Les objectifs et principes de la décentralisation

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Les objectifs et principes de la décentralisation

Les Objectifs de la décentralisation

Dans son préambule, la constitution de 1992 affirme que : Le principe de gouvernance c’est la décentralisation. La République de Madagascar est organisée en Collectivité Territoriale Décentralisée dont l’autonomie est garantie par la constitution4. La décentralisation contribue à accorder aux CTD une autonomie de décision et gestion dans les domaines qui leur sont réservés, ainsi qu’une autonomie pour définir leurs propres intérêts et priorités. La décentralisation effective est l’une des conditions qui peut favoriser l’autonomie financière et de personnalité morale des communes. Il est donc nécessaire d’analyser la décentralisation à Madagascar parce que sans son effectivité, les collectivités locales ne pourront jamais assurer leur autonomie financière5.Celle-ci constitue un élément essentiel pour la collectivité locale6. Il est souligné dans la loi 93-005 du 26 janvier 1994 que la politique de la décentralisation s’inscrit dans le cadre de la politique de l’Etat en matière de « développement économique »7. L’Etat malgache est conscient qu’il ne peut à lui seule assurer le développement économique. Donc on ne peut plus recourir à une politique centralisée, car la décentralisation favorise la participation de tous les citoyens aux affaires publiques. Elle permet un développement harmonieux et vise à donner à l’espace géographique national une organisation rationnelle du territoire.

Sur le plan politique, la décentralisation est un moyen pour la promotion d’une nouvelle citoyenneté par la continuation du processus démocratique et par la participation et la responsabilisation de la population. Elle permet aux communautés de savoir (bien indirectement) si les priorités de la base sont effectivement prises en compte dans le plan de développement. Elle offre aussi une plate-forme officielle aux citoyens pour exprimer leur satisfaction ou mécontentement à l’égard des services fournis. Ainsi, dans son préambule, la constitution précise que l’application de la décentralisation effective constitue l’une des conditions essentielles de l’épanouissement de la personnalité et de l’identité du peuple malgache, lequel est un facteur de son développement.
Sur le plan économique, la décentralisation vise à une meilleure adéquation entre les besoins réels de la population et les décisions politiques relatives au développement. Elle cherche à promouvoir la libéralisation des initiatives ainsi que valoriser les potentialités régionales et locales.

Les principes de la décentralisation

Le transfert de compétence
La décentralisation consiste à transférer le pouvoir de décision centrale aux autorités régionales et locales. Le citoyen joue à cet égard un rôle prépondérant dans la mesure où c’est lui qui confie et retire le pouvoir aux élus.
Dans son article 15, la loi 94-007 relative aux pouvoirs, compétences et ressources des CTD du 21 mars 1994, énumère tous les domaines de compétences de la commune8:
 identification des principaux besoins et problèmes sociaux rencontrés au niveau de la commune,
 la mise en œuvre d’opérations qui sont liées à ces besoins et problèmes,
 la définition et la réalisation des programmes d’habitat et des équipements ayant trait à l’état civil et à caractère urbain,
 toute opération pour la gestion de son patrimoine propre,
 la réalisation d’aides sociales, la réalisation de gestion de places du marché,
 la gestion du personnel relevant de son sort.
Le transfert de ressources
Il ne peut pas y avoir transfert de compétences sans transfert de ressources. « L’Etat central définit des ressources pour la commune en vue d’une décentralisation effective »9, en précisant par la loi 94-007 relatives aux ressources et compétences des CTD dans l’article 23.
Les ressources des communes sont constituées par :
• Les produits des centimes additionnels à la taxe professionnelle et à l’impôt foncier sur la propriété bâtie
• Les produits des impôts directs
• Les produits des impôts indirects
A part ces ressources fiscales proprement dites, l’Article 23 met à la disposition des collectivités d’autres ressources :
• Les revenus du domaine public, du domaine privé immobilier et mobilier
• Les recettes des exploitations et des services
• Les produits des ristournes, prélèvements et contributions
• Les produits divers et accidentels
• Les fonds de concours : subventions, dons et legs
• Les emprunts et avances
• Les intérêts et dividendes

