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LES PRINCIPALES CARACTERISTIQUES DU PROGRAMME NATIONAL DE DECENTRALISATION.
Pour mieux comprendre l’analyse qui suit sur les liens entre la décentralisation et la réduction de la pauvreté, il est important de souligner les principes et les caractéristiques essentielles du processus de décentralisation.
Le concept de décentralisation
De la gouvernance locale
Dans une société caractérisée par une grande ouverture sur les marchés extérieurs et un pluralisme des communautés, un gouvernement trop centralisé se trouve souvent dans l’incapacité d’arbitrer entre les demandes de la population qui sont trop nombreuses et trop contradictoires.
L’Etat ou les collectivités publiques ne sont plus en mesure de répondre efficacement aux besoins sociaux des populations en générale et des pauvres en particuliers.
La régulation hiérarchique centralisée ne fonctionne plus comme il se devrait, entraînant les services publics dans un cercle vicieux bureaucratique. A la limite, l’Etat n’a plus que l’apparence du pouvoir face aux marchés internationaux devenus les véritables arbitres des politiques possibles. Cette crise appelle de nouvelles formes de régulation, de gouvernance qui seront mieux adaptées à l’action publique. La bonne gouvernance est ainsi fondée tout entière sur l’échange, sur la volonté de réfléchir et de réussir ensemble.
Elle est la somme des différentes façons dont les individus et les institutions, publics et privés, gèrent leurs affaires communes. Elle supposerait donc que cette somme soit orientée vers des valeurs telles que : l’efficacité, l’efficience, l’équité, la participation, la responsabilisation, la transparence, l’Etat de droit et la capacité d’ajustement.
En outre, il peut être affirmé qu’il n’y a pas de bonne gouvernance au niveau national sans une bonne gouvernance au niveau local. Ce type de gouvernance favorise l’adoption de stratégies qui privilégient la participation des citoyens aux décisions politiques, économiques, sociales et culturelles qui affectent leur vie quotidienne. La réalisation de telles stratégies nécessite cependant l’instauration d’un espace démocratique dans lequel les individus pourraient exprimer leurs revendications, agir collectivement et lutter pour une distribution équitable du pouvoir. Il s’agit de s’assurer que les pratiques et les principes de la démocratie se répandent à tous les niveaux en général et au niveau local en particulier au sein de la société.
De la décentralisation :
La décentralisation du pouvoir, de la capitale aux provinces, et de la province aux régions et communes2 peut constituer l’une des meilleures manières d’associer les citoyens à la gestion des affaires de la nation et d’en accroître l’efficacité. En effet, il est plus facile pour les citoyens de surveiller l’action des fonctionnaires et élus locaux et d’obtenir qu’ils rendent comptes aux communautés et personnes qu’ils sont censés servir ; que de le faire vis-à-vis du gouvernement central.
De ce fait, les investissements publics tels que : barrages, routes, écoles, ou des programmes de santé publique deviennent tous beaucoup plus pertinents et efficaces lorsque les collectivités concernées ont véritablement leur mot à dire.
Les formes de la décentralisation
La décentralisation peut prendre diverses formes : elle peut être horizontale ou verticale. Mais si on se réfère à une interprétation plus large, on peut distinguer quatre formes de décentralisation3 : la déconcentration, la délégation, la décentralisation comme dévolution et la privatisation.
– La décentralisation horizontale consiste en une répartition du pouvoir entre diverses institutions situées au même niveau : les décisions finales, au lieu d’être fixées au sein d’un Ministère des Finances et du Budget, seront du ressort de différents Ministères. Par exemple : les dépenses publiques.
– La décentralisation verticale consiste en la délégation de certains des pouvoirs de l’Etat central aux niveaux inférieurs de l’administration dont les Collectivités Territoriales Décentralisées (CTD ). En un mot, elle pourrait se définir comme étant le transfert du sommet vers la base d’un certain nombre des compétences de l’Etat au profit des collectivités publiques.
– La déconcentration consiste à un transfert du pouvoir de décision des organes gouvernementaux vers les organes locaux qui demeurent sous la tutelle et la direction du gouvernement centrale.
– La délégation : la délégation du pouvoir de décision et de l’autorité de gestion relatives à des fonctions particulières, à des organisations placées sous le contrôle direct d’organes du gouvernement central. Par exemple : les agences régionales de développement.
– La décentralisation comme «dévolution » : l’octroi de fonctions et de prérogatives à des instances ou à des niveaux de pouvoirs publics qui ne sont pas sous le contrôle direct du gouvernement central,
c’est à dire, des collectivités locales ou sous-nationales ayant un statut d’entreprise et les moyens de rassembler les ressources nécessaires à l’accomplissement de leurs tâches.
– La privatisation : il s’agit de la sous-traitance des services publics auprès du secteur.
Les dimensions de la décentralisation :
La décentralisation ainsi définie comprend généralement trois dimensions : politique, administrative et financière.
– Dimension politique : la décentralisation politique vise à conférer aux citoyens ou à leurs élus plus de pouvoirs de décision. Cette démarche permet aux citoyens de mieux connaître les élus locaux et permet également aux élus de mieux connaître les besoins et aspirations de leurs électeurs.
– Dimension administrative : la décentralisation administrative est le transfert, entre autres, de responsabilité de la planification, du financement et de la gestion liée à certaines fonctions du gouvernement central et de ses organes vers des unités d’administration sur le terrain des cellules ou niveaux subalternes de l’administration des autorités publiques quasi autonomes.
– Dimension financière : la responsabilité des finances est une composante fondamentale de la décentralisation ; ainsi elle peut impliquer :
.. L ’autofinancement ou recouvrement de coût en faisant payer forfaitairement les usagers pour les services fournis.
.. Le cofinancement ou arrangement de coproduction par lesquels les usagers participent à la fourniture des services et de l’infrastructure par des contributions financières ou de main d’œuvre ;
.. L’augmentation des recettes locales par les impôts locaux, la tarification des services, les contributions volontaires ;
.. L’autorisation aux collectivités décentralisées d’emprunter et de mobiliser des ressources nationales ou locales.
Le processus de mise en œuvre :
La mise en œuvre de la politique de décentralisation exige la maîtrise et l’appropriation des mécanismes de fonctionnement des structures décentralisées. Ainsi, pour que la décentralisation soit effective, elle doit tenir compte de certains points tels que : le transfert de compétences et des moyens, les implications pratiques de certains principes ; elle doit également comprendre une dimension institutionnelle et surtout une dimension humaine.
Un transfert de compétences et de moyens :
La décentralisation consiste donc à transférer le pouvoir de décision centrale aux collectivités locales d’une part, et à la participation des populations au processus de prise de décision d’autre part. A cet effet, le citoyen joue un rôle prépondérant dans la mesure où c’est lui qui confie et retire le pouvoir aux élus. Toutefois, dans la pratique, le vote démocratique ne semble pas suffisant pour garantir une participation effective de la population ; plusieurs autres conditions sont nécessaires. Ainsi, les citoyens se doivent d’être informés sur les principaux aspects de l’administration de la collectivité. De même, si la participation politique prend la forme d’une déconcentration et d’une délégation de pouvoir, le gouvernement central conserve encore un contrôle effectif et il est peu probable que la participation politique pourrait s’amplifier.
En revanche, la décentralisation intégrale devrait déboucher sur une participation politique plus accrue. Pourtant, ce n’est toutefois pas là une conséquence automatique de la décentralisation car le pouvoir peut être tout simplement dévolu à des institutions locales non démocratiques et non participatives. En fait, dans certain cas, la décentralisation intégrale doit être appuyer par un gouvernement central fort qui s’assure que les administrations locales respectent les normes nationales dans des domaines tels que les droits des femmes et les libertés civiles.
Par ailleurs, un transfert de compétences dans les domaines essentiels du développement est aussi à prévoir dans le processus de décentralisation.
La responsabilisation des Collectivités Territoriales Décentralisées (CTDs) devrait pouvoir amener à une meilleure affectation des ressources, un allègrement des procédures pour un meilleur accès aux services publics et aux moyens de production, et enfin une meilleure sensibilité aux conditions et besoins de la population.
Les implications pratiques de certains principes :
Dans son principe et son fonctionnement, la mise en œuvre de la décentralisation doit être accompagnée de certains points, ou plus précisément de certaines pratiques :
La création de CTDs dotées d’une autonomie financière implique un découpage territorial viable sur le plan financier. Ce découpage est souvent défini par des textes officiels sur la structure, le fonctionnement et les attributions des CTDs.
La répartition rationnelle des compétences entre l’Etat et les collectivités ainsi que la concomitance du transfert des ressources et des compétences entraîne une redéfinition du rôle de l’Etat et une bonne articulation entre absence de chevauchement des compétences et complémentarités entre les différents niveaux.
Un renforcement des capacités des acteurs non étatiques, en particulier leurs capacités de négociations s’imposent dans l’application d’une démarche participative et concentrée pour une internalisation de processus de décentralisation.
L’assimilation du processus par les populations locales devrait être accompagnée d’une démarche progressive au rythme des populations locales.
Pour de plus ample information sur les principes d’articulation entre l’Etat et ses démembrements : voir Encadré 2.
La notion des finances des finances locales
Durant ces dernières années, nombreux Etats ont transféré progressivement certaines de ces compétences aux collectivités locales. Ces transferts comprennent notamment les transferts de souveraineté vers les instances infra nationales, les moyens de production des biens publics et surtout le transfert des compétences dans les relations financières vers les différents niveaux de collectivités décentralisées ; autrement dit, les finances publiques aux
niveaux locaux.
Le cadre budgétaire
Les finances locales regroupent par définition, les budgets5 des collectivités territoriales autres que l’Etat ; cela signifie que la prise de décisions budgétaires est assurée par les élus locaux sans intervention de l’Etat.
Notons que comme tout acte budgétaire, les finances locales obéissent à des règles traditionnelles du droit budgétaire à savoir : le principe de l’annualité, de l’unité, de l’équilibre, etc.…
Une autre différence importante par rapport aux budgets de l’Etat concerne le partage des opérations budgétaires entre les dépenses et les recettes de fonctionnement et les dépenses et les recettes d’investissement. En principe, le respect de l’équilibre budgétaire s’applique à chaque section.
– La section de fonctionnement comprend les dépenses qui se renouvellent chaque année telles que : les frais de personnel et d’entretien, transferts versés, intérêts versés, autres dépenses obligatoires, etc.… ; elle ne réserve qu’une marge de manœuvre décisionnelle relativement minime des élus locaux. Le principe est le même pour les recettes : impôts locaux, ressources propres, dotation globale de fonctionnement versée par l’Etat, etc..
Généralement, la suréquilibre de la section qui se dégage est transférée sur la section d’investissement.
– La section d’investissement présente les dépenses et les recettes à caractère temporaire, exceptionnel ou accidentel, elle est composée pour l’essentiel, des dépenses d’équipement et de remboursement des dettes ; ces dépenses sont couvertes par l’autofinancement, par la dotation globale d’équipement versée par l’Etat et par des emprunts. En règle générale, l’équilibre est considéré comme assuré quand les ressources de la section, à l’exclusion des emprunts nouveaux, couvrent le remboursement des emprunts antérieurs. Soulignons que la section d’investissement retrace les véritables choix budgétaires des collectivités locales, choix qui débouchent d’ailleurs sur un recours important à l’emprunt.
Les limites des finances locales :
Dans certains pays notamment dans ceux en développement, en dépit des efforts de la décentralisation pour être effective, le problème du pouvoir financier local par rapport au pouvoir de l’Etat central s’impose. En effet, les transferts des ressources demeurent inachevés et se traduisent souvent par une grande complexité dans le partage de compétence et dans les relations financières des collectivités décentralisées avec l’autorité centrale.
De plus, le budget des collectivités locales est encore largement dépendant des concours de l’Etat. C’est ainsi que des reformes multiples des finances locales ont été faites dans certains pays. Ces réformes ont conduit à une globalisation de certains concours tels que : la dotation globale de fonctionnement, la dotation globale d’équipement, etc. … ; allant dans le sens d’une plus grande autonomie financière des collectivités.
Par ailleurs, le caractère indéterminé des charges locales qui résultent de l’absence de principe directeur ainsi que l’imprécision des fondements du pouvoir financier local, ont souvent conduit à une augmentation des budgets locaux qui à son tours favorise un déséquilibre dans la pratique budgétaire consistant à ajuster les dépenses sur les ressources attendues.
LA DECENTRALISATION A MADAGASCAR :
Etant donné la sensibilité politique du processus de décentralisation, la coordination et le suivi du programme, il est tout d’abord nécessaire de voir l’état d’avancement du processus de décentralisation avant de considérer les niveaux de celle-ci ainsi que sa relation avec les bailleurs de fonds.
L’état d’avancement du processus de décentralisation :
A Madagascar, la constitution modifiée du 18 septembre 1992 et la loi modifiée N° 93.005 du 26 janvier 19946 sont généralement considérées comme les fondements du processus actuel de décentralisation dite «effective » car elles établissent un certain nombre de principes directeurs tels que : la structure de l’Etat, la structure des CTDs.
La structure de l’Etat :
Depuis son accession à l’indépendance, Madagascar a connu 3 républiques, instaurant chacune 3 types différents de décentralisation. Cependant, quelles que soient les formes de décentralisation mises en place jusqu’à ce jour, elles n’ont pas pu réaliser l’un des plus important des objectifs de celle-ci qui est de contribuer efficacement à l’émergence d’une véritable gouvernance locale. C’est dans ce cadre que la révision de la constitution en 1998 a eu lieu, modifiant ainsi la structure de l’Etat en prévoyant l’instauration des provinces autonomes. En effet, même si la loi d’orientation sur la décentralisation en 1993 souligne déjà quelques aspects caractéristiques de la politique de décentralisation notamment en matière de développement économique et social, cette nouvelle disposition envisage pour autant un plan d’actions délibérées et coordonnées en vue d’un développement équilibré et harmonieux du territoire de la république.
Elle vise aussi à donner à l’espace géographique national une organisation rationnelle du territoire afin de mieux servir, dans un cadre institutionnel, la participation des citoyens à la gestion des affaires publiques. Par ailleurs, la création des provinces autonomes7constitue une des innovations majeures apportées à la structure de l’Etat. Elle est de nature à provoquer un changement institutionnel et politique très profond.
Toutefois, les compétences et les principes de gouverner ces provinces autonomes sont définies par la constitution. Chaque province autonome est appelée à gérer démocratiquement et librement ses propres affaires dans le cadre de sa loi statutaire8.
Dans les provinces autonomes, les fonctions exécutives, législatives et juridictionnelles sont assurées par des organes distincts :
– La fonction exécutive est exercée par un conseil de gouvernorat qui est composé d’un Gouverneur et des commissaires généraux.
– La fonction juridictionnelle est assurée par les cours d’appel et les tribunaux.
– La fonction législative par le conseil provincial.
En outre, l’Etat est présenté au sein de ces provinces autonomes par un haut fonctionnaire dénommé : le Délégué Général du Gouvernement ( DGG ) Dans notre pays, les provinces autonomes sont au nombre de six (6) et sont organisées en Collectivités Territoriales Décentralisées ( CTDs ) à deux niveaux à savoir la Région et la Commune qui sont effectivement dotées chacune d’un organe délibérant et d’un organe exécutif.
Les Collectivités Territoriales Décentralisées (CTDs ) :
Au stade actuel, Madagascar se trouve dans une phase de transition vers la mise en place des différents organes et structures des provinces autonomes. Notons à titre de rappel qu’aux termes de la constitution révisée9, les deux niveaux de CTDs sont la commune et la Région qui sont les démembrements de province autonome.
La Région dont la mise en place a été prévue par la constitution de 1992 n’est pas encore née alors que la commune ;depuis 1995 ; constitue la structure de base de la politique de la décentralisation à Madagascar, elle sert désormais de structure administrative de proximité.
Actuellement, ces deux niveaux de collectivités coexistent avec d’autres niveaux d’administration territoriale issus des précédentes constitutions, particulièrement les Fivondronana, les Fivondronam-pokontany et surtout les Fokontany qui sont encore en vigueur.
L’adoption de la Région comme collectivité territoriale de niveau stratégique, vise à lier de manière plus étroite le processus de décentralisation et les impératifs du développement régional. A cet effet, le cadre privilégié de la planification régionale ne saura être que celui qui coïncide avec la délimitation administrative des régions qui tiennent compte de l’optimum dimensionnel dans tous les domaines. Dans cette optique, la Région sera constituée par un ensemble de collectivités de base qui, sur les plans tant géographiques qu’économiques, social et culturel, entretiennent ou sont susceptibles d’entretenir des relations de nature à stimuler leur développement. Ainsi, l’objectif consiste à obtenir une meilleure localisation des hommes, des activités et donc des équipements qui sont en quelque sorte le support ou les compléments nécessaires à cette planification.
Compte tenu de ces objectifs stratégiques ainsi que les différents critères de planification, l’analyse du Comité d’Experts sur la Décentralisation Effective (CEDE ) a pu aboutir à la structuration de la république de Madagascar en 28 Régions à la fois homogènes et spécifiques.
Ce nombre est susceptible de changement étant donné que l’étude menée par le CEDE a été faite sur la base des données de la population en 1993 ainsi que sur la densité de la population de la même période. En ce qui concerne les superficies des nouvelles régions, elles varient entre 4.142 Km2 (région de Manakara ) et 66.236 Km2 (région du sud ouest ) sauf pour la Région de la capitale ; la majorité ayant une superficie de l’ordre de 20.000Km2.
Le choix de la constitution pour cette délimitation s’explique par le fait que c’est un espace plus gérable administrativement que les Faritany actuels qui sont trop vastes. De même, cet espace est optimal, sinon minimal, pour pouvoir élaborer un plan de développement régional. Pour les pouvoirs et les compétences de la région, il reste encore à définir étant donné que la région n’est pas encore mise en place jusqu’à ce jour.
La Commune
Comme ce qui a été énoncé précédemment, les communes constituent l’entité de base du développement local. Novembre 1995 a été la date de naissance de cette nouvelle institution communale : elle passe du statut de collectivité déconcentrée10 sous administration directe de l’Etat central, au statut de collectivité décentralisée. Selon la constitution, la commune se définit comme une portion du territoire national dans laquelle l’ensemble de ses habitants électeurs de nationalité malagasy dirige l’activité régionale et locale en vue de promouvoir le développement économique, social, sanitaire, culturel, scientifique et technologique de sa circonscription. De plus, il n’est pas moins vrai que la commune est suffisamment proche de la vie des hommes dans leurs activités pour constituer l’échelon de base de collectivités territoriales.
Dans cette optique, elle est spécialement apte à gérer toutes les réalisations qui doivent être adaptées à la satisfaction des besoins essentiels des populations. La commune, étant une collectivité locale de droit public, est dotée d’une personnalité morale et de l’autonomie financière et administrative. Tout comme les provinces autonomes, elle comprend également un organe délibérant (le conseil communal ) et un organe exécutif (le bureau exécutif ).
La commune présente la distinction entre communes urbaines et communes rurales11 dans lesquelles les aspirations de la population, les objectifs et les modes de développement ne sont pas identiques. Au début, Madagascar compte 1.392 communes dont 45 urbaines. Actuellement, dans le cadre de la révision constitutionnelle et de l’expansion géographique de la population, et surtout compte tenu du deuxième renouvellement12 des élus au sein des communes, ce nombre est porté à 1.558 communes dont 1.513 rurales et 45 urbaines.
Par ailleurs, pour assurer leur bon fonctionnement, l’Etat a attribué aux communes des dotations spécifiques. Cela compense ainsi les charges entraînées par les programmes ou projets particuliers décidés par l’Etat et mis en œuvre par les communes. Dans un contexte où les moyens des communes outre ces dotations, s’avèrent insignifiants et insuffisants face aux exigences financières du développement, l’efficience à travers l’intercommunalité est de rigueur. En effet, un cadre réglementaire a été mis en place par le gouvernement malgache et qui reconnaît le groupement des CTDs pour initier et réaliser des actions d’intérêts communs. Ainsi, il importe actuellement aux CTDs de tirer profit des différentes dispositions, de ce cadre réglementaire pour assurer le développement local.
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Table des matières
Introduction
Partie I : LA DECENTRALISATION DANS LA POLITIQUE ET LA PRATIQUE
Chapitre I : Contexte historique
I.1. L’Etat Unitaire
I.2. Le mouvement Fédéraliste
I.3. La constitution de 1992 et décentralisation effective
Chapitre II : Les principales caractéristiques du programme national de décentralisation
II.1. Le concept de la décentralisation
II.1.1. De la gouvernance locale
II.1.2. De la décentralisation
II.2. Le processus de mise en œuvre
II.2.1.Un transfert de compétences et de moyens
II.2.2. Les implications de certains principes
II.2.3. Dimension institutionnelle et dimension humaine
II.3. Quelques considérations sur la décentralisation
II.3.1. Les avantages potentiels de la décentralisation
II.3.2. Les inconvénients possibles
II.4. La notion des finances locales
II.4.1. Le cadre budgétaire
II.4.2. Les limites des finances locales
Chapitre III : La Décentralisation à Madagascar
III.1. L’état d’avancement du processus de décentralisation
III.1.1. La structure de l’Etat
III.1.2. Les Collectivités Territoriales Décentralisées
III.2. Niveaux et sources de financement de la décentralisation à Madagascar
III.2.1 Niveaux de la décentralisation
III.2.2 Les sources de financement de la décentralisation
III.3. La décentralisation et les intervenants extérieurs
III.3.1. Les acteurs partenaires nationauxIII.3.2. Appuis des bailleurs de fonds étrangères à la décentralisation
Partie II : LA DECENTRALISATION ET REDUCTION DE LA PAUVRETE : PERCEPTION DES LIENS
Chapitre IV : Etat des lieux de la pauvreté à Madagascar
IV.1. Contexte Général
IV.1.1 Sur le plan économique
IV.1.2. Sur le plan politique et institutionnel
IV.1.3. La situation de Madagascar après la crise
IV.1.4. Le développement humain au niveau des provinces
Chapitre V : Les liens au niveau de la politique de décentralisation et la réduction de la pauvreté
V.1.Les motifs et objectifs clés de la politique de décentralisation
V.1.1. De point de vue institutionnel
V.1.2. De point de vue organisationnel
V.1.3. La réduction de la pauvreté est-elle un objectif stratégique de la décentralisation
V.2. La décentralisation pour le développement
V.2.1. Le projet décentralisation pour le développement de 1997 à 1998
V.2.2. La décentralisation pour le développement de 1998 à 1999
V.2.3. La décentralisation pour le développement à partir de l’année 2000
V.3. La gouvernance et pauvreté à Madagascar
V.3.1. Problématique de la gouvernance
V.3.2. La gouvernance foncière à Madagascar : un droit foncier ambigu
V.3.3. Mode d’organisation de l’accès des pauvres aux services essentiels
V.3.4. Gestion des finances publiques et pauvreté
Les Défis à relever
Conclusion
Listes des abréviations
Listes de tableaux et encadrés
Bibliographie
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