnies pétrolières. A titre d’exemple, la Compagnie pétrolière « Galana » a enregistré un montant de faux CCAL de près de 432 million d’Ariary rien qu’au mois de juin 201127. Les compagnies ont alors refusé les CCAL pendant une période donnée. Une situation qui est contraignante au bon fonctionnement de l’administration.

Un mécanisme coûteux

Outre le fait que ce soit risqué, le mécanisme actuel est aussi coûteux. A titre d’illustration, le réseau comptable du Trésor avait traité en 2016 près de deux millions de titres de règlement (bons de caisse soldes et pensions confondus) pour un montant global d’environ 859 milliards MGA. En vue d’honorer les grandes échéances de paiement, notamment en matière de solde et de pension, le réseau comptable du Trésor se doit d’assurer ses opérations d’approvisionnement de fonds à temps et dans de conditions minimales de sécurité. Les transports de fonds s’effectuent dans la majorité des cas par voie terrestre. A cet effet, les coûts engendrés par ces opérations sont estimés à plus de 3 milliards MGA par an (location de véhicules, carburant, indemnisation des convoyeurs de fonds, sécurisation des infrastructures…), nonobstant les coûts accessoires.

A part le coût financier, le mécanisme actuel est aussi nuisible à l’environnement, il a un coût environnemental important. En effet, depuis plus de 10 ans, la consommation de papiers et de cartons dans le monde s’est accrue d’environ 3,3% chaque année (lepapier.fr). En France, l’augmentation moyenne est de 0,8% par an, avec un pic à +2% en 2007. Cette année-là, la demande de papier dans l’Hexagone pour un usage domestique a représenté 11 millions de tonnes et s’est accrue de 1,3%, légèrement en dessous de la moyenne européenne (1,4%)28 . En s’attachant à l’utilisation des papiers, le Trésor Public contribue d’une manière indirecte à la destruction de la forêt. Il faut en effet 2 à 3 tonnes de bois pour fabriquer une tonne de papier classique29 et 250 000 hectares de forêt tropicale disparaissent chaque semaine à travers le monde, cela représente 25 fois la superficie de Paris30.
A noter d’ailleurs qu’en 2016, la production mondiale de papiers a augmenté de 0,8 % pour atteindre 410 millions de tonnes : les produits d’emballage ont diminué de 2,3 %. Autrement dit, chaque seconde dans le monde on produit 13 kg de papier. Sur le plan mondial, au fil des années la consommation de papier continue d’augmenter et elle fait plus vite que les capacités de production : en 2017, le marché mondial de la pâte à papier devrait se tendre à cause de la fermeture de certaines usines. Au total la production a augmenté de 400 000 t alors que la consommation mondiale de papiers a augmenté trois fois plus ; c’est ce qui explique l’augmentation des prix en 201731.

Un mécanisme exposé aux mauvaises pratiques

L’Administration, qui a pour mission de délivrer des services publics et servir l’intérêt général, doit tout mettre en œuvre pour prévenir les risques de corruption en son sein. 32 Comme nous l’avons indiqué, le Trésor Public fait partie des institutions publiques les plus représentées dans le pays. Il est aussi en contact direct avec les usagers qui ne sont pas forcément des pensionnés ou des fonctionnaires. Il y a également ceux qu’on appelle prestataires de l’Etat, plus communément appelé « fournisseurs ». Le risque de corruption est de ce fait très élevé.
Le paiement de ces prestataires de l’Etat figure parmi les missions économiques du Trésor Public. Une mission très délicate qui peut affecter d’une manière positive ou négative l’économie du pays. En effet, avec le déficit budgétaire, l’institution publique recours à la hiérarchisation du paiement des dépenses publiques pour déterminer ses priorités. Si le paiement des soldes et de pension ainsi que le remboursement de la dette interne ou externe de l’Etat figurent en tête de classement, ce n’est pas toujours le cas avec le paiement des prestataires. Il est donc monnaie courante de suivre physiquement son dossier auprès du Trésor Public ce qui favorise le contact des agents avec les usagers.

Une application appelée e-VOY a été développée pour assurer la traçabilité des dossiers mais force est de constater un faible engouement de certains prestataires dans son utilisation. Le retard de paiement lié à cette priorisation ou la lenteur engendrée par le traitement manuel des dossiers peut alors encourager le recours à des mauvaises pratiques telle que la corruption ou le trafic d’influence pour accélérer le traitement des dossiers. D’après le témoignage des prestataires qui ont demandé à ne pas être mentionné dans notre étude, ils sont des fois obligés d’attendre des mois voire des années pour être payés alors que leur dossier serait déjà entre les mains du Trésor Public malagasy. Cette situation entraine un blocage dans l’exercice de leurs activités or moins d’activité signifie moins de revenu et moins d’emploi direct ou indirect. « Parfois, nous devons payer jusqu’à 15% du montant total que l’Etat nous doit aux agents qui accélèrent notre dossier pour être payé dans le temps », ont révélé des prestataires. Une pratique qui existerait depuis longtemps.

Dématérialisation des opérations du Trésor Public, une nécessité

Nous avons vu dans le précédent chapitre que le Trésor Public joue un rôle important dans le fonctionnement du pays et donc dans son développement. Cependant, le mécanisme actuel ne lui permet pas d’être à la hauteur de son rôle et lui coute très cher. En plus, celui-ci favorise les mauvaises pratiques telle que la corruption. D’un autre côté, le monde évolue. De plus en plus d’administrations publiques essaient aujourd’hui de se détacher de la dépendance aux papiers dans leur fonctionnement. Madagascar devrait aussi suivre cette évolution et le Trésor Public pourrait faire partie des pionniers de cet important changement auprès de l’administration malagasy. Un changement qui pourrait améliorer la productivité de ses agents mais aussi réduire ses charges et améliorer la qualité de service.

Améliorer la productivité des agents

Mettre fin à la lenteur du traitement des dossiers

D’après Tiana Ramanoel, le Directeur de la Comptabilité Publique du Trésor Public malagasy, le traitement des dossiers se fait manuellement d’une manière générale. Cette manière de procéder peut être l’une des explications de la lenteur administrative. Or le temps c’est de l’argent et comme susmentionné, le travail du Trésor ne se limite pas uniquement au paiement des soldes et pensions. L’institution se doit de ce fait d’être la plus performante possible ce qui exige également une productivité optimale de ses agents. La lenteur du traitement de dossiers peut avoir une conséquence grave sur le fonctionnement administratif même. A titre d’exemple, avant le SPECL, les services du Trésor ont été obligés de vérifier manuellement feuillet par feuillet les CCAL transmis à leur niveau par les compagnies pétrolières aux fins de règlement des factures correspondantes, ceci afin de maitriser les risques de paiement indus liés aux tentatives de falsification des CCAL33.
Une procédure qui n’était pas sans conséquence. En 2015, les compagnies pétrolières ont par exemple refusé les chèques carburant. Un refus qui a été engendré par un retard de paiement de la part de l’Etat 34. La vérification manuelle feuille par feuille des CCAL avant le paiement a été avancée comme étant l’une des causes du retard de paiement.

Table des matières

REMERCIEMENTS
SIGLES ET ABREVIATIONS USUELLES
LISTE DES TABLEAUX
SOMMAIRE
RESUME
INTRODUCTION
PARTIE I VERS LA DEMATERIALISATION TOTALE DES OPERATIONS DU TRESOR PUBLIC MALAGASY
Organigramme du Trésor Public
Chapitre 1 Rôle et place du Trésor Public dans le développement
1-1 Le mécanisme et fonctionnement du Trésor Public
1-1-1 Historique du Trésor Public malagasy
1-1-2 Un aperçu général du Trésor Public
1-1-3 Présentation des directions techniques
1-2 Les apports économiques du Trésor Public
1-2-1 Le Trésor Public comme financier de l’Etat
1-2-2 Le Trésor ¨Public gère la dette du pays
1-2-3 Le Trésor Public améliore l’environnement économique financier
1-3 Les handicaps du mécanisme du Trésor Public malagasy
1-3-1 Dépendance aux moyens traditionnels
1-3-2 Un mécanisme couteux
1-3-3 Un mécanisme exposé aux mauvaises pratiques
Chapitre 2 : Dématérialisation des opérations du Trésor Public, une nécessité
2-1 Améliorer la productivité des agents
2-1-1 Mettre fin à la lenteur du traitement des dossiers
2-1-2 Développer une culture d’innovation
2-1-3 Limiter les marges d’erreurs
2-2 Réduire les charges de l’institution
2-2-1 Gestion optimisée des fonds publics
2-2-2 Réduction du coût de traitement des dossiers
2-2-3 Une organisation plus rentable
2-3 Améliorer la qualité des services
2-3-1 Une meilleure satisfaction des usagers
2-3-2 Transparence des informations
2-3-3 Meilleure communication entre l’Administration et les usagers
Chapitre 3 : Les Principaux obstacles à la dématérialisation des procédures auprè Trésor Public
3-1 Sur le plan humain
3-1-1 Non maitrise des outils informatiques
3-1-2 La résistance au changement
3-1-3 L’adhésion des agents au projet requise
3-2 Sur le plan financier
3 2-1 Fortes dépendances au financement extérieur
3-2-2 Coût élevé de la transition numérique
3-2-3 Coût élevé des mesures d’accompagnement
3-3 Sur le plan logistique
3-3-1 Défaillance du réseau de distribution d’électricité
3-3-2 Réseaux internet pas très fiables
3-3-3 Faible accès à la nouvelle technologie
Conclusion partielle n° 1
PARTIE II : LES IMPACTS SOCIO-ECONOMIQUES DE DEMATERIALISATION
Chapitre 4 La dématérialisation, un outil indispensable pour la lutte contr corruption
4-1 Réduction des tentations de recourir à la corruption
4-1-1 Moins de contact physique avec les usagers
4-1-2 Le service disponible chez soi
4-2 Meilleures traçabilités des opérations
4-2-2 Qu’est-ce qu’on entend par traçabilité
4-2-2 Assurer la traçabilité en temps réel
4-2-3 Ouverture des données au public
4-3 Facilitation des contrôles
4-3-1 Les données regroupées
4-3-2 Les doublons évités
4-3-3 Les auteurs identifiés
Chapitre 5 La dématérialisation permet d’améliorer la recette publique
5-1 Renforcement du suivi et contrôle des gains de l’Etat
5-1-1 Modernisation du contrôle fiscal
5-1-2 Les abus limités
5-1-3 Les défaillances anticipées
5-2 Restauration du sentiment de confiance avec les contribuables
5-2-1 Création d’un « échange fiscal »
5-2-2 Plus de visibilité sur l’utilisation des impôts
5-2-3 Amélioration des relations avec les usagers
5-3 Dispositif de paiement des impôts plus adaptés
5-3-1 Accroissement du rendement fiscal
5-3-2 Paiement électronique via Tradenet
5-3-3 Paiement des impôts via « mobile banking »
Chapitre 6 Mettre le Trésor Public au centre du Développement économiqu et humain
6-1 Pour une administration moderne et efficace
6-1-1 Proposer des services via site web
6-1-2 Modernisation des infrastructures
6-1-3 Développer la culture numérique auprès de l’administration
6-2 Contribuer au développement du système financier
6-2-1 Pour une meilleure inclusion financière de la population
6-2-2 Participer au développement du mobile banking
6-3 Instauration d’une relation de confiance pérenne avec les Baill fonds
6-3-1 Des projets en cours de financement
6-3-2 Les Bailleurs de fonds en quête d’une bonne gestion
6-3-3 Dématérialisation, une priorité pour les Bailleurs de fonds
Conclusion partielle n
CONCLUSION GENERALE
BIBLIOGRAPHIE

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