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Réglementation de l’environnement
La réglementation de l’environnement à Madagascar fut le fruit de la reconnaissance de l’Etat de l’importance de l’environnement vis-à-vis de sa population.
Comme nous avons cité ci-dessus, la législation en matière d’environnement commence par la réglementation de la forêt. La forêt est un patrimoine commun de tous ceux qui manquent de moyen d’existence. Ils pouvaient continuer à trouver de quoi subsister et se vêtir par la cueillette. La forêt fournit les bois nécessaires aux constructions. Le déboisement, surtout les feux furent interdits pendant le dix-neufième siècle. Ce fut ainsi que le premier Roi de l’Imerina, Andrianampoinimerina, a limité le déboisement en déclarant comme propriété royale toutes les forêts dans son royaume. Le Tantaran’ny Andriana rapporte une déclaration du roi: « Il est interdit que des personnes viennent forger clandestinement des armes en forêt car elles peuvent préparer une rébellion ». Cette initiative a été la première tentative de la conservation des régions boisées connues parmi les pays africains précoloniales.
La réglementation se présente sous formes écrites en 1868 pendant laquelle le Code des 101 Articles apparaît et treize ans plus tard c’est-à-dire en 1881, le Code des 305 Articles était né à son tour. Cette législation touche à la fois le droit civil, le droit pénal, et la procédure.
Néanmoins, ces deux codes ne citent de l’environnement qu’en deux articles : l’article 103qui stipule l’interdiction d’abattre les grands arbres et l’article105 qui interdit la pratique de défrichement en vue de plantation de riz. Cette attitude se traduit-elle en une certaine méprise ou de négligence de l’environnement ? La réponse pourrait être affirmative parce qu’à cette époque, on n’avait aucun souci à la dégradation de l’environnement.
Ce fut ainsi qu’en 1896, période de la colonisation française, le Service des Eaux et Forêts est établi en introduisant la notion de domaine de l’Etat, des zones en défense et l’interdiction du défrichement. En 1900, les autorités françaises ont déclaré propriété domaniale toutes forêts de Madagascar4.
Malgré cette volonté de maîtriser la nature, la biodiversité de l’île disparaissait. Des solutions ont été prises par l’autorité à cette époque et parmi lesquelles figure la création par le Décret du 31 décembre 1927 des premiers « Réserves Naturelles Intégrales de Madagascar». L’administration coloniale se préoccupa des problèmes de maintien du capital naturel (forêt, défrichement, chasse, pêche, …) en édictant le décret forestier du 25 janvier 1930, modifié par le décret du 25 septembre 1937 et les différents arrêtés d’application. Selon les cas, les forêts peuvent faire l’objet de classement de protection ou faire partie de périmètres de restauration. La législation antérieure à l’indépendance visait déjà à supprimer les défrichements et les feux de brousses sans contrôle. « Tout défrichement ou feu devait être dûment autorisé sur des surfaces nettement définies ». En outre, les régions considérées comme particulièrement intéressant du point de vue scientifiques étaient déclarées Réserves et ne devaient subir aucune atteinte.
Au moment de l’indépendance de Madagascar en 1960, une législation environnementale plus ou moins compréhensible fut crée. Celle-ci provient de l’évolution du droit de propriété et du droit foncier. D’un côté, le droit de propriété définit d’une manière libre l’usage de la propriété [l’usus (droit de détenir et d’utiliser une chose sans en percevoir les fruits), fructus (droit de percevoir les fruits) et abusus (droit de disposer, destruction)]. De l’autre côté, le droit foncier a accentué l’obligation de développer la terre et de mettre en valeur le terrain non cultivé. Ainsi la liberté d’usage en matière foncière pourrait porter atteinte à l’environnement. Pourtant l’utilisation du feu fut strictement régularisée et des mesures à caractère juridique ont été prises afin d’éviter la dégradation de l’environnement vis-à-vis de cette jouissance de droit. Parmi ces mesures figure un décret créant une liste des espèces menacées, des ordonnances fixant le régime de certaines activités environnementales et de la procédure applicable. L’Ordonnance n° 60-126 du 03 octobre 1960 fixe en effet le régime de la chasse, de la pêche et de la protection de la faune. L’ordonnance n° 60-127 de la même date de promulgation fixant le régime des défrichements et des feux de végétation. Enfin, l’ordonnance n° 60-128 fixant la procédure applicable à la répression des infractions à la législation forestière, de la chasse, de la pêche et de la protection de la nature. Ces nouvelles dispositions vont dans le sens d’une simplification des procédures et d’une plus grande efficacité pour la répression des infractions.
En 1968, Madagascar a adopté les conventions de l’UICN ou Union Internationale pour la Conservation de la Nature. Cette institution a renforcé l’action des gouvernements et de leur apporter des moyens. En matière de protection, une aide importante était apportée aux pays en voie de développement.
La découverte de la qualité unique de la faune et de la flore vers les années 70 attirait les savants malgaches et même internationaux. Ce fut à l’issue de leurs œuvres que Madagascar devint un patrimoine mondial.
La dégradation de l’environnement, notamment la forêt, menait les acteurs malgaches et internationaux à chercher des moyens de protection efficace. Avec la Charte de l’Environnement Malagasy en 1970, le droit de l’environnement malgache s’épanouit pour inclure d’autres problèmes, des lacunes, et des méthodes de précaution et de gestion.
