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Formes d’intervention de l’Etat
Les formes d’intervention de l’Etat se traduisent à travers les politiques publiques. Les politiques publiques sont perçues comme les « interventions d’une autorité investie de puissance publique et de légitimité gouvernementale sur un domaine spécifique de la société ou du territoire » Dans son sens le plus large, le terme «politique» englobe les politiques décidées par le gouvernement central.
D’autre part, la « politique agricole » englobe l’ensemble des interventions de l’Etat prises pour orienter l’activité du secteur rural et son développement sur le moyen et le long termes en modifiant les structures productives et en définissant les règles du jeu de la concurrence. En d’autres termes, la politique agricole se définit comme l’ensemble des mesures d’intervention publique stables dans le temps, dotées de moyens inscrits dans la durée, articulées entre elles, et qui sont mises en œuvre dans le secteur agricole afin d’atteindre des objectifs conformes aux préférences collectives d’une nation ou d’une région.
Formes de gouvernance
Pour pouvoir effectuer l’analyse historique des formes d’intervention de l’Etat dans le secteur agricole et rural, il est important de connaître les différentes formes d’administration et régimes politiques qui se sont succédés dans le pays au cours de son histoire.
Les politiques agricoles ont été façonnées par le temps ; il faudrait noter cinq grandes divisions dans l’histoire de la grande Ile. Celles-ci étant la royauté (1500-1896), la colonisation (1896-1960), les trois républiques (1960-1975), (1975-1993), (depuis1993) [1] [3].
Les périodes clés
La royauté
Pendant la royauté, le souverain veut assurer la sécurité alimentaire de ses sujets. Nombreuses sont ses stratégies pour y parvenir.
La construction des digues : une innovation Merina
La construction des digues a toujours été présentée comme une innovation du Royaume Merina. En effet, ces digues ont été conçues suite à l’aménagement des terres en amont des plaines.
La création des digues a nécessité une unité politique. En effet, en aval la rivière s’élargit et tout aménagement n’a été possible que s’il existait une unité de conception à l’échelle des plaines [55].
Les premières digues ont daté de Ralambo, et ont permis de protéger divers secteurs de la vallée de 1’Ikopa.
L’unité politique réalisée par Andriamasinavalona a permis de tenter de maîtriser 1’Ikopa en la bordant de digues. Mais celles ci furent incomplètes et temporaires dans un pays divisé, où les luttes intestines empêchaient l’entretien des ouvrages et le maintien des surfaces rizicoles. La conquête de nouvelles terres par Andrianampoinimerina lui a permis d’élargir les digues de 1’Ikopa ainsi que les surfaces bénéficiant d’une bonne maitrise de l’eau.
Andrianampoinimerina et l’agriculture
Le vary aloha
La conquête de terres nouvelles, toujours inondées durant la saison des pluies a poussé le roi à « inventer » une culture de première saison, le vary aloha : révolution technique certes mais aussi politique [55].
La culture du vary aloha est coûteuse en travail manuel. Celle-ci nécessite la pratique du repiquage, et également d’importants aménagements comme les canaux d’irrigation et un entretien régulier. Ses rendements furent sensiblement supérieurs à ceux du riz de deuxième saison, car le plus souvent, elle a bénéficié d’un meilleur contrôle de l’eau grâce à l’irrigation. La culture du vary aloha a accru les solidarités géographiques entre communautés rurales.
La participation de la population au développement
Pour mener à bien sa politique rizicole et inciter ses sujets au travail, le roi a réorganisé les institutions basées sur le travail collectif. Les responsables de ces communautés sont investis par le roi d’un pouvoir spécial de contrôle. Ceux-ci ont été chargés de répartir les tâches entre les groupes et les clans [55].
Entre autres, en quelques années, il avait créé les bases d’une organisation territoriale efficace, en distribuant les terres mises en valeur, et s’appuyant sur le fokonolona, collège villageois chargé de gérer les biens communs, d’entretenir les digues.
Le fokonolona s’est préoccupé également de la « protection » de la forêt où il a été interdit de garder le bétail ou d’y cultiver. En effet, un discours d’Andrianampoinimerina classe la forêt comme une « ressource vitale qu’il faut protéger ».
La dépendance entre les systèmes de production
Au cœur de 1’Imerina, les zébus piétinent les rizières. La fertilisation par les déjections animales était admise et parfois pratiquée, et Andrianampoinimerina a encouragé la construction de parcs à bœufs à proximité des rizières et de canaux pour y conduire le purin.
