Soutenance mémoire
Cadre d’analyse et techniques d’enquête
Le cadre d’analyse de cette recherche s’articule autour de deux pôles. Tout d’abord, autour des conseils locaux de sécurité et de prévention dela délinquance, en se focalisant particulièrement sur le conseil intercommunal de sécurité et de prévention de la délinquance (CISPD) de la communauté de communes du Jarnisy en Meurthe et Moselle. Ensuite, sur les évolutions du mode d’action publique depuis 2002 et plus particulièrement au regard des mutations que la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance entraînent en matière de gestion des politiques locales de sécurité.
L’élaboration de cette étude se fonde sur deux techniques d’enquête : la réalisation d’entretiens, et le recours aux sources documentaires.
Les entretiens
L’entretien est une relation interpersonnelle, il s’agit d’une situation au cours de laquelle un chercheur, un enquêteur, essaie d’obtenir d’une autre personne des informations, que ces dernières résultent d’une connaissance, d’une expérience ou qu’elles soient la manifestation d’une opinion.
Cette étude se construit principalement autour de cinq entretiens. A ce chiffre s’ajoutent de nombreux autres entretiens qui ont une place moins importante dans l’étude.
Tous sont des entretiens « d’individualités », ayant pour sujets des personnes précisément identifiées, choisies pour leurs caractéristiques personnelles, c’est-à-dire en raison de leur spécificité (responsabilités particulières, compétences, notoriété). Il s’agit par ailleurs d’entretiens intensifs, dans le sens où ils visent à recueillir un grand nombre d’informations précises et aussi complètes que possible. Ils sont tous de type semi-directif : les thèmes sont choisis et définis dans une grille d’entretien, qui sert de canevas. Les questions, et leur nombre, sont définis au préalable, mais leur ordre peut varier au cours de l’entretien à la discrétion de l’enquêteur. Les réponses fournies peuvent cependant être à l’origine de nouvelles questions. « Le sujet est invité à répondre de façon exhaustive, dans ses propres termes, et avec son propre cadre de référence, à une question générale (le thème) caractérisée par son ambiguïté. S’il n’aborde pas spontanément un des sous thèmes que l’enquêteur connaît, celui-ci pose une nouvelle question (le sous thème) dont la caractéristique n’est plus l’ambiguïté, afin que le sujet puisse produire un discours sur cette partie du cadre de référence du chercheur. […] L’entretien semi-directif est donc approprié pour approfondir un domaine donné ou vérifier l’évolution d’un domaine déjà connu. ».
Raison et déroulement de l’étude
La décentralisation initiée dès le début des années 1980 a permis aux collectivités locales d’acquérir des compétences dans différents domaines et de s’administrer de manière autonome. En ce qui concerne les politiques de sécurité, la place et la reconnaissance des élus locaux ont été croissantes. La circulaire du 17 juillet 2002 qui formalise les CLSPD, dans sa première partie intitulée « l’esprit du nouveau dispositif», rappelle que le dispositif « s’inscrit dans la logique de ladécentralisation » et vise à remédier à des points faibles précédemment constatés comme par exemple « le pouvoir d’animation limité des maires ».
Parallèlement, les questions relatives à la montée de la délinquance ont également pris une place croissante sur la scène publique. Deux éléments sont à se remémorer en préambule de cette étude. Premièrement, un rappel de la campagne des élections Présidentielle de 2002 et sa focalisation sur les thématiques de l’emploi et de l’insécurité. Le premier ministre Lionel Jospin, dans son discours d’orientation générale, annonçait déjà « deux priorités : l’emploi et la sécurité». La victoire de Jacques Chirac amena la désignation de Nicolas Sarkozy au ministère de l’intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales.Dès juillet 2002, la loi relative aux dispositifs territoriaux de sécurité et de coopération pour la prévention et la lutte contre la délinquance qui formalise les CLSPD fut adoptée par le Parlement. Deuxièmement, un rappel de la « crise urbaine » de novembre 2005 qui bénéficia d’une large couverture médiatique et qui constitue aujourd’hui dans les discours politiques une illustration du danger que peut représenter le phénomène de délinquance. « Mais il faut bienle dire, c’est la première fois que nous avons connu des violences de cette ampleur et de cette durée.» rappelait Nicolas Sarkozy lors de son intervention devant les préfets. Cette crise urbaine est parfois considérée comme la fenêtre d’opportunité, l’un des éléments moteurs de la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance portée par le ministre de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire Nicolas Sarkozy.