Quelques typologies de la décentralisation

On peut distinguer deux catégories de typologies dont une plus générale et une autre appréhendée suivant la perspective organique des FP. En ce qui concerne la typologie générale, en plus des deux formes de décentralisation de « haut en bas » et de « bas en haut » suivant le système de gouvernement. Et de plus, on peut classer également la décentralisation en trois (03) facettes :
 La « décentralisation politique » qui vise à donner aux citoyens locaux et à leurs représentants élus d’importants pouvoirs de décision en matière d’élaboration de politiques et législations. Autrement dit, cette décentralisation suppose un pluralisme politique sur fond de démocratie.
 La « décentralisation administrative »c’est la répartition des pouvoirs, des responsabilités et des ressources financières entre différents paliers de gouvernement. Cette répartition de pouvoir se décline sous deux angles : en premier lieu, elle consiste à transférer des pouvoirs à des entités spécialisées qui exercent des activités dans toutes les juridictions. Mais, la répartition peut être également territoriale. Et en deuxième lieu, elle visera à transférer les responsabilités de politiques publiques à des entités inferieurs d’un territoire géographique et politique déterminée.
 La « décentralisation budgétaire » implique, en revanche, que des domaines de dépenses soient attribués aux gouvernements locaux de telle sorte que ceux-ci disposent de larges marges de manœuvre en matière financière et budgétaire. Mais, la notion de décentralisation budgétaire peut être appréhendée dans une perspective plus extensive et englober des fondements politiques, économiques et institutionnels.
En partant de la classification générale et de particularité du modèle « haut en bas» .on peut distinguer trois modalités de décentralisation:
 La « déconcentration » qui a lieu lorsque l’Etat central garde la maîtrise des responsabilités et compétences de certaines fonctions tout en les faisant exécuter par ses antennes locales. Autrement dit, la déconcentration consiste à rapprocher l’administration de l’État central de l’administré local. Elle vise à améliorer l’efficacité opérationnelle du gouvernement central à travers son déploiement dans les circonscriptions administratives.. En effet, les circonscriptions administratives déconcentrées sont la représentation territoriale de l’Etat central. De ce fait, lesdites circonscriptions administratives n’ont pas de personnalité juridique. Autrement dit, elles ne sont pas institutionnellement différenciées de l’Etat central. En outre, les organes ou les responsables chargés de la gestion de ces circonscriptions ne sont pas élus, ils sont nommés et révoqués par le gouvernement central de qu’ils dépendent hiérarchiquement (ils exécutent sous contrôle hiérarchique). Enfin, ces entités administratives n’ont que des pouvoirs d’exécution qui sont délégués par le gouvernement central au nom et pour le compte de qu’elles les exécutent.’
 La délégation qui consiste à faire des collectivités locales des agents directs en lieu et place du gouvernement central, celles-là étant récipiendaires des ressources et compétences déléguées par celui-ci. On parle également de relation d’agence entre l’État central (« principal ») et les collectivités territoriales (« agent ») qui sont ainsi amenées à offrir certains biens et services par délégation dudit principal. Par exemple, la tâche de gestion de l’état civil est une tâche déléguée par l’État central aux communes à travers le maire et ses deux adjoints qui sont nommés, pour ce faire, des officiers d’état civil.
 La dévolution : utilisée couramment pour dénoter la décentralisation, elle correspond au transfert des responsabilités et compétences aux collectivités locales, étant entendu, qu’en l’espèce, ces dernières deviennent totalement ou partiellement responsables de la définition des politiques et de l’implémentation de celles-ci.

LES DIFFERENTES FORMES, CRITERES ET LA MODELISATION ACTUELLE DE LA DECENTRALISATION A MADAGASCAR

Les différentes formes de la décentralisation:

On peut distinguer deux types de décentralisation : la décentralisation technique ou « par services »et la décentralisation territoriale.

La décentralisation technique

On parle de décentralisation technique lorsque la personnalité morale est conférée à un service déterminé qui se trouve détacher. Elle est une technique de gestion administrative qui peut s’appliquer à des services du pouvoir central autant qu’à des services des collectivités territoriales et qui a pour seul point commun avec la véritable décentralisation. D’autres auteurs, comme René Chapus10 estiment même que la décentralisation technique peut dans certains cas n’être qu’une «déconcentration camouflée», la décentralisation dans un tel cas ne permet qu’aux autorités centrales de se décharger de certaines responsabilités sous couvert de l’octroi d’une autonomie juridique.

La décentralisation territoriale

Elle suppose l’existence d’une communauté d’intérêts entre les habitants d’une fraction géographiquement déterminée du territoire. Les autorités compétentes pour assurer certaines prérogatives qui leur sont confiées par le pouvoir central sont dotées de la personnalité morale soumise non au contrôle hiérarchique des autorités centrales, mais a un contrôle dit de tutelle, et ayant compétences pour une circonscription géographique donnée. D’où l’existence d’affaires locales distinctes des problèmes nationaux. La décentralisation territoriale permet d’assurer des libertés locales qui feront contrepoids aux pouvoirs de l’État d’où la naissance d’unités autonomes réalisant une démocratie locale. Elle répond à des aspirations politiques, contrairement à la décentralisation technique qui répond à un souci d’efficience. Cela explique que l’idée d’autogestion soit moins prononcée dans la décentralisation technique que dans la décentralisation territoriale.