L’unification de 1’Imerina et la paix provoquèrent un afflux de bêtes des régions voisines. Pourtant, à ce moment même, le roi interdit formellement le piétinage des rizières dans le Betsimitatatra. I1 justifiait cette mesure par son désir d’éviter la manifestation d’inégalités sociales ; d’autres ont estimé que cette pratique provoquait le durcissement du sol en profondeur dans les plaines d’Antananarivo [55].
A une certaine période, les forêts furent brulées dans la mesure où il fallait écarter des rizières les insectes nuisibles. Cette protection de la riziculture au détriment de la forêt pourrait être l’origine de l’agriculture sur brulis.
Les techniques culturales
Les techniques culturales témoignent d’une science réelle et d’un travail soutenu. Après les semis, de nombreux travaux ont été effectués : sarclages répétés, binage, buttage, arrosage ou irrigation. I1 s’agissait, en bref, d’une agriculture soigneuse et savante à sa manière. Les cultures ont été fertilisées avec du cendre adaptant ainsi l’ancien brûlis forestier au milieu naturel [55].
Les pratiques culturales de cette période ont fait l’objet d’un paradoxe. En effet, elles sont intensives et se soucient peu de la préservation de la qualité du sol (rotation). Cependant, des vestiges d’aménagements du sol ou terrasses s’observent encore actuellement dans l’Imerina et le Betsileo et témoignent d’une certaine préoccupation de lutte contre l’érosion outre les soucis liés à la valorisation des tanety ou la colonisation de nouveaux espaces.
La colonisation
L’orientation globale de la politique coloniale est présentée comme l’asservissement de la communauté rurale aux intérêts de la puissance coloniale [59].
L’économie coloniale a consisté en un prélèvement de profit visant surtout le dégagement de surplus maximalisé monétarisable.
La logique de son action a poussé à la généralisation des rapports marchands, à la monétarisation de l’économie selon un schéma type : « à court terme, la monétarisation liée à l’impôt monétaire obligatoire permet de dégager un surplus agricole entrant dans les circuits coloniaux de commercialisation ».
Par ailleurs, elle a permis la création d’un marché intérieur dans lequel il a été possible de déverser des produits manufacturés importés ou, plus tard, issus de diverses industries locales en cours de création [55].
Les mesures prises par l’administration coloniale
Peu soucieux des contraintes du système hydraulique, les Européens l’ont démembré soit en détournant les eaux pour construire des usines soit en barrant leurs exutoires par des routes. Abusant de l’autorité de nouveaux conquérants, ils ont acquis les terres des dirigeants malgaches qu’ils ont mis en métayage [55].
D’autre part, la politique a visé l’accaparement des meilleures terres et du gros de la force de travail c’est-à-dire la main d’œuvre autochtone. Pour les terres nouvellement exploitées, une politique de migration, visant à faire venir la main d’œuvre d’autres régions, a été pratiquée. En 1952, des familles provenant de La Réunion ont même été « importées »en tant qu’exploitants agricoles. (dans La Sakay) [2].
D’autres importantes mesures furent prises pour augmenter encore les chances d’évolution. Parmi elles, l’abolition de l’esclavage, puisque sous couvert d’une idéologie libérale et généreuse, elle a créé une classe de sous-prolétaires ruraux au statut économique des plus précaires qui ne bénéficiaient plus des anciennes mesures de protection sociale.
Afin de développer les cultures commerciales, de grandes plantations ont été installées au détriment des cultures vivrières.
Il y a aussi l’exploitation des grandes zones de culture vivrière, allant dans le sens de la mise en place d’exploitations modernes et mécanisées à savoir au lac Alaotra et dans le moyen ouest Tanarivien [55].
En outre, la réorganisation administrative des Fokonolona visait à porter atteinte à une institution qui servait de base à la pérennité des structures communautaires. D’autre part, il y a l’instauration des travaux forcés, la répression fiscale et la corvée.
Le système colonial a aussi instauré une structure de commercialisation cohérente et efficace : i) construction de routes grâce à la corvée, ii) création d’un réseau de collecteurs et de souscollecteurs aboutissant à l’émergence des grandes compagnies commerciales.
La colonisation des terres fertiles
La colonisation des terres fertiles a également compté parmi les stratégies de la puissance coloniale. Afin d’asseoir un pouvoir colonial encore contesté, Gallieni a imposé dès 1896 la distribution de terres aux colons. L’administration territoriale fournie par les commandants de cercles, les chefs de provinces ont délimité des périmètres de colonisation, immatriculés au nom de l’État, sur lesquels les colons pouvaient demander l’attribution d’une concession [56]. Dans l’Imerina, cette situation n’a pas eu l’aspect brutal, immédiatement destructeur qu’elle a pu revêtir parfois dans les autres parties de l’île. En effet, à la fin du XIXème siècle, la région était déjà trop peuplée compétitivement à ses possibilités agricoles réelles : les enclaves rizicoles largement surutilisées, les tanety pauvres pour porter des cultures commerciales, les possibilités de l’élevage limitées par le manque de pâturages …
Il n’a pas été donc pas possible que d’éventuels colons européens puissent créer, comme sur la côte, de vastes concessions, en expropriant les Fokonolona autochtones.
Les meilleures terres convoitées ont été : i) Les plaines de Marovoay et de l’Alaotra, ii) les terres fertiles du Sambirano, le Nord Est et le Sud Est pour les cultures coloniales : café, vanille, girofle, coton, sisal, canne à sucre.
L’aménagement des grands périmètres irrigués
Une partie des aménagements des marais de la Basse-Betsiboka a été réalisée par la puissance publique dès 1912, transformant ce marécage en un potentiel rizicole. Les colons ont commencé à s’installer dans la région et des migrants venant de différentes régions de Madagascar y sont venus pour chercher du travail sur les concessions à exploiter. D’importants capitaux privés ont permis de compléter les infrastructures hydrauliques existantes.
Après la Seconde Guerre mondiale, l’administration coloniale a disposé d’importants crédits d’aménagement lui permettant d’intervenir sur les réseaux d’irrigation, soit en les créant, soit en les transformant, étendant et améliorant les aménagements existants : création de digues de protection contre l’inondation, de réseaux d’irrigation et de drainage. La relative sousexploitation des terres a incité le gouvernement à créer une aire de mise en valeur rurale (AMVR) et de fait d’engager une réforme foncière.
Les structures d’intervention en milieu rural
Avant la création du FIDES1, l’organisation de la production dans le monde rural revenait presque exclusivement aux agents de l’administration et aux techniciens placés sous leur ordre. Les Services techniques se sont concentrés sur les cultures d’exportation. La gérance des dons du FIDES fut confiée à la CEAMP2. Les CAR sont modernisés avec l’utilisation des tracteurs et des bulldozers et deviennent les Collectivités Rurales Autochtones Modernisées mais rapidement le coût élevé des pièces de rechange empêche la réparation des machines et diminue la rentabilité escomptée des opérations de mise en valeur des terres.
L’existence de conflits d’intérêts entre politiciens et techniciens a favorisé la promotion des secteurs de paysannat (SP) : petits paysans dynamiques et pilotes (1953) rattaché aux GC (groupement de collectivité) et ayant pour mission d’effectuer des opérations ponctuelles telles que la diffusion d’innovations techniques en milieu rural à partir de centre de vulgarisation. A partir de 1959, la communalisation a généré un conflit entre GC et commune.
La période postcoloniale
En matière de développement rural, l’indépendance a été le cadre de mutations amorcées depuis la fin de l’époque coloniale [59].
Néanmoins, le gouvernement a conservé des relations privilégiées avec la France. La République est devenue bilingue : le français et le malgache sont les deux langues officielles. Sur le plan économique, les firmes françaises et les Français conservèrent la plupart de leurs privilèges durant cette période.
La politique agricole de l’Etat s’était focalisée sur l’extension de la superficie rizicole et la mise en route des grands aménagements hydroagricoles localisés dans l’Alaotra, à Marovoay, à Dabara [83]….
Les produits devant assurer les besoins du marché intérieur, le riz demeurant le plus important ; viennent ensuite les oléagineux ; le café doit remplacer le cacao. Les interventions seront plus axées vers la qualité des produits, les produits d’élevage et d’aquaculture étant essentiels sur le plan nutritionnel ; et enfin les produits forestiers avec le souci d’une reconstitution notamment par le biais d’un reboisement afin de préserver l’avenir de l’agriculture et de l’industrialisation, le ravitaillement de la population. Trois types d’action sont menés : i) des actions de masse et des travaux au ras du sol, ii) des actions concentrées, iii) la création des fermes d’Etat. Ces trois concepts caractérisent la forme d’intervention de l’Etat dans le secteur agricole au cours de cette période ; en effet, les actions à mener ont été classées suivant leur pratique, leur importance en termes de nécessité d’investissement et les entités responsables [83] [28]. Le Tableau n°2 présente les grandes stratégies de développement agricole de la première république.