En définitive, il s’agira d’analyser les évolutions qui sont à l’œuvre dans le champ des politiques locales de sécurité dans un contexte où l’on retrouve d’une part, l’affirmation de la logique de la décentralisation qui tend à accorder plus d’autonomie aux collectivités locales et d’autre part une forte préoccupation de la part du gouvernement en direction des questions liées à la sécurité et à la prévention de la délinquance.
Nous nous interrogerons durant cette étude sur ce que les CLSPD révèlent du positionnement de l’Etat dans la gestion des politiques locales de sécurité et notamment au regard des évolutions induites par la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance. Dans quelle mesure, les CLSPD constituent un instrument propice au positionnement central de l’Etat dans les politiques locales de sécurité ? Comment le Fond Interministériel de Prévention de la Délinquance (FIPD) modifie les relations qui préexistaient entre les collectivités locales et l’Etat en matière de prévention de la délinquance ? Comment l’Etat négocie-t-il sa place dans les politiques décentralisées de la sécurité publique ?
Afin de répondre à cette interrogation, nous montrerons que l’établissement, en présence des représentants de l’Etat, d’arènes, de scènes de débat public entraîne un fort dynamisme local et une mobilisation importante des partenaires. Ce constat nous permettra de développer l’hypothèse suivant laquelle les CLSPD illustrent un mode d’action publique qui permet à l’Etat d’acquérir une position centrale et incontournable dans le champ des politiques locales de sécurité.
Il sera nécessaire de débuter cette étude en nous intéressant aux politiques locales de sécurité et à la complexité des termes et des notions qui les composent (1.). Pour cela, nous réfléchirons dans un premier temps à la définition des notions de sécurité et de prévention de la délinquance et nous nous intéresserons à la genèse et au fonctionnement du dispositif politique étudié dans ce mémoire : le CLSPD (1.1). Dans un second temps, les CLSPD seront envisagés comme une illustration des politiques urbaines contractualisées dans la mesure où ces dispositifs s’appuient sur des concepts tels que le partenariat, les diagnostics, le partage, le territoire, la coproduction, etc. Nous porterons par la suite, (1.2) une attention particulière à la diversité des mises en œuvre des CLSPD et au manque apparent de formalisme ou de doctrine dont ils font preuve.
L’étude poursuivra sur la création de scènes de con sensualisme local(2.) que favorise la conjugaison de l’ouverture des notions qui construisent les politiques locales de sécurité d’une part et l’absence de doctrine d’autre part. Nous nous arrêterons dans un premier temps, par une description analytique, sur le déroulement d’une séance plénière du CISPD de la
Communauté de communes du Jarnisy (2.1). Nous verrons ensuite que les différents partenaires (acteurs sociaux, associations, élus, coordonnateur, etc.) mettent en œuvre des stratégies et adoptent des positionnements réfléchis afin de tirer profit du dispositif dans lequel ils ont été inscrits. Ainsi, l’organisation de scènes de consensualisme local sera envisagée comme un facteur de dynamisme local et de mobilisation des partenaires (2.2) mais également comme un facteur d’évolution des identités professionnelles.
Enfin, l’étude, à travers les CLSPD, s’intéressera au mode d’action publique dans le domaine des politiques locales de sécurité (3.). Un mode d’action publique que l’on s’attardera à définir et qui permet à l’Etat d’acquérir une position centrale – voire incontournable – dans le champ de la gestion de politiques locales. Premièrement, nous verrons que la coproduction de sécurité est au cœur d’enjeux de pouvoir (3.1) notamment en raison du fort attachement de l’Etat à la mission régalienne que représente la sécurité publique. Nous illustrerons ensuite, par l’étude des lois sur la sécurité intérieure et l’analyse d’un discours du ministre de l’Intérieur la volonté de l’Etat depuis 2002, de revenir au centre des questions liées à la prévention de la délinquance.Dans un second temps, nous nous pencherons sur la reprise d’initiative de l’Etat (3.2) en raison de sa capacité à édicter des normes collectives d’action publique d’une part, mais aussi en raison de l’énonciation des règles du jeu politique et de l’arbitrage final qu’il est en mesure de réaliser.