Les différents critères de la décentralisation :

Pour être effective, la décentralisation est sujette à au moins trois critères :

Les affaires locales

Le premier critère relève de la capacité à différencier les affaires nationales des affaires locales propres à une catégorie de la population. Ce critère a été clairement formulé par Tocqueville en ces termes : «Certains intérêts sont communs à toutes les parties de la nation, tels que la formation des lois générales et les rapports du peuple avec les étrangers. D’autres intérêts sont spéciaux à certaines parties de la nation, tels par exemple, que les entreprises communales»11.
Ce critère fut ensuite inséré dans la théorie juridique par le législateur. Notons toutefois, qu’il n’existe pas d’affaires qui soient par nature «locales» ou «nationales», la répartition des affaires entre ces deux catégories répondent pour la plupart du niveau de développement social, économique et politique de la société.

L’autonomie juridique et financière

Ce critère se caractérise d’abord par une compétence juridique à produire des normes financière. Elle suppose donc un pouvoir de décision en matière de ressources et de charges. L’autonomie financière renvoie à la capacité économique qu’ont les collectivités locales de décider de leurs choix financiers. Selon Roux, «L’autonomie financière revêt une double dimension. En premier lieu, c’est la reconnaissance d’une capacité juridique de décision qui, en matière de recettes, implique un véritable pouvoir fiscal, le pouvoir de créer et de lever l’impôt et, qui en matière de dépenses implique la liberté de décider d’affecter les ressources à telle ou telle dépense. En second lieu, c’est la possibilité pour les collectivités régionales ou locales d’assurer le financement de leurs dépenses par des ressources propres en volume suffisant». Elle apparait comme un corollaire du principe de la libre administration des collectivités locales c’est- à- dire le droit pour une communauté de gérer ses affaires par des autorités élues, selon le principe de la subsidiarité12. Ce principe de droit constitutionnel français a été contourné en ce sens que le législateur a tenté de préciser les champs de compétences pour les collectivités.
Le principe de subsidiarité est le principe selon lequel une responsabilité doit être prise par le plus petit niveau d’autorité publique compétent pour résoudre le problème. C’est donc pour l’action publique, la recherche du niveau le plus pertinent et le plus proche des citoyens.

L’élection des responsables locaux

Ce troisième critère selon Hauriou «consiste en la création de centres d’administration publique autonomes où la nomination des agents provient du corps électoral de la circonscription et où ces agents forment des agences collectives ou des assemblées»13. La présence d’élus locaux dans la gestion des affaires locales garantie l’autonomie de la collectivité locale.

La Modélisation actuelle de la décentralisation à Madagascar

Une étape supplémentaire a été franchie dans le processus de décentralisation, par la mise en place des Régions prévue par la loi n°2004-001 du 17 juin 2004. Avant de porter la réflexion sur le système des Régions, il est important de souligner que seules les communes sont opérationnelles jusqu’à présent.