Le socialisme et la période d’investissement à outrance
Dès le début de la deuxième république, l’Etat, animé d’une optique de « malgachisation », s’est engagé plus profondément vers le système de production socialiste, par une modification structurelle du système de production. Le gouvernement a entrepris la nationalisation des grandes compagnies françaises et la malgachisation de l’enseignement. Madagascar se retire de la zone franc et crée sa propre banque centrale. La nouvelle constitution a imposé le Malgache comme seule langue officielle. La malgachisation a été associée à la liberté, à la totale indépendance et à la renaissance malgache.
Sur le plan économique, l’« idéal » se présente comme une transformation structurelle d’une économie agricole vers une économie industrielle [14]. Ainsi, l’agriculture constitue la base et l’industrie le moteur de l’économie comme inscrit dans le Livre Rouge. La priorité est alors donnée à l’industrie au détriment de l’agriculture.
Cette politique se traduit par le renforcement de la mainmise de l’Etat dans la gestion et le contrôle de l’économie. Ses fondements sont la nationalisation des activités de transformation, de commercialisation et de distribution, des activités de services de crédit par le contrôle du système bancaire, l’intervention de l’Etat dans l’approvisionnement en intrants, l’incitation à la mode de production et de distribution collective renforcée par la création de coopérative socialiste, la dépréciation des initiatives privées et le développement des investissements publics, l’administration des prix par l’Etat notamment la subvention à la consommation et à l’approvisionnement.
L’ajustement structurel
A partir de 1980, certains pays d’Amérique latine et d’Afrique se sont trouvés dans des situations d’endettement insupportable parce qu’ils n’étaient plus en mesure d’assumer la charge de leurs dettes tant pour l’amortissement que pour les intérêts. Pour éviter le risque de se voir refuser à l’avenir tout crédit extérieur public ou privé, bilatéral ou multilatéral, ces pays ont fait appel au FMI, responsable du bon fonctionnement du système de règlements internationaux [36].
Le FMI les a persuadés d’adopter un programme de stabilisation de leur déficit interne et externe, complété par un programme d’ajustement [38].
Un Programme d’Ajustement Structurel comprend essentiellement trois sortes de mesures. Les deux premières sont d’ordre macro-économique et visent d’une part à réduire toutes les dépenses publiques et privées de consommation et d’investissement : c’est l’action sur la demande ; d’autre part, à augmenter toutes les recettes publiques et privées, notamment en favorisant la production : c’est l’action sur l’offre. La troisième, plus sectorielle, tend à modifier les comportements et les structures en matière de prix, de commerce, de gestion des entreprises publiques dans le sens d’une plus grande libéralisation et la privatisation afin de susciter plus de dynamisme de la part des acteurs économiques.
Les principaux fondements de l’ajustement structurel à Madagascar sont la compression des dépenses publiques, la privatisation de l’économie, l’ouverture à l’économie mondiale, le désengagement de l’Etat, la libéralisation progressive des marchés, avec l’appui de projets régionaux des bailleurs de fonds par l’adoption du système de contractualisation.
Le document cadre de politique économique 1996 renforce la « prise de position pour un système d’économie de marché ». Ce système est caractérisé par la mise en place d’un environnement socio-économique favorable au développement du secteur privé, la recherche de l’investissement étranger, la volonté de désengagement de l’Etat du secteur productif, et la lutte plus efficace contre la pauvreté [74].
Le document cadre de politique économique 1999 poursuit ces programmes d’ajustements notamment par :
– Des réformes visant à renforcer la gestion économique : politique budgétaire, réforme des finances publiques et décentralisation, politique monétaire et réforme des secteurs monétaire et financier, statistiques et production de données, besoins en assistance technique ;
– Le développement du secteur privé : réforme juridique et amélioration du fonctionnement de l’appareil judiciaire, accès au foncier, allègement des procédures administratives, privatisation, commerce et paiements extérieurs ;
– La mise en valeur des ressources humaines : l’éducation , la santé, le filet social de sécurité et la sécurité publique [75].
La lutte contre la pauvreté
Généralement appelées « troisième génération du PAS », les politiques de lutte contre la pauvreté se matérialisent par l’intermédiaire des DSRP. De 1987 à 1999, l’essentiel des prêts concessionnels du FMI ont été accordés dans le cadre de la Facilité Ajustement Structurel Renforcée (FASR). Les évaluations interne et externe conduites en 1997 et 1998 ont respectivement montré qu’un certain nombre d’obstacles limitaient l’efficacité des programmes appuyés par ce mécanisme.