En 1984, Madagascar a adopté la Stratégie Nationale de la Conservation et le Développement. La Grande Île était le premier pays africain à posséder une politique environnemental nationale. La loi de base du droit de l’environnement malgache moderne est la Charte de l’Environnement Malagasy (CEM), adopté en 1990. La Charte reconnaît l’environnement en tant que préoccupation prioritaire d’intérêt général de l’Etat. Elle reconnaît également le devoir de chacun de le protéger, le droit de toute personne d’être informée sur les décisions susceptibles d’exercer quelques influences sur l’environnement et de participer à des décisions. La Charte de l’environnement Malgache contient les principes généraux et les dispositions traduisant en termes opérationnelles la politique nationale de l’environnement. Elle consacre les droits de l’homme et de la Société dans son Environnement. Cette Charte répond aux exigences légitimes des citoyens en matière d’environnement puisqu’elle reprend un certain nombre de droits et de principes consacrées dans des textes a valeur législative. Il est à noter que la Charte énonce les principes généraux ou bien les politiques générales de l’Etat.
Depuis la convention de Rio en 1992 sur la biodiversité, à laquelle Madagascar a adhéré, les acteurs au droit de l’environnement ne cesse de s’accroître tant sur le plan international que national.
L’adoption de la « Stratégie malgache pour la conservation et le développement durable » en 1984, puis de la Charte de l’environnement en 1990 et la formulation d’une nouvelle politique pour le développement rural en 1994 ont permis de définir la politique nationale de développement compte tenu de la conservation de l’environnement. Cette politique était reconnue constitutionnellement par le grand principe de la République « écologiste-humaniste »
Vers les années 2000, Madagascar a ratifié une dizaine de convention internationale sur l’environnement et plusieurs lois, décrets et règlements y sont assortis sur le plan national. Jusqu’à maintenant, l’Etat Malgache poursuit la conservation de la nature par voie de droit. On essaye actuellement de raffiner et de rendre plus efficace les textes, les procédures et les institutions judiciaires ayant pour vocation la veille et le respect du droit de l’environnement.
L’espace géographique concerné : Madagascar
Par sa géographie et son climat, sa démographie et son état de sous développement, et surtout ses flores et faunes exceptionnelles, Madagascar est sans doute interpellé par la question environnementale. Il est évident que Madagascar, la terre de nos ancêtres et également la notre est doté d’un environnement tellement riche en ressources naturelles. Que notre île mérite en effet d’une grande protection compte tenu de l’endémisme de ces faunes et flores. Il est évident que l’environnement se dégrade autant que la population augmente du fait que cette dernière utilise l’environnement pour satisfaire ses besoins. En 2005, d’après l’inventaire écologique forestier national, la population malgache s’élève à 18 millions alors qu’elle se chiffre à 10 millions en 1987. Il est certain qu’une augmentation à raison d’un million par an porte énormément atteintes à l’environnement à Madagascar.
Sur le plan international, les règles environnementales s’appliquent mal dans les pays en voie de développement par rapport à ceux des pays développés. Les PED possèdent une très bonne réglementation mais les textes sont parfois inappliqués ou bien leur application rencontre des difficultés imprévues : cause externe, autorité, changement de circonstances.
Madagascar est un pays en développement et il possède encore des richesses naturelles de qualité et de quantité exceptionnelles. Ainsi, si Madagascar arrive à s’échapper de ce cercle vicieux des pays en développement, il sera la vitrine du monde du Sud. Et ce sera non seulement pour la gloire du pays mais aussi pour le bien-être du peuple malgache.
En outre, Madagascar est un sujet de droit international du fait qu’il a ratifié des traitées et conventions multiples en matières de protection de l’environnement. Madagascar constitue en effet un sujet actif en la matière.
La nécessité et le caractère juridique de la protection
Le droit de l’environnement est un droit relativement récent mais la jouissance et l’exploitation de la nature, élément constitutif de l’environnement est à l’origine. La réglementation de l’environnement ne trouvait son champs de bataille que vers les années 1970 et la plupart de la population malgache ignore cette législation faute d’information et ou de sensibilisation.
Pourtant, toutes les formes d’exploitations et les mesures de protection de l’environnement tournent autour du « juridique ». De l’exploitation à la transformation, en passant par la commercialisation, les bénéficiaires et utilisateurs doivent suivre des normes prédéfinies par la loi. Tout cela impose la mise en place d’un droit de l’environnement respectueux de la gestion rationnelle de notre environnement. Les préventions, les procédures et les sanctions sont tous définit par la loi. D’où la suprématie de la loi dans tous les systèmes de protection.
Le terme protection est entendu de manière large. D’après le Petit Larousse, il s’agit de l’action de protéger. A ce point, protéger c’est non seulement prendre toutes mesures utiles afin de préserver ou défendre l’environnement des dangers qui le menacent. Il s’agit également de prendre toutes mesures permettant de soutenir ou de favoriser par une aide son développement.
Les activités socio-économiques comme le nomadisme pastoral, le poids de la tradition entraînant des risques écologiques tels l’érosion, la déforestation, la désorganisation hydrologique, … et des risques biologiques comme la menace d’extinction d’espèces.