La mise en place des Régions

La loi n° 94-007 a introduit la structure de la Région dans le système administratif malagasy, cette loi va instaurer une décentralisation à trois niveaux : la Région, le Département et la commune. Cependant, la révision de la constitution en avril 1998 va remettre en cause cette loi parce que :
– la décentralisation reste un système à trois niveaux avec, pour cette fois-ci, la province autonome, la région et la commune,
– la région devient un démembrement de la province autonome et non plus de l’Etat, contrairement à la loi n°94-007 qui supprimait les provinces. C’est dans ce contexte que l’article 126 alinéa 4 de la constitution révisé en 1998 stipulait que : “ les provinces autonomes organisés en collectivités locales décentralisées comprennent des régions et des communes qui sont dotées chacune d’un organe délibérant et d’un organe exécutif ”.Contrairement à ce qui s’est passé dans la constitution modifié du 18 septembre1992, il y a désormais une consécration constitutionnelle de la région. Ainsi, la mise en place des Régions s’apparente à la mise en œuvre de la constitution de 1998 et dans une moindre mesure de la loi 1992. Cependant, la mise en place de l’exécutif régionale nommé par le pouvoir central amène à douter de la mise en œuvre de la décentralisation. D’ailleurs, le chef de Région et les trois membres de l’exécutif sont tous nommés par décret du Président de la République. En effet, la nomination des autorités locales par le pouvoir central ne correspond pas à la définition juridique de la décentralisation, laquelle postule que ces autorités soient élues par la population de la circonscription administrative concernée.
Ce système est donc confronté à une tendance, d’une part vers la centralisation qui se confirme par la double casquette du chef de Région, et d’autre part vers la confusion entre décentralisation et déconcentration. En fait, le chef de Région cumule la fonction de première autorité de l’exécutif régional regroupant sous son autorité l’ensemble des services déconcentrés et la fonction de Représentant de l’Etat, ayant toute autorité sur la stratégie et la mise en œuvre de toutes les actions de développement économique.
En outre, s’il est vrai que, pour réussir, la décentralisation s’accompagne très généralement d’une déconcentration, il faut soigneusement distinguer ces deux notions.
Toutefois quelques remarques se dégagent de ce constat. En premier lieu, il convient de relever l’insuffisance de précisions dans la conception du projet de société au niveau des pouvoirs publics. Dans ce cadre, la place exacte des provinces autonomes n’est pas bien définie et ils sont dirigés hors constitution par des Président de Délégation spéciale, nommés par le président de la République.
En second lieu, la question se pose toujours de savoir si l’on maintiendra le fokontany comme une subdivision administrative au niveau de la commune. Cette question est d’une grande importance parce que le fokontany est l’entité la plus proche du citoyen et pourrait devenir la cellule de proximité qui serait à la fois la voie d’accès vers les sources collectives les plus proches (eau, santé de base, écoles,…) et le milieu où les citoyens se forment et ont une appréhension concrète de la gouvernance locale. En somme, ces remarques méritent une attention particulière pour assurer l’amélioration de ce système. A noter aussi que les compétences de la région relèvent essentiellement des principes de cohérence et d’intégration, en matière de développement économique et sociale. Ainsi, l’article 8 de la loi du 17 juin 2004 relative aux régions énumère les attributions correspondantes à cette vocation : on y constate surtout des attributions économiques et notamment l’établissement d’un programme cadre ou Plan Régionale de Développement, l’établissement de schéma régionale d’aménagement du territoire, le cadrage et la programmation des actions de développement d’envergure régional14. Donc, la décentralisation effective a vu le jour à Madagascar en 1992. Le territoire malgache est organisé en CTD selon la constitution de 1992.

Table des matières

INTRODUCTION
PARTIE I: APPROCHE THEORIQUE DE LA DECENTRALISATION
CHAPITRE I : LE CONTEXTE DE BASE DE LA DECENTRALISATION
SECTION 1. L’OBJET DE LA DECENTRALISATION
1.Les définitions de la décentralisation
1.1.Des définitions théoriques
1.2.Des définitions institutionnelles
2.Les différentes théories de la décentralisation
2.1.Les théories normatives ou libérales
2.2.Les théories analytiques ou descriptives
3.Les objectifs et principes de la décentralisation
3.1.Les Objectifs de la décentralisation
3.2.Les principes de la décentralisation
a.Le transfert de compétence
b.Le transfert de ressources
3.3.Quelques typologies de la décentralisation
SECTION 2. LES DIFFERENTES FORMES, CRITERES ET LA MODELISATION ACTUELLE DE LA DECENTRALISATION A MADAGASCAR
1.Les différentes formes de la décentralisation
1.1.La décentralisation technique
1.2.La décentralisation territoriale
2.Les différents critères de la décentralisation
2.1.Les affaires locales
2.2.L’autonomie juridique et financière
2.3.L’élection des responsables locaux
3.La Modélisation actuelle de la décentralisation à Madagascar
3.1.La mise en place des Régions
3.2.La mise en place des communes
CHAPITRE II : LES OUTILS D’ANALYSE DE LA DECENTRALISATION A MADAGASCAR
SECTION I. LA NOTION DU DEVELOPPEMENT LOCAL A MADAGASCAR
1.Origines et définition théorique du concept
2.L’Articulation entre décentralisation et niveau local
3.Le développement local via l’amélioration de la capacité humaine
SECTION II. LA NECESSITE D’UNE REPARTITION EQUITABLE DES RESSOURCES A MADAGASCAR
1.La répartition saine des ressources
1.1.Dynamique entre le pouvoir central et les pouvoirs locaux dans le cadre des processus de décentralisation
1.2.Le développement local, une démarche de mobilisation des acteurs et des ressources économiques
1.3.Gouvernance et développement territorial
a.La compréhension de la gouvernance
b.Le territoire comme espace d’appartenance
2.Les modalités de répartition des ressources
2.1.L’impôt exclusif
2.2.L’impôt partagé
2.3.Part aux recettes
3.Les critères du « bon » impôt local
3.1.L’équité et l’efficacité
3.2.L’autonomie, la transparence et le rendement de l’impôt local
3.3.La visibilité et le caractère non exportable
PARTIE II: LES PARAMETRES DU DEVELOPPEMENT FACE A LA DