IBTS-77-RP-1000
Les différents statuts de gestion des forêts
Pour diverses raisons, en particulier à cause du manque de moyens financier et humain de l’administration forestière, cette dernière a doté de statuts spéciaux certains domaines forestiers. Ce sont entre autres le statut des réserves naturelles intégrales et des forêts classées et celui des aires protégées.
« Une Réserve Naturelle Intégrale (RNI) désigne une aire représentative d’un écosystème particulier, dont le but est de protéger des valeurs particulières, notamment biologiques et naturelles dans un périmètre délimité, tenant dûment compte des spécificités et coutumes malgaches » (MEFT, 2008). Les seules activités qui y sont acceptées sont la recherche, moyennant autorisation auprès des ministères concernés et des gestionnaires de l’aire protégée, et en conformité avec les droits de propriété intellectuelle. L’accès et l’utilisation des ressources naturelles sont interdits sauf à des fins de recherche ou à des rites très spécifiques agréés dans le plan de gestion. Les habitations humaines sont exclues lors de leur délimitation, ce qui laisse entrevoir le caractère très strict de leur protection. Ces RNI sont anciennes car les premières datent de 1928 (Maksim, 1989). Si les RNI ont constitué une catégorie spéciale pour les zones forestières malgaches, actuellement, elles font partie des aires protégées appartenant à la catégorie 1 des aires protégées dans le SAPM.
Un des statuts encore connu actuellement est celui de « forêts classées », institué la première fois en 1955 à Madagascar (décret n° 55-582 du 20 mai 1955 relatif à la protection des forêts dans les territoires d’Afrique relevant du Ministre de la France d’Outre-Mer). Ce statut est donc ancien. Il met l’accent sur la protection des milieux, notamment sur la conservation et la restauration des sols. Le classement a été considéré comme la seule forme de mise en réserve des forêts, au début de son adoption à Madagascar (Madec, 1997).
La protection de ces forêts classées n’est pas aussi stricte que celle des réserves naturelles intégrales, car certaines activités sont acceptées dans les limites de ces zones spéciales (tombeaux, passage des populations riveraines, etc.). Les droits coutumiers des populations locales continuent à s’exercer dans les forêts classées (article 6 dudit décret). Les cultures peuvent également y être autorisées sous certaines conditions (article 9 dudit décret) : le reboisement et la restauration forestière.
Le contrat comme alternative à la sanction : cas de la loi Gelose
La loi et les sanctions prévues ne sont pas toujours totalement respectées, car elles ne sont pas obligatoirement connues par tous les membres de la communauté du fait du déficit d’informations arrivant à leur niveau. Pour y remédier, divers outils sont mis en place. Dans le domaine de la protection des ressources naturelles, la Gelose en fait partie (Karpe et Randrianarison, 2009).
Si la protection des ressources naturelles a toujours été une préoccupation pour les régimes qui se sont succédé à Madagascar, les actions entreprises ne se sont pas avérées totalement efficaces. Des outils sont ainsi nécessaires pour s’assurer de l’application des lois. Le contrat en est un. Ainsi, la Gelose est un contrat qui délègue la gestion des ressources à la communauté locale. Elle permet aux parties contractantes de négocier et d’avoir une forme particulière d’application de la loi.
L’objectif de ce contrat est le développement durable. Les moyens utilisés à cet effet sont : une fiscalité incitative, des mesures d’accompagnement nécessaires au contrat39 et des formes particulières de sanction. Celles-ci ont alors recours aux pratiques traditionnelles et aux coutumes (plus particulièrement les dina), mais également aux conciliations.
Les contrats ont institué des règles qui peuvent être considérées comme des alternatives aux sanctions.
La fiscalité forestière : les taxes diverses
La fiscalité forestière n’a pas véritablement une dimension de gestion des ressources naturelles dans le sens d’une orientation des politiques économiques. C’est seulement un moyen, pour l’État et les collectivités territoriales décentralisées, de collecter de l’argent. Pour cela, les espèces rares sont les plus taxées.
Mais dans le cadre de la Gelose, la fiscalité forestière est structurante. Elle permet de soutenir l’État et les collectivités territoriales décentralisées.
Pour renforcer l’effectivité de la règlementation, des taxes diverses sont mises en place sur les produits forestiers à Madagascar. Il s’agit des redevances pour l’administration forestière, et les ristournes pour les collectivités territoriales décentralisées. La redevance est une taxe forestière versée à échéance périodique en contrepartie d’un avantage concédé contractuellement. Dans le cadre, par exemple, d’une exploitation forestière, la redevance est la somme payée par les exploitants forestiers en contrepartie de l’octroi du permis d’exploitation. Les « ristournes » sont, par contre, les taxes communales ou régionales perçues sur diverses activités ou transports de produits (riz, bois, etc.).
Payées localement, comme dans le cadre d’un contrat Gelose, les ristournes permettent d’aider les collectivités territoriales décentralisées à entreprendre certaines activités comme le contrôle forestier qu’elles exercent sur les ressources naturelles. L’argent collecté par le paiement des ristournes, versées par les exploitations forestières dans la région de Didy, donne les moyens à la commune rurale de réaliser des activités telles que le contrôle des exploitations forestières en cours, mais également celui de l’état en général des ressources naturelles, en dehors des zones gérées par les contrats. Les redevances forestières sont, par contre, versées sur le fonds forestier national mis en place par l’administration qui en répartit l’utilisation. Mais concrètement, les services décentralisés manquent de moyens malgré les rentrées d’argent sur ce fonds. Il existe également des problèmes de recouvrement de fonds. Ceci n’est pas propre à une région déterminée, mais est observé partout à Madagascar. Les services décentralisés de l’administration forestière situés dans la région d’Alaotra-Mangoro se plaignent, par exemple, de ne pas bénéficier des redevances générées par la production dans leur région d’une importante quantité de bois d’œuvre et de charbon destinés à alimenter le marché urbain d’Antananarivo et de Toamasina43. Ceci est dû à une mauvaise répartition des recettes perçues par cette administration.
Les paiements pour services environnementaux
Les PSE sont apparus récemment dans le domaine de la protection des ressources naturelles et surtout des forêts à Madagascar. Ils consistent à compenser les fournisseurs de services environnementaux en fonction de leurs efforts. Pour ce faire, des accords sont passés entre la personne qui doit protéger les ressources naturelles et le bailleur qui est généralement une ONG de conservation ou des entreprises privées45 pour le cas malgache. Les contrats observés sont ainsi principalement des contrats de droit privé. Des PSE faisant intervenir l’État comme étant le bailleur de fonds, conformément aux cas rencontrés au Costa Rica, n’existent pas encore à Madagascar. Les contrats PSE prennent la forme de « contrats de conservation » ou de « contrats pour le suivi écologique participatif » dans le cadre de la protection de la biodiversité. Il existe par ailleurs d’autres cas de contrats PSE, mais dans le domaine de la préservation de la qualité de l’eau ou dans celui de la séquestration du carbone : ce sont, pour la gestion de la qualité de l’eau, les contrats conclus entre la société Jiro sy Rano Malagasy (JIRAMA) et les populations locales autour d’Andekaleka, la zone qui fournit en eau et en électricité la ville de Tananarive, ou aussi entre la société privée STAR et les populations locales autour de la zone d’Andranovelona où se trouve la source en eau minérale « Eau Vive » (Randimby et al., 2008).
Les PSE sont encore rares à Madagascar, surtout ceux visant la protection de la biodiversité. Ils commencent à prendre progressivement de l’ampleur étant donné l’expansion de ce concept dans le monde et l’intérêt que porte la communauté internationale à la biodiversité de l’île. Si les PSE actuels ont comme principales sources de financement la vente du carbone (sur le marché volontaire de carbone au niveau international par exemple) et ont comme principal objectif la séquestration du carbone, ils permettent de financer les activités de protection de la biodiversité (Wendland et al., 2009).
Les services environnementaux
La loi du Costa Rica n° 7575 de 1996 sur les forêts, instituant légalement les paiements pour services environnementaux, a défini les services environnementaux comme étant les services fournis par les forêts et les plantations forestières, qui ont une incidence sur la protection et l’amélioration de l’environnement. Sont reconnus à ce titre : l’atténuation des émissions de gaz à effet de serre (fixage, réduction, séquestration, stockage et absorption) ; la protection de l’eau pour exploitation urbaine, rurale ou hydroélectrique ; la protection de la biodiversité en vue d’une exploitation durable et à des fins scientifiques et pharmaceutiques ; l’étude des ressources génétiques et leur mise en valeur ; la préservation des écosystèmes, des formes de vie et de la beauté des paysages naturels pour le tourisme et à des fins scientifiques.
Les services environnementaux ne constituent ainsi qu’une partie des services écosystémiques selon une classification faite par la FAO : les services de régulation et les services culturels, services qui sont considérés comme des externalités, mais positives. Les externalités appelées aussi effets externes sont des effets non prévus par le marché et qui peuvent influencer le comportement des agents économiques. Elles peuvent être positives quand l’action d’un agent a des conséquences bénéfiques sur le bien-être des autres agents, ou négatives dans la situation inverse. Elles interviennent surtout lorsque les droits de propriétés sont peu ou mal définis (Lévêque, 1998).
Selon Aznar (2002), quatre critères permettent de qualifier explicitement si un service déterminé peut être qualifié de service environnemental :
le premier concerne le bien support sur lequel est produit le service environnemental : ce bien support fait partie de l’espace naturel ;
le deuxième représente l’acte technique, c’est-à-dire la modification du bien support ; le troisième caractérise le service comme un acte volontaire, c’est-à-dire intentionnel ; le dernier critère concerne la visée collective du service. Le service environnemental est donc un bien public au sens économique. Pour le prestataire, il existe une compensation par rapport au service rendu, le plus souvent sous forme monétaire.
Mais ce n’est pas toujours le cas quand les prestataires sont des bénévoles, regroupés ou non en association.
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Table des matières
INTRODUCTION
PARTIE 1. LA PROBLÉMATIQUE DE LA GESTION DE L’ENVIRONNEMENT À MADAGASCAR
Chapitre 1. Les grandes étapes de la politique environnementale malgache
Section 1 La période royale, coloniale et la Première République
Section 2 La période couvrant la Seconde République
Section 3 De la Seconde République à nos jours
A. Le Plan Nationale d’Action Environnementale (PNAE)
B. Le cadre général de la gestion des ressources naturelles à Madagascar
1. Le zonage forestier
2. Les sites Koloala
3. La gestion communautaire des ressources : La Gelose
Section 4 Les débats actuels sur la protection des ressources naturelles
A. Le discours des bailleurs de fonds sur les politiques de gestion des ressources naturelles
B. Le discours des chercheurs sur les politiques de gestion des ressources naturelles
C. Les discours des ONG
Section 5 Le cadre juridique actuel de la gestion des ressources naturelles
A. La loi forestière de 1997 et la loi sur les transferts de gestion des ressources
naturelles aux communautés locales
B. Le système d’aire protégée à Madagascar
C. La loi foncière
Chapitre 2. Les outils de gestion des ressources naturelles
Section 1 Loi et réglementation
A. La loi et les statuts particuliers des forêts
1. Les sanctions dans les lois
2. Les différents statuts de gestion des forêts
B. Gestion adaptée aux pratiques locales
1. Le vonodina
2. Le contrat comme alternative à la sanction : cas de la loi Gelose
Section 2 Les instruments économiques
A. La fiscalité forestière : les taxes diverses
B. Les subventions
C. Les paiements pour services environnementaux
Section 3 La place des contrats dans la gestion des ressources naturelles
Chapitre 3. L’état de la déforestation à Madagascar
Section 1 Problème de définition de la forêt
Section 2 Évolution de la déforestation à Madagascar
Section 3 Discussion sur les pertes en forêts et en biodiversité à Madagascar
Chapitre 4. Les acteurs de la politique environnementale et leurs stratégies respectives
Section 1 Les communautés locales
Section 2 L’État
Section 3 Les acteurs d’environnement : les organisations internationales et nationales
A. Les ONG nationales
B. Les ONG internationales
C. Les bailleurs de fonds
Section 4 Relation entre les différents acteurs œuvrant dans le domaine de l’environnement localement
PARTIE 2. LES PSE : UN NOUVEL INSTRUMENT DE GESTION DE L’ENVIRONNEMENT
Chapitre 1. Les services écosystémiques
A. Définition
B. Relation entre services écosystémiques et bien-être
C. Différenciation entre services écosystémiques et services environnementaux
Chapitre 2. Les services environnementaux
Section 1 « Internalisation » des services environnementaux
Section 2 L’évaluation monétaire des services environnementaux
Section 3 Un exemple à Madagascar : les biens et services environnementaux de Masoala
Chapitre 3. Les paiements pour services environnementaux
Section 1 Le concept de PSE
A. Définition
B. Origine des paiements pour services environnementaux
1. Critiques de la règlementation
2. Incitations directes vs. incitations indirectes
C. La mise en œuvre du PSE : le contrat
Section 2 Potentialités des PSE
A. Les avantages liés aux revenus générés par les PSE
B. Les avantages liés à l’emploi
Section 3 Efficacité et équité des PSE
A. Les conditions de réussite des PSE
1. Les conditions écologiques
2. Les conditions économiques
3. Les conditions sociales
4. Les conditions institutionnelles et légales
a. Les conditions institutionnelles
b. Les conditions légales
Section 4 Expansion des PSE
A. Les premiers PSE : Les PSE liés à l’eau
B. Les PSE en Amérique du Sud
C. Les PSE en Afrique
D. Les PSE à Madagascar
Section 5 Les débats autour des PSE
PARTIE 3. LES PSE EN PRATIQUE À MADAGASCAR
Chapitre 1. Le contexte de l’étude
Section 1 Description des milieux d’évolution des contrats PSE
A. Présentation succincte de Madagascar
1. Description des ressources naturelles de Madagascar
2. Importance économique du secteur forestier et de l’environnement à Madagascar
3. Multiplicité des modes de gestion des forêts
4. Multiplicité d’usages des forêts
B. Les zones d’études
1. Localisation et présentation des terrains de recherche
2. Principales caractéristiques de la région d’étude
a. Caractéristiques physiques et écologiques des régions d’étude
b. Caractéristiques sociales et économiques des zones
3. Évolution en parallèle de plusieurs modes de gestion (officiels) des ressources
a. Les aires protégées
b. Les statuts particuliers de chaque site : la forêt classée et le site RAMSAR
c. Les contrats de transferts de gestion
d. Les contrats paiements pour services environnementaux
Section 2 Description et analyse des contrats PSE en vigueur
A. Les contrats de conservation de Didy par CI
1. Base légale des contrats
2. Formation des contrats : quelles initiatives ?
3. Contenus des contrats
a. Le rôle de chaque entité dans le contrat
b. Les outils de gestion des contrats de conservation : le plan d’aménagement et
le cahier des charges
c. La sanction dans les contrats de conservation : le dina
d. Autre disposition du contrat : la rémunération des contrats
4. Fonctionnement actuel de ces contrats
5. Conséquence de l’introduction de ces contrats sur le fonctionnement de la société didienne
B. Le suivi écologique participatif dans la région du Lac Alaotra
1. Généralités sur le suivi écologique participatif
a. Définition du suivi écologique participatif
b. Identification des cas de suivis écologiques étudiés
2. Base légale des accords
3. Formation de l’accord : quelles initiatives ?
4. Contenus des accords
5. La base des accords : le contrat GCF
6. Les contenus des contrats GCF, base du contrat suivi écologique
7. Les acteurs et leur rôle dans les contrats GCF
a. Rôle de la population locale dans la GCF
b. Rôle de l’État dans la GCF
8. Les sanctions
a. Les dina des contrats GCF
b. Réduction des primes
9. Fonctionnement actuel de ces accords
10. Conséquence de l’introduction de ces contrats sur le fonctionnement de la société d’Andreba Gare
C. Les contrats de conservation appuyés par le suivi écologique participatif dans les communes de Maroseranana et d’Ambohimanana
1. Base légale des contrats
2. Formation des contrats
3. Contenu des contrats
4. Le rôle des entités dans le contrat
a. Le rôle des communautés locales de base
b. Le rôle de CI
c. L’administration forestière et la collectivité territoriale décentralisée
5. Les sanctions
6. Le fonctionnement actuel des contrats
7. Les changements locaux engendrés par la mise en place des contrats
D. Conclusion
Chapitre 2. Méthodologie et contrainte de la recherche
Section 1 Description succincte de la méthodologie utilisée
A. L’observation
B. Les enquêtes et entretiens
1. Entretiens de groupe
2. Entretiens individuels
Section 2 Les contraintes de la recherche de terrain
A. Contraintes de la recherche
1. Contrainte de temps
2. Contrainte budgétaire
B. Limites méthodologiques
Chapitre 3. Évaluation des contrats PSE malgaches
Section 1 Définition de l’efficacité et de l’équité
A. Le concept d’efficacité
B. Le concept d’équité
1. L’équité selon la théorie de la justice de Rawls
2. L’équité selon la notion de Capabilité de A. Sen
3. L’équité selon la notion de rariny et hitsiny
Section 2 Les critères et indicateurs d’évaluation des contrats PSE
A. Les critères et indicateurs d’évaluation des contrats environnementaux acutellement en cours à Madagascar
1. Les critères et indicateurs utilisés pour l’évaluation des contrats de transfert de gestion
2. Les critères et indicateurs utilisés pour le suivi écologique participatif
3. Les critères et indicateurs spécifiques aux PSE
a. Les gages de réussite des contrats PSE
b. Les critères et indicateurs choisis pour l’évaluation des contrats PSE
Section 3 Évaluation des contrats PSE
A. Évaluation de l’efficacité des contrats PSE
1. Effet des contrats sur l’état des ressources naturelles
a. Les contenus des contrats PSE
b. Impacts directs de la mise en place des contrats PSE sur les ressources
c. Les contraintes dans les contrats influençant leur efficacité
2. Les éléments d’amélioration pour une meilleure efficacité des contrats PSE
a. Besoin d’identification des biens et services environnementaux à protéger
b. Amélioration de la conditionnalité écologique à Madagascar
B. Évaluation de l’équité des contrats PSE
1. Impacts économiques des contrats PSE
a. Évaluation des impacts économiques des contrats
b. Calculs des coûts de contrats PSE équitables
c. Analyse des éléments économiques d’amélioration des contrats PSE
2. Impacts sociaux des contrats PSE
a. Les bénéficiaires des contrats PSE
b. Connaissance et contenus des contrats
c. Les améliorations pouvant être apportées au contenu des contrats
d. Contrôle et sanction dans le contrat
3. Les contrats PSE : contrats sui generis ?
4. Les gages de réussite des contrats
a. Pérennisation des activités mises en place par les PSE
b. Les sources de financement pour les investissements
c. Le dispositif juridique autour des contrats PSE
d. Échelle d’application des contrats PSE
5. Les apports potentiels des PSE
a. Renforcement des droits de propriétés
b. Renforcement d’institutions
Chapitre 4. Une conception élargie des PSE à Madagascar
Section 1 Au-delà du coût d’opportunité
A. Les défaillances des contrats PSE actuellement en cours
1. Faibles coûts de rémunération des contrats PSE
2. Faible insertion des contrats dans le contexte local
3. Protection des ressources naturelles limitée
B. Les améliorations d’ordre économique pouvant être apportées
1. Coût d’opportunité vs. coût de la compensation
2. Les coûts de transaction
3. La nécessité de prendre en compte la logique d’investissement
Section 2 Le respect des conditions de réussite des contrats PSE
A. Les risques à anticiper lors de la mise en place du PSE à Madagascar
B. Moyens pour réduire les risques autour de la mise en place des contrats PSE
1. L’impérative prise en compte du développement
2. Une gouvernance forte
CONCLUSION
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