Une nouvelle approche de l’appui aux programmes de réforme et d’ajustement engagés dans les pays à faible revenu a donc été élaborée par les services de la Banque Mondiale et du FMI, puis adoptée par leurs conseils d’administration respectifs. Elle devait s’ordonner autour de stratégies de réduction de la pauvreté définies par les pays eux-mêmes. A Madagascar, les orientations se tournent vers l’instauration d’un Etat de droit et d’une société bien gouvernancée, l’accélération de la croissance par l’augmentation de l’investissement efficace et par l’ouverture à l’économie mondiale et vers une répercussion directe des fruits de la croissance sur la vie des malgaches [80]. En 2004, l’Etat en présence se rend compte qu’il faut « Affermir des liens plus forts avec le monde rural pour la réduction de la pauvreté » car Madagascar est un pays à vocation agricole [87]. Les Objectifs du développement évoluent donc vers « un prolongement de la chaine de valeur » à savoir : • un passage d’une économie de subsistance à une économie de marché ; • un prolongement de l’économie rurale vers l’économie industrielle : agro-industrielle alimentaire et autres à savoir pharmaceutique, cosmétique, textile, transformation des produits miniers et l’économie de services : tourisme, crédit agricole… ; • une augmentation des exportations.
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Table des matières
INTRODUCTION
I- METHODOLOGIE
1) Bibliographie
2) Entretien avec les personnes ressources
3) Démarche
4) Limites
II-RESULTATS
1) Secteur agricole et rural
2) Formes d’intervention de l’Etat
3) Formes de gouvernance
4) Les périodes clés
4-1) La royauté
4-1-1) La construction des digues : une innovation Merina
4-1-2) Andrianampoinimerina et l’agriculture
4-1-2-1) Le vary aloha
4-1-2-2) La participation de la population au développement
4-1-2-3) La dépendance entre les systèmes de production
4-1-2-4) Les techniques culturales
4-2) La colonisation
4-2-1) Les mesures prises par l’administration coloniale
4-2-2) La colonisation des terres fertiles
4-2-3) L’aménagement des grands périmètres irrigués
4-2-4) Les structures d’intervention en milieu rural
4-3) La période postcoloniale
4-4) Le socialisme et la période d’investissement à outrance
4-5) L’ajustement structurel
4-6) La lutte contre la pauvreté
5) Les documents cadrant les interventions de l’Etat
6) Les documents spécifiques au secteur agricole et découlant de ces derniers
7) Les interventions de l’Etat en milieu rural, les grands discours
8) Choix de secteurs stratégiques
9) Analyse historique de quelques formes d’intervention de l’Etat
9-1) La politique rizicole
9-1-1) Pendant la première république
9-1-2) Pendant la deuxième république
9-1-2-1) La période de nationalisation
9-1-2-2) Les premiers ajustements structurels (1982-1991)
a) Les mesures techniques
b) Mesures institutionnelles
c) Mesures d’accompagnement
d) Mesures économiques
9-1-3) Pendant la Troisième République
9-1-3-1) Interventions communes
9-1-3-2) Appui aux pôles de production
9-1-3-3) Appui à la sécurité alimentaire des zones vulnérables
9-2) Les intrants et la mécanisation agricole
9-2-1) La politique sur la distribution des intrants agricoles
9-2-2) Les matériels agricoles
9-3) La politique foncière
III- DISCUSSIONS ET RECOMMANDATIONS
1) Secteur agricole et rural
2) Les acteurs du développement rural
2-1) L’Etat
2-2) Le paysan producteur
2-3) Le secteur privé
2-4) Les bailleurs de fonds
3) Formes d’intervention de l’Etat
4) Les périodes clés
4-1) La royauté
4-2) La colonisation
4-3) La période postcoloniale
4-4) L’Etatisme
4-5) L’ajustement structurel
4-6) La lutte contre la pauvreté
5) Les documents cadrant les interventions de l’Etat
6) Les documents spécifiques au secteur agricole et découlant de ces derniers
7) Les politiques rizicoles, les intrants agricoles, la politique foncière
7-1) Les politiques rizicoles
7-2) Les intrants agricoles
7-3) La politique foncière
8) Recommandations
8-1) Autres pistes de recherche
8-2) Quelles politiques agricoles et rurales pour Madagascar
CONCLUSION
BIBLIOGRAPHIE
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