Ouverture et complexité des notions de sécurité et de prévention de la délinquance
Les politiques locales de sécurité s’articulent autour de notions complexes qu’il importe de définir avec attention en ouverture de ce chapitre. Cette partie du texte se concentrera sur les notions de sécurité et de prévention de la délinquance.
La sécurité
Tenter de définir la notion de sécurité, mouvante et évolutive par essence, relève d’une tâche complexe et délicate. On peut néanmoins déjà affirmer que la sécurité est une fonction régalienne de l’Etat, ainsi que le pose l’article 2 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen : « Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l’Homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté et la résistance à l’oppression ». La sûreté, synonyme ici de sécurité juridique du citoyen face aux différents pouvoirs, est donc un droit fondamental de l’individu. La sécurité des personnes et des biens relève davantage de l’idée de « conservation des droits de l’homme », supposant l’existence d’une « force publique » (article 12 de la DDHC). Cette conception de la sécurité porte donc sur l’individu, non plus confronté au pouvoir coercitif des institutions, mais bien confronté à la violence déviante contenue dans la société. En ce sens, la sécurité se distingue profondément de la notion d’ordre public, et plus encore de celle de sécurité publique. En effet, au sens de l’article du Code général des collectivités locales, l’ordre public rend compte de l’organisation et de l’action traditionnelle de l’Etat face aux menaces de désordre social, la sécurité publique ne constituant que l’un de ses volets.
Ce n’est que dans la loi d’orientation et de programmation sur la sécurité (LOPS) de 1995 que sera introduite une définition véritablement précise de la sécurité. L’article 1 er énonce ainsi : « La sécurité est un droit fondamental et l’une des conditions à l’exercice des libertés individuelles et collectives. L’Etat a le devoir d’assurer la sécurité en veillant sur l’ensemble du territoire de la République à la défense des intérêts nationaux, au respect des lois, au maintien de la paix et de l’ordre public, à la protection des personnes et des biens. ».
Cependant, dans cette conception,la sécurité de l’Etat reste néanmoins prépondérante sur celle des citoyens. C’est avec la loi relative à la sécurité quotidienne(LSQ) de 2001 que la sécurité des citoyens deviendra prioritaire. La circulaire du 28 octobre 1997 relative à la mise en œuvre des conseils locaux de sécurité (CLS) confirme cette « vision sociale » de la sécurité en affirmant que celle-ci est « le premier droit du citoyen », et « la mission première de l’Etat ». La notion de sécurité devance ainsi la notion de liberté, en devenant son préalable, et constituant de fait une révision de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789. La sécurité et la sûreté deviennent les conditions sine qua non de l’exercice de la liberté. La loi d’orientation et de programmation sur la sécurité intérieure (LOPSI) de 2002 ira même jusqu’à considérer la sécurité comme « la première des libertés ».
En France, le concept de sécurité intérieure se développe à partir de 1989, avec la naissance de l’Institut des Hautes Etudes sur la Sécurité Intérieure (IHESI) . Ce terme de sécurité intérieure revêt une dimension extensive qui permet « de faciliter l’intégration et la prise en compte, à côté de ces deux principales composantes du modèle français que sont la Police Nationale et la Gendarmerie, de ces autres acteurs de la sécurité que peuvent constituer dans leur domaine respectif, les Douanes, les polices municipales, les gardes champêtres, la Justice, l’Administration pénitentiaire, les services d’incendie et de secours, les armées, auxquels il convient d’adjoindre les entreprises desécurité privée, tout en facilitant, dans la détermination et la conduite des politiques publiques, une démarche plus globale dépassant les cloisonnements idéologiques et bureaucratiques pour se pencher surles problèmes des banlieues, de l’exclusion, de l’aménagement du territoire… », (Dieu, 1999 : 27). Cette définition permet d’une part de mettre en évidence à la fois la multiplicité des acteurs et actions qui concourent à la sécurité, d’autre part de traduire l’hétérogénéité et la complexité des considérations qui entourent les problématiques et les questions sécuritaires.
La sécurité intérieure présenterait donc « la singularité d’être un domaine exclusif (réservé) de l’activité gouvernementale partagé entre différents départements ministériels l’Intérieur (Police et Sécurité civile), la Justice (Administration pénitentiaire), la Défense (Gendarmerie), ou encore l’Economie et les Finances (Douanes) ».
La création de scènes de consensualisme et de dynamisme local
Défini par opposition au formalisme, le consensualisme est le principe selon lequel les actes juridiques ne se trouvent soumis à aucune condition de validité relative à la forme. Par extension, le consensualisme équivaut à la liberté de la forme. Certes, et nous l’avons vu précédemment, les CLSPD renvoient à un cadre formel et formalisé. Cependant, nous allons mettre en lumière dans ce chapitre, les contours du dispositif, ses effets indirects et le dynamisme local qu’ils entrainent à travers la mise en place de stratégies et de manœuvres de la part des professionnels. Le consensualisme est à interpréter dans ce sens là. Les acteurs des CLSPD jouissent d’une liberté, en raison de l’absence de doctrine du dispositif, dans l’interprétation et la lecture qu’ils font de cet outil politique.
Scènes locales et jeux de rôle
Autour du CLSPD vont se réunir commissaires, assistantes sociales, éducateurs, habitants, etc. Ces rencontres permettent une confrontation entre différents acteurs et imposent à chacun de se positionner autour d’un même phénomène social. Cette section vise à montrer l’impact de ces rencontres sur les identités professionnelles. A travers la création de scènes locales de négociation qu’il entraine, le contrat devient un outil des politiques publiques mais également un outil de mobilisation.
Monographie d’une séance plénière
La lecture de la monographie des séances plénières du CISPD de la communauté de communes du Jarnisy, nous permet de tisser des liens entre les évolutions constatées au sein d’une collectivité et les analyses issues de la littérature scientifique qui suivront dans cette étude.
Mardi 19 décembre 2006, première séance plénière du CISPD
Le 19 décembre à 14 h 30 avait lieu la première séance plénière du CISPD de la C.C.J. L’ordre du jour se divisait en trois points. Premièrement mise en place du dispositif, deuxièmement présentation de la méthodologie de réalisation du diagnostic local de sécurité et le troisième point concernait les interventions et les questions diverses des membres du CISPD.
A 14 h 20, très peu de personnes étaient présentes à l’intérieur de la salle de réunion, cependant, certaines attendaient à l’extérieur à quelques mètres de l’entrée principale. A l’heure officielle du début dela réunion, l’arrivée des invités fut soudaine. Visiblement le souhait des participants était de ne pas attendre, de réduire au maximum le temps informel de cette réunion. Et de fait, les minutes qui précédaient le début de laréunion révélaient une certaine tension, une impatience. Seuls les élus par un regroupement clanique, affichaient une certaine décontraction. A 14 heures 45, l’arrivée du préfet marqua le début de la séance plénière mais eut également pour effet un changement d’atmosphère. Avec lui, soudainement, la réunion fût teintée d’officialise que le représentant de l’Etat s’attachait à conserver par son formalisme. Avec lui, l’autorité de l’Etat était rentrée dans la salle. Lorsque la réunion a commencé la présence des participants était massive, le taux de participation était de plus de 90 %.
Le Président de la communauté de communes suivi du Vice-président aux services publics a pris la parole, et tous deux dans de brefs discours ont proclamé les bienfaits de la concertation et la formation de « larges partenariats ». Leur intervention était également marquée par la négation des conflits d’intérêts et des coalitions entre acteurs qui peuvent constituer les soubassements des politiques partenariales. Puis, la parole a été donnée aux représentants de la police nationale et du regroupement de gendarmerie. L’intervention du commissaire s’est concentrée sur l’évolution des chiffres de la délinquance dans le département et dans la circonscription de police concernée par le CISPD. Le contenu de l’exposé du lieutenant a été similaire. Certains participants à la réunion, se sentait au sein de cette assemblée du CISPD dans une position inconfortable et qui plus est, étaient dérangés par la couleur « bleu force de l’ordre» que l’intervention des deux représentants de la sécurité publique avait contribué à répandre sur le CISPD. Ainsi, ces membres ne dissimulaient pas leur fort désintérêt voire leur opposition à ce dispositif. Un bruit de fond grandissant, des chuchotements croissants et quelques soufflements ont probablement amputé l’intervention du lieutenant. L’étape suivante a été la présentation de la méthodologie qui allait être développée par le coordonnateur CISPD, afin de réaliser le diagnostic local de sécurité.
Nous ferons ici référence à Jacques de Maillard qui dans son ouvrage,réformer l’action publique, la politique de la ville et les banlieues ,évoque le formalisme dont font preuve les assemblées générales des conseils similaires au CISPD. Pour lui, le déroulement est extrêmement codifié, les prises de parole étant ordonnées selon des règles implicites mais extrêmement efficaces. C’est l’élu délégué ou le maire, qui ouvre le débat en remerciant les participants de leur venue. Ensuite la parole est donnée au représentant de l’Etat, délégué sur ce dispositif. « Ce qui est intéressant ici, c’est que la distribution des prises de parole dans ces réunions est extrêmement respectueuse de l’ordre institutionnel : la succession des intervenants est réglée, conformément à un ordre institutionnel préexistant. Autrement dit, sur certains aspects, ces politiques « participatives » ne font que reproduire les hiérarchies déjà existantes dans la sphère politico-administrative. », (De Maillard, 2004 : 191).
Mardi 26 Juin 2007, deuxième séance plénière du CISPD
Le Mardi 26 Juin, la deuxième séance plénière CISPD avait lieu. Le rendez-vous était fixé à 14 h 30. Contrairement, à la première réunion, dès 14 heures, les participants commençaient à arriver. De petits groupes de discussions informelles se créaient et l’ambiance formelle qui avait caractérisé la séance plénière précédente laissait place à une ambiance conviviale. Les participants saluaient ostensiblement les élus et notamment le Vice président aux services publics de la communauté de communes du Jarnisy responsable de la mise en place du CISPD. De même, une attention particulière était portée au coordonnateur du CISPD en charge de la présentation du diagnostic local de sécurité, objet de cette seconde séance plénière. Les membres du dispositif paraissaient à la recherche d’informations relatives à l’avenir du dispositif dans lequel ils étaient inscrits. Les questions adressées au coordonnateur, portaient sur la nature des projets qui allaient être développés. La sympathie semblait naturelle et les sourires, la norme.
Les tables positionnées en « U » autour dela salle pouvaient accueillir environ 40 personnes. Certains membres, sitôt arrivés, modifiaient le placement qui avait été défini préalablement par le coordonnateur et l’élu délégué. Il s’agissaitde se rapprocher de certains acteurs bien plus que d’en éviter certains. A 14 h 20, l’ensemble des participants était arrivé.
La présence était massive. La majorité des absents avait envoyé une lettre d’excuse. On notera l’absence du service de prévention spécialisée, du service jeunesse de la ville de Jarny et duproviseur du lycée Jean Zay. A 14 h 25, de manière identique à un cinéma, les spectateurs installés et regroupés par affinités, attendaient le début de la séance avec impatience.
A 14 h 30, la séance a commencé. Trois membres constituaient le bureau, Jean Courcoux le Vice-président aux services publics, le coordonnateur du CISPD, et Olivier Miclo nommé secrétaire. L’élu, après une longue série de remerciements relative à la forte mobilisation des partenaires, a proposé un tour de table afin de faciliter les présentations. Ce n’est qu’à ce moment, que la présence d’un représentant de la préfecture apparue. Il ne s’agissait plus du préfet, mais de MonsieurAlexandre Schul, chef du bureau prévention et sécurité, une fonction professionnelle davantage portée sur les mises en œuvre concrètes des dispositifs locaux de sécurité. Par extension, par opposition aux préfets qui jouent un rôlepolitique et de représentation, nous pourrions considérer Monsieur Schul comme un technicien de la préfecture.
La présentation du diagnostic local de sécurité commence. Le coordonnateur dans son exposé, effectue un rapide rappel des objectifs du CISPD. La seconde partie de la présentation vise à communiquer aux partenaires, l’important travail d’enquête et d’écoute qui a été réalisé afin de parvenir a rédigé un document reflétant l’ensemble des sensibilités des différents membres du CISPD. Enfin, la dernière partie de l’exposé présente les trois préconisations établies dans le document. Seul le titre de préconisations est lu et aucune précision n’est effectuée. On retrouve alors les thèmes généraux de la toxicomanie, l’aide à la parentalité et le décloisonnement des pratiques professionnelles. Durant la présentation, l’assemblée était attentive et respectueuse.
Le rapport du coordonnateur terminé, le Vice-président aux services publics propose une série de questions concernant le D.L.S. D’emblée, les élus du premier collège émettent des réflexions relatives à leurs domaines decompétence respectifs.L’élu délégué à la jeunesse met en garde contre des amalgames bien trop souvent constatés entre jeunesse et délinquance. L’élu délégué aux affaires sociales met en garde contre des amalgames bien trop souvent constatés entre personnes démunies et délinquants. L’élu délégué aux affaires scolaires rappelle que l’éducation est le premier rempart contre la déviance sociale. Etc. Les questions des élus sont d’unetelle ouverture et parfois d’une telle déconnexion avec le diagnostic, que tout laisse à penser que très peu d’entre eux ont lu le document. Une deuxième vague de réflexion débute et provient cette fois des acteurs professionnels du troisième collège du CISPD. Cette fois, le diagnostic a été élu attentivement et les remarques se font document à l’appui. Nous pourrions dans un objectif de clarification séparer les interventions des membres avec deux orientations distinctes.
D’une part, nous nommerons les détracteurs, les opposants, les contradicteurs.
Il s’agit des professionnels qui soit, s’opposent à des éléments présents dans le diagnostic soit, interrogent la pertinence de la mise en place d’un CISPD. Les interventions sont préparées. Des phrases du diagnostic sont citées, décontextualisées et utilisées afin de démotiver les membres du CISPD à intégrer le dispositif. Les remarques assimilent notamment le CISPD à un outil politique sécuritaire, répressif etc. Nous retrouvons dans cette posture, l’assistante sociale scolaire des collèges de Jarny, le directeur du club jeune SNCF et un élu de l’opposition municipale de Jarny.
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Table des matières
Introduction
Chapitre 1. Les politiques locales de sécurité : de la complexité des notions à la diversité des dispositifs, l’exemple des CLSPD
Section 1. Genèse et fonctionnement
1.1. Ouverture et complexité des notions de sécurité et de prévention de la délinquance
1.2. Genèse d’un outil local de coordination des politiques publiques de sécurité : le CLSPD
Section 2. Les CLSPD, une illustration des politiques urbaines contractualisées
2.1. Subsidiarité, partenariat, diagnostic, partage et co-production, maîtres mots du dispositif
2.2. Des CLSPD caractérisés par une absence de doctrine et une diversité de mise en oeuvre
Chapitre 2. La création de scènes de consensualisme local
Section 1. Scènes locales et jeux de rôle
1.1. Monographie d’une séance plénière
1.2. L’Evolution des métiers et des professionnalités comme élément mobilisateur
Section 2. Stratégies et manoeuvres des acteurs professionnels
2.1. Les scènes de consensualisme local
2.2. Une mobilisation partenariale construite sur la plasticité des notions
Chapitre 3. Le positionnement de l’Etat dans les politiques locales de sécurité
Section 1. La coproduction de sécurité au cœur d’enjeux de pouvoir
1.1. La sécurité publique, une mission régalienne de l’Etat
1.2. La réaffirmation du rôle de l’Etat dans la gestion des politiques de sécurité depuis 2002
Section 2. L’Etat comme énonciateur des règles du jeu et arbitre
2.1. Les mutations des modes d’action publique
2.2. Les reprises d’initiatives de l’Etat en matière de politiques locales de sécurité
Conclusion
Bibliographie
Table des matières