Un autre phénomène social, l’explosion démographique sur un milieu fragile : installation dense de la population disproportionnée aux infrastructures portera effectivement atteinte à l’environnement. Tous cela nécessite une politique de la protection et la conservation bien précise, claire, fiable et rentable en tenant compte plusieurs paramètres. Elles s’agissent précisément du contexte social, économique, scientifique, politique et surtout juridique.
Dans la plupart des cas, le problème se pose sur la mise en œuvre de cette gestion afin d’assurer son efficience et son efficacité. Il est évident que le monde du millénaire doit suivre la normalisation de la gestion, notamment sur le plan national. Cette normalisation sollicite un cadre juridique bien défini et bien aménagé.
A Madagascar, on a constaté que l’environnement fait assez peu l’objet de recours en justice.
Il en résulte, premièrement de la nouveauté du droit de l’environnement auquel, les processus sont définis d’une manière générale. Deuxièmement, de l’habitude de mettre en jeu les responsabilités pénales et civiles au sens du terme, même si les charges pour mettre en cause « la responsabilité environnementale » sont suffisantes. Le caractère « environnemental » sera en effet loin d’être soulevé, même au niveau du Tribunal. D’où l’importance de l’application des règles de droit particulièrement environnementales en matière de protection. Que cette dernière trouve sa particularité.
Rôle du droit
Vu l’état de dégradation actuelle de l’environnement, il est indéniable que des mesures de protection s’imposent. La mise en place d’une politique environnementale efficace est désormais reconnue de tous comme priorité. Toute personne a droit à la qualité de l’environnement, à sa protection et à la sauvegarde des ressources naturelles, dans la mesure prévue par la loi. Il est indéniable aujourd’hui que le droit est le moteur des politiques environnementales. Il en facilite l’adoption et la mise en œuvre. Mais la protection juridique ne suffit pas à elle seule à endiguer la dégradation de l’environnement. La force du droit comme instrument de protection de l’environnement vient de sa capacité à intégrer l’ensemble des données exogène nécessaires à la formation d’un cadre juridique solide5.
Le droit est indissociable de la protection de l’environnement, parce qu’il est étroitement lié à toute forme de protection6. Ainsi que toute volonté de protection dans le domaine de l’environnement doit nécessairement s’appuyer sur des normes juridiques.
On peut dire ainsi que le droit en tant que norme influe sur le comportement des acteurs sociaux vis-à-vis de l’environnement.
D’autre part, compte tenu de la difficulté à trouver une définition universelle de l’environnement, le droit de l’environnement tend vers la suppression ou la limitation des atteintes à l’environnement.
Problématique
La protection de l’environnement ne suffit pas à créer des associations ou organisations pour mener des actions environnementales (sensibilisation, formation). Protéger l’environnement ne se résume pas uniquement à faire une étude d’impact ou d’un suivi- évaluation. Cependant, il faut un cadre bien défini et règlementé. Ces organisations sont régies par la loi de leur création à leur fonctionnement. L’étude d’impact et le suivi évaluation sont réglementés par la loi. Ainsi, la protection juridique consiste effectivement à faire appliquer la loi en vigueur. Cette application s’étend de la prévention à la répression.
Sur le plan international, malgré l’internationalisation du droit de l’environnement, la valeur juridique des conventions internationales reste inquiétante pour les Etats signataires. L’idée d’une conférence internationale sur l’environnement était initiée depuis la Conférence de Stockholm en 1972. Les participants avaient mis un accord sur la nécessité de la protection de l’environnement et de la coopération internationale en la matière. Les participants, eux-mêmes avaient été conscients que : « l’une des principales responsabilités de cette conférence est de diffuser une déclaration internationale sur l’environnement ; un documents qui n’aurait pas force de la loi mais qui […] aurait une autorité morale7 »
Sur le plan national l’application de la loi en matière environnementale n’est pas effectivement respectée ni observée. Dans certain cas, il y manque certes de la loi tel le cas de la pollution de l’air, les déchets hospitaliers,….D’autres n’ont pas respecté la procédure existante ou présentent des lacunes telles les institutions servant à règlementer l’environnement à savoir les institutions de la province autonome prévues dans notre constitution. Des lois prévoyaient des actes incriminant et des sanctions, mais les litiges auprès des tribunaux sont presque inexistants.
Cette défaillance textuelle, procédurale et institutionnelle attire notre attention à poser un point d’interrogation sur « La protection juridique de l’environnement à Madagascar ».
En outre, cette réflexion aborde la crise environnementale sous l’angle juridique. La prise de conscience de la nécessité de protéger l’environnement incite à porter une attention particulière sur la capacité du jeune droit de l’environnement à prendre en compte les spécificités locales de l’environnement.
Le problème tourne ainsi sur l’efficacité du droit dans la protection de l’environnement, tant sur les normes appliquées que sur les personnes et/ou institutions qui veillent à leur application.
Intérêt du sujet
Il est question dans ce travail d’apprécier la contribution des acteurs environnementaux et des garants de la justice dans la protection de l’environnement.
La protection de l’environnement ? Elle nous permet de connaître autant plus que possible de tout ce qui concerne la législation environnementale : les textes internationaux et nationaux, la procédure, … . Les acteurs environnementaux connaîtront dorénavant leurs droit et obligations vis-à-vis de l’environnement. Non seulement de connaître mais aussi de jouir. Ils auront ainsi la faculté de discerner ceux qui sont permis et interdits pour ne pas mettre en cause leur responsabilité devant le tribunal. Au moins, ils en avaient eu connaissance de leur fondement juridique.
Pédagogiquement, cette notion rend les étudiants, qu’ils fassent le droit ou non, de combler leur spécialité et de savoir que leur vie tourne autour d’un environnement méritant d’être protégé sur tous les plans.
Pratiquement et compte tenu de la transversalité du droit de l’environnement à laquelle la plupart des juridictions sont compétentes, ceux qui ont intérêts à agir auraient le choix dans la saisine de la juridiction leur convenable.
La présente étude essaiera de résoudre les problèmes suivants : dans quelle mesure l’application des textes environnementaux sera effective, quand est ce que les autorités qui veillent à leur application seront-elles comprises?
L’objet de notre étude ici n’est pas de faire l’histoire du droit de l’environnement. Moins encore de présenter les institutions politiques, administratives ou institutionnelles au service de ce droit. Afin de mieux cerner la problématique, nous mènerons notre étude en deux étapes. En premier temps, nous allons voir les instruments juridiques de protection de l’environnement.
Dans la seconde partie, nous nous attacherons surtout à appliquer les éléments de la première partie.
L’efficacité des instruments juridiques dans la protection de l’environnement
On entend par instruments juridiques l’ensemble de toutes législations ou règlementations régissant une matière (moyens juridiques), ainsi que les sujets à qui leur aménagement est assuré (moyens institutionnels).Ces textes sont élaborés soit au niveau international, soit au niveau national. Dans le premier cas, ils portent le nom de conventions ou traités qui ont une valeur supranationale. Dans le second, ce sont les différentes législations formées par la constitution, les lois et règlements qui sont, parfois, les suites juridiques des conventions ou traités internationaux. Les moyens institutionnels sont réglementés par la législation interne. Ce chapitre vise spécifiquement à déterminer les conditions d’efficacités de ces instruments juridiques.
LES CONDITIONS D’EFFICACITES DES REGLES JURIDIQUES
Des conventions internationales impératives, abstraites
La protection de l’environnement est devenue une préoccupation mondiale et un souci majeur pour notre pays. Pour concrétiser la politique nationale en matière de protection de l’environnement, la République Malgache a adhéré à plusieurs conventions internationales et régionales notamment les conventions sur la biodiversité. Cette adhésion implique une volonté étatique de mettre en place l’Etat de droit, un principe fondamental de la démocratie.
Madagascar a ratifié une quinzaine de conventions relatives à l’environnement. Elles sont entre autres8 :
– la convention de Vienne relative à la protection de la couche d’ozone adoptée en 1985, mais qui malheureusement ne présente aucune disposition claire et radicale. De plus, elle ne cite aucune liste de substances déclarées nocives pour la couche d’ozone ;
– la convention cadre des Nations Unies sur les bouleversements climatiques, ratifiée par Madagascar en 1998, qui a pour objectif de délivrer au public des informations concernant les activités susceptibles de porter atteinte à l’environnement ;
– la convention de Ramsar sur les zone humides, qui vise à assurer l’utilisation rationnelle et durable des ressources naturelles en zone humides en désignant les zones humides d’importance internationale et en garantissant la conservation de ces ressources ;
– la convention de Bâle en 1989 sur les déchets toxiques, qui a pour objectif d’endiguer le trafic des déchets toxiques vers les pays en voie de développement, de les traiter et de les éliminer près de leur site de production et suivant une technique plus propre, plus écologique ;
– la convention de Nairobi sur la protection et la gestion des littoraux et des zones côtières de l’Afrique de l’Est. Elle vise entre autres à établir des normes pour la prévention et la réduction de la pollution, la préservation des ressources de la mer ;
– etc.
A ce point, il est à noter que Madagascar n’a ni adhéré ni ratifié à la plupart de ces conventions internationales que dans les années 2000. Cela implique que le droit de l’environnement à Madagascar est encore très jeune. Parmi ces conventions récemment ratifiées figurent :
– la convention internationale de 1973 pour la prévention de la pollution par les navires (MARPOL 73/78), ratifiée par la loi n° 2004-037 ;
– la convention de Rio de Janeiro sur la biodiversité en 1992, suivie du protocole de Cartagena sur la prévention des risques biotechnologiques relatif à cette convention. Pourtant, Madagascar n’a ratifié qu’en 2003 (Loi n° 2003-032 et appliquée par le décret n° 2003-1095)
– le protocole de Kyoto de la convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques signé le 11 décembre 1997, ratifié par Madagascar en 2003 (ratification par la loi n° 2003-009, appliquée par le décret n° 2003-909)
– la convention de Rotterdam sur la procédure de consentement préalable en connaissance de cause applicable à certains produits chimiques et pesticides dangereux qui font l’objet d’un commerce international ratifiée par le décret n° 2004-771 ;
– etc.
Des réflexions avaient été lancées sur la force exécutoire des conventions internationales, plus précisément de leur valeur juridique. Plusieurs zones ont été désignées sites environnementaux par convention. Mais cette désignation ne constitue cependant qu’une sorte de reconnaissance internationale et non une protection réglementaire ou une mesure contraignante. Il est évident que les conventions internationales sont des grands principes parfois inapplicables et à caractère philosophique. Pourtant, il faut savoir que ces conventions sont les sources du droit interne, national. Il appartient ainsi à chaque Etat de rendre en vigueur ou bien de transformer ces conventions en une loi territorialement applicable et effective.
Une Constitution garant de la protection de l’environnement
La constitution c’est l’ensemble des règles qui fondent l’autorité de l’Etat, organisent ses institutions, lui donnent ses pouvoirs, et souvent lui imposent des limitations, en particulier, en garantissant des libertés aux citoyens.
Juridiquement, la constitution est le fondement de la nation. La constitution malgache incorpore formellement dans son préambule la Charte Africaine et la Charte Internationale des droits de l’homme.
La protection de l’environnement est reconnue par la constitution malgache. Cette reconnaissance était née avec l’introduction du Ministère de l’environnement en 1992 si ce dernier est rattaché aux différents Ministères auparavant. Selon le régime politique en place, ces ministères sont parfois séparés, tantôt réuni : Agriculture, Elevage, Eaux et Forêts, Aménagement du territoire, …. Ainsi, la protection de l’environnement était quasiment existante.
Heureusement, notre constitution en date du 18/09/92 puis révisée en 1998 par la loi constitutionnelle n° 98-001 du 08/04/98 est résolu à promouvoir et à développer notre société respectueuse de la diversité et de l’humanisme. Dès le préambule de notre constitution, la protection de l’environnement est conçue en tenant compte de la valeur socioculturelle de notre pays et de la potentialité en ressources naturelles. Ce préambule cite : « Conscient, au nom de l’humanisme, de la nécessité de la réconciliation de l’homme tant avec son Créateur et ses semblables qu’avec la nature et son environnement ainsi que de l’importance exceptionnelle des richesses et ressources végétales, animales et minières à fortes spécificités dont la nature a doté Madagascar et qu’il importe de préserver pour les générations futures ».
La constitution impose à l’Etat de protéger et d’améliorer l’environnement, d’assurer l’utilisation rationnelle des ressources naturelles….D’après l’article 37 de notre constitution, « L’Etat garantit la liberté d’entreprise dans la limite du respect de l’intérêt général, de l’ordre public et de l’environnement ». L’Etat joue en effet un rôle prépondérant sur l’aménagement de sa politique d’administration et garant de toutes les libertés dans un cadre bien définit. Il est le premier « garant » ou assureur de l’environnement sur le plan national. Il devait prendre toutes les mesures utiles à la prévention, à la conservation et à la protection de l’environnement : instaurer et rendre effective et opérationnelle les institutions ou organisations de protection, combler les lacunes juridiques. C’était sur ce moyen d’agir qu’on va juger la capacité de l’Etat, notamment sur la garantie promise. Bien que l’Etat soit le premier pilier de la protection de l’environnement, le respect de l’environnement est un devoir pour chaque citoyen. La constitution malgache dans son article 39, alinéa premier stipule que « Toute personne a le devoir de respecter l’environnement ». Cette conception fut le reflet de la définition citée en sus à laquelle la notion de proximité était citée. L’environnement étant l’affaire de tous et l’Etat doit céder sa place au peuple ou bien aux associations ou opérateurs privés. A ce moment là, l’Etat n’a qu’à définir la politique, de développer les incitations nécessaires, de suivre et d’évaluer les actions sur terrains.
Madagascar est un Etat unitaire décentralisé auquel l’application du droit de l’environnement incombe aux autorités décentralisées. Ce système fut réaffirmé par la constitution de 1992 en appliquant le système d’autonomie pour assurer l’effectivité de la décentralisation. Toujours dans cette constitution dans, son article 39 alinéa 2 dispose que l’Etat assure avec la participation des provinces autonomes la protection, la conservation et la valorisation de l’environnement par des mesures appropriées. Il est ainsi prévu que les administrations compétentes « à tous les niveaux » exercent une supervision et une gestion unifiée de la prévention et du contrôle de l’environnement, tant au niveau national que local.
Des lois et règlements obligatoires, assorties de sanctions
La constitution malgache, dans son chapitre III, article 82.3-II in fine dispose que la loi détermine les principes fondamentaux de la protection de l’environnement. Outre les lois portant adhésion et ratification des traités et conventions internationales, plusieurs lois ont été créés et adoptées au niveau national. Cette action fut l’influence premièrement de l’esprit volontariste des gouvernants à la préservation de la nature. Deuxièmement de l’adaptation de la législation à la diversité biologique existante. Troisièmement de l’application du principe démocratique. Les unes tendent à fournir des dispositifs nécessaires à la prévention, à la répression de la destruction de l’environnement. D’autres tendent à créer et à déterminer la compétence et le champ des organismes de protection. Outre les lois citées ci-dessus sur la ratification des conventions internationales, il faut citer entre autres :
– l’ordonnance n° 86-013 relatives à la législation phytosanitaire détermine la protection sanitaire des végétaux et produits végétaux nationaux par la prévention et la lutte contre les organismes nuisibles tant au niveau de leur introduction qu’à celui de leur propagation sur le territoire malgache
– la loi n° 90-033 du 21 décembre 1990 relative à la charte de l’environnement malgache. Elle considère l’environnement comme étant une préoccupation prioritaire de l’Etat et la protection et le respect de l’environnement sont d’intérêt général. A cet effet, tous les acteurs environnementaux, qu’ils soient directs ou indirects, doivent être en mesure d’être informées sur les mesures susceptibles d’exercer des influences sur l’environnement.
– la loi n° 96-025 du 30 septembre 1996 relative à la gestion locale des ressources naturelles renouvelables, permettant la participation effective des populations rurales à la conservation durable des ressources naturelles renouvelables. Cette conservation peut être confié à la communauté de base dans le cadre de l’application de la bonne gouvernance. Ce système prend en effet le mécanisme d’un contrat administratif, auquel, il y a le cahier de charges et des clauses générales de gestion. Sur le plan juridique, notamment en matière civile et pénale, ce principe n’a pas posé aucun problème en vertu du principe de la responsabilité. Mais sur le plan administratif, la question se pose sur la nature même du contrat puisqu’en principe et suivant le code des marchés publics, il faut un appel d’offre lancé par l’Etat ou la collectivité décentralisée compétente. Par contre, cette loi évoque la demande émanant de la communauté de base désirant la gestion des ressources naturelles.
– la loi n° 97-017 portant révision de la législation forestière. Elle détermine toutes les dispositions législatives et réglementaires ayant pour objet la protection et la bonne gestion durable des ressources forestières.
– le décret n° 2004-167 modifiant certaines dispositions de décret n° 99-954 du 15 décembre 1999 relatif à la mise en compatibilité des investissements avec l’environnement. Conformément aux dispositions de l’article 10 de la Loi n°90-033 du 21 décembre 1990 portant Charte de l’Environnement, les projets d’investissements publics ou privés, qu’ils soient soumis ou non à autorisation ou à approbation d’une autorité administrative, ou qu’ils soient susceptibles de porter atteinte à l’environnement doivent faire l’objet d’une étude d’impact. Ces études d’impact prennent la forme soit d’une étude d’impact environnemental (EIE), soit d’un Programme d’Engagement Environnemental (PREE), selon les projets. Dans tous les cas, il est tenu compte de la nature technique, de l’ampleur desdits projets ainsi que la sensibilité du milieu d’implantation.
– le décret n° 2004-994 portant création, organisation et fonctionnement de l’organe de lutte contre l’évènement de pollution marine (OLEP) par les hydrocarbures. Cet organe a pour mission de préparer et de coordonner ses actions.
– le décret n° 2005-013 organisant l’application de la loi n° 2001-005 du 11 février 2003 portant Code de Gestion des Aires Protégées. Cette loi définit ce qu’est une aire protégée, ses étendues ainsi que la nécessité d’une préservation contre tout effet de dégradation naturelle et contre toute intervention artificielle susceptible d’en altérer l’aspect, la composition et l’évolution.
– etc.
Plusieurs textes législatifs sont élaborés en vue de protéger l’environnement à Madagascar. Mais il faut noter que la plupart de ces lois ne sont pas appliquées qu’au début des années 2000, date des décrets d’applications. On peut dire que la réaction des législateurs malgaches a été tardive en cette matière. Cette action tardive reflétait la dégradation de l’environnement très concrète et tellement amplifiée.
En outre, les lois en vigueur présentent une certaine carence et des contradictions entre eux. Sur la carence de la loi, la plupart de la loi malgache n’a pas de valeur juridique comme les traitées et conventions internationales. Cela veut dire qu’elle reste comme étant un principe sans aucune force contraignante. Elle se contente à citer une telle disposition, une généralité, mais son inobservation n’a pas d’effet juridique (poursuite).
On peut dire que jusqu’à maintenant, le secteur forêt et le secteur mine présentent une évolution législative très marquée. Cette progression était due à la fréquentation d’usage multiple et du nombre d’utilisateurs très élevé et l’usage s’était transformé en une loi.
Toujours dans le cadre de la carence juridique, les sanctions assorties par les textes environnementaux ne revêtaient pas le caractère pénal. Elles se contentaient à prononcer des sanctions administratives (fermeture de l’établissement, saisie ou séquestration des objets litigieux, …) ou des sanctions pécuniaires. Ces sanctions ne correspondent guerre au principe environnemental « pollueur-payeur ». Il était rare que la responsabilité pénale soit mise en cause. Il faut que l’Etat joue effectivement son rôle comme étant le « garant » de la protection de l’environnement.
Aussi, faudrait-il dire que le décret MECIE déterminait les obligations des promoteurs avant et pendent l’exploitation. Mais le problème se pose sur la phase postérieure au projet. Il est parfois étonnant d’entendre que ce sont les promoteurs du projet qui déterminent l’après projet. S’ils réhabilitent les lieux, ce sera mieux. Mais s’ils les ont laissés ou abandonnés sans aucune mesure de réhabilitation, la loi ne prévoit aucune action permettant de mettre en cause leur responsabilité.
Concernant la contradiction entre les lois existantes, nous prenons le cas du fameux décret MECIE et la loi émanant du secteur minier. Le décret MECIE oblige la soumission à l’étude d’impact environnemental de tous projet ou infrastructure déterminée par le présent décret9. Cette étude aboutit à l’obtention d’un agrément environnemental ou certificat de conformité délivré par le ministère de tutelle. De son côté, le ministère des mines octroie le permis minier en l’occurrence. C’est un problème assez simple mais pourrait entraîner un délicat problème notamment sur l’application. Il est question de savoir, lequel de ces permis, le propriétaire en bénéficie-t-il ?
LES PRINCIPAUX INTERVENANTS EN MATIERE DE PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT
Au sens courant, le terme institution est caractérisé par l’idée d’une manifestation créatrice et organisatrice de la volonté humaine. Hans Kelsen définit l’institution comme « tout ce qui est crée de toutes pièces par les lois et ce que les habitudes considèrent comme telles »10.
Il y plusieurs types d’institutions à savoir les institutions organes, les institutions mécanismes, … mais ceux qui nous intéressent ici ce sont les premiers. Les institutions organes sont des organismes dont le statut et le fonctionnement sont régis par le droit comme le parlement, la famille, …. Juridiquement parlant, c’est une organisation sociale créée par un pouvoir pour assurer un état de paix social.
Les institutions étatiques, premiers garants de la protection de l’environnement
Les différentes institutions étatiques intervenant dans la conception des décisions en matière environnementale sont le Gouvernement (Ministère de l’environnement) et les collectivités décentralisées. Ces compétences sont attribuées par les articles 7, 8 et 9 de la Charte de l’environnement. Les tâches et responsabilités concernant le domaine environnemental revient surtout au Ministère de l’environnement.
Le Ministère de l’environnement
La première conférence des Nations Unies sur l’environnement faisait de l’environnement un domaine d’action globale qui doit concerner tous les Etats. Elle affiche les liens entre les choix politiques, économiques, sociaux et environnementaux. Tous cela engendre une responsabilisation de l’Etat qui en assure la mise en œuvre. L’Etat est représenté par le Ministère de l’Environnement quant à la protection de la nature malgache. Pour Madagascar, le Ministère de l’environnement fut instauré en 1992. Le Ministère de l’environnement joue un rôle très important dans la protection de l’environnement en tant qu’autorité supérieur hiérarchiquement.
Il appartient au Ministère de l’Environnement de :
– décider de l’octroi ou de refus de l’autorisation environnementale,
– octroyer le quitus environnemental aux titulaires de permis environnemental,
– prononcer des sanctions administratives à l’encontre des promoteurs ou titulaires des projets environnementaux qui ont manqué à leurs obligations.
– assurer l’exécution des lois et veiller à l’exécution des décisions de justice. Il négocie et signe les accords internationaux non soumis à ratification.
Le rôle du Ministère de l’environnement a un double aspect : aspect technique et aspect juridique. Le premier aspect reflète le caractère administratif de son rôle puisqu’il assure conjointement avec les collectivités territoriales décentralisées, le contrôle et le suivi de programmes de gestion de l’environnement.
Les collectivités territoriales
L’intervention des collectivités territoriales dans la protection de l’environnement est prévue par la constitution. L’Article 39 alinéa 2 stipule que « L’Etat, avec la participation des provinces autonomes, assure la protection, la conservation et la valorisation de l’environnement par des mesures appropriées ».
Une attention particulière devrait être portée sur le rôle des administrations déconcentrées. La réglementation vise trop souvent à établir dans le détail ce que l’administration territoriale est, en réalité, mieux à même de traiter en liaison avec les acteurs locaux. Deux conséquences très différentes peuvent en résulter. D’une part les textes paralysent un certain nombre d’initiatives locales mais, d’autre part, leur précision même conduit parfois les acteurs locaux à s’en affranchir en faisant courir le risque d’une véritable inégalité de traitement des usagers sur le territoire.
Selon la politique de décentralisation, le désengagement de l’Etat devrait être effectif dans tous les secteurs. L’expression de la politique est claire dans le DSRP à savoir le désengagement de l’Etat et la prise de responsabilité des collectivités dans la protection de l’environnement.
Le juge et la protection et l’environnement
Le juge, utilisateur quotidien du texte normatif, ayant la double contrainte de l’obligation de juger et celle de l’interdiction de faire œuvre de législateur. La première contrainte est défini par les termes de l’article 11 de l’ordonnance n° 62-041 du 19 septembre 1962 relative aux dispositions générales de droit interne et de droit international privé : « Aucun juge ne peut refuser de juger un différend qui lui est soumis sous quelque prétexte que ce soit ». S’il a réfusé aibsi de juger un litige même à caractère environnemental, il a commis un « déni de justice », acte punissable déontologiquement.
Le juge peut, en outre , être amené à mettre en évidence les incohérences d’un texte ou à faire constater au législateur que les conséquences de ce qu’il a édicté ne sont pas celles que ce dernier souhaitait. Il veille à l’application de la loi que les législateurs ont fait et adopté.
La mise en place d’un cadre juridique doit être faite afin d’assurer la bonne administration de la justice. Les acteurs environnementaux nécessitent un champ de bataille sécurisé juridiquement, non seulement à raison de leur investissement mais aussi pour l’application de la règle de droit et de la transparence. Mais cette mise en place doit être assurer par des personnes techniquement spécifiées. D’où la prépondérance du rôle du juge dans la protection de l’environnement notamment sur le rapport des acteurs environnementaux avec l’administration (juge administratif) et ou entre eux (juge judiciaire).
Le juge et la protection de l’environnement devant l’arbitraire administratif
Cette sous-partie donne largement compétences au juge administratif parceque tous les actes ayant revêtu le caractère administratif lui rend compétent. Le juge administratif contribue ainsi à la protection de l’environnement en gardant le droit du plaigant face à l’arbitraire de l’administration. Les actes administratifs intéressant l’environnement et les polices environnementales font l’objet d’un contentieux dont le régime général est le recours pour excès de pouvoir.
Le recours pour excès de pouvoir est un acte administratif visant à obtenir du juge son annulation. Les cas d’ouverture de ce recours sont les illégalités externes (incompétence, vice de forme). Tous les recours concernant les actes administratifs à l’encontre d’un demandeur ou d’un titulaire d’autorisation environnementale en vertu d’un PEE sont régis par les règles de droit administratif en vigueur. Cela donne effectivement une compétence du juge administratif.
Le juge administratif a pour vocation de protéger l’environnement à l’égard de l’arbitraire administratif, d’élargir les cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir et de réduire à sa simple expression du pouvoir discrétionnaire de l’Administration.
Dans la pratique, les décisions administratives produisent des effets permanents telle la destruction immédiate des produits ou matériels utilisés comme outil d’une infraction, aussi des effets temporaires comme la suspension des travaux, …Ces décisions constitueront alors l’objet de la saisine du juge administratif à prononcer généralement l’annulation.
Par conséquent, l’annulation joue un rôle protecteur mais l’administré n’éprouve qu’une satisfaction morale.
Cette annulation est une sorte de peine capitale infligée à l’acte illégale. Mais elle ne restaure pas nécessairement la victime dans son environnement détruit.
La qualité du juge administratif faisait assortir de nombreuses remarques à Madagascar. Le juge administratif n’était pas tout à fait un juge spécialisé en matière administrative, mais un juge ayant l’esprit de l’administrateur et dont ses décisions ne sont autres que le complément de l’action administrative. Il est étroitement lié à l’administration.
Il faut retenir que la juridiction administrative se diffère de l’autorité administrative. La première est amenée à sortir des décisions juridictionnelles (jugement ou arrêt) ayant l’autorité de la chose jugée. La seconde est amenée à sortir des décisions administratives comme les décisions exécutoires, ayant l’autorité de la chose décidée. Cette décision préalable de l’administration fait ouvrir l’action en justice, soit devant l’autorité administrative lui-même (recours hiérarchique), soit devant le juge administratif (recours contentieux).
Le juge et la réparation des préjudices environnementaux
Le juge judiciaire est compétent en matière environnementale d’une manière légale, c’est-à-dire dans un cadre légalement défini par la loi. Sa compétence est motivée du fait que l’acte incriminant constitue une contravention ou délit ou crime prévue dans le code pénal malgache. La responsabilité pénale est engagée.
Les règles relatives à la compétence des juridictions répressives sont celles du droit commun. Les actions doivent intentées devant le tribunal de police en cas de contravention ou devant le tribunal correctionnel en cas de délit.
En matière civile, la responsabilité engendre la réparation du préjudice causé par l’indemnisation de la victime. L’action civile en réparation du dommage causé par un crime, un délit ou une contravention appartient à tous ceux qui ont personnellement souffert de dommage directement causé par l’infraction.
Elle sera recevable tant contre le délinquant que contre ceux qui en sont civilement responsable. Pour la compétence territoriale : c’est la juridiction où demeure le défendeur qui est compétente. Il convient donc de porter l’action devant le tribunal du défendeur qui peut être différent de celui du demandeur. Dans le cas d’une personne morale, le tribunal compétent est celui du siège social, à condition que celui-ci ne soit pas fictif.
Les institutions spécialisées dans la protection de l’environnement
Ce sont des organisations pourvues d’attributions déterminées dans les domaines économique, social, culturel, technique, sanitaire et juridique. Les structures de conception à caractère national sont l’ONE ou Office National de l’Environnement, l’ANGAP ou Association Nationale pour la Gestion des Aires Protégées, l’ANAE ou Association Nationale pour les Actions Environnementales et l’ANDEA ou Autorité Nationale Des Eaux et de l’Assainissement. Ces structures sont également des structures d’exécution.
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Table des matières
INTRODUCTION
CHAPITRE I : L’EFFICACITE DES INSTRUMENTS JURIDIQUES DANS LA PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT
Section I – LES CONDITIONS D’EFFICACITE DES REGLES JURIDIQUES
§ 1- Des conventions internationales impératives, abstraites
§2- Une constitution garant de la protection de l’environnement
§3- Des lois et règlements obligatoires, assorties de sanctions
Section II – LES PRINCIPAUX INTERVENANTS EN MATIERE DE PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT
§1- Les institutions étatiques, premiers garants de la protection de l’environnement
A- Le Ministère de l’environnement
B- Les collectivités territoriales
§2- Le juge et la protection de l’environnement
A- Le juge devant l’arbitraire administratif
B- Le juge et la réparation des préjudices environnementaux
§3- Les institutions spécialisées dans la protection de l’environnement
A- L’ONE
B- Les ONG
CHAPITRE II- REGIME JURIDIQUE DE LA PROTECTION
Section I – La protection de l’environnement par application
des principes fondamentaux
§1- Le principe de prévention et de précaution
§2- Le principe « pollueur- payeur »
§3- Le principe de participation et de concertation
§4- Patrimonialisation de l’environnement
Section II – Effectivité de la loi dans la protection de l’environnement
§1- Les infractions en matière d’environnement
§2- Autres infractions
§3- Procédures
Section III – Des lois assorties de sanctions
§1- Les sanctions administratives
§2- Les sanctions civiles et pénales
CONCLUSION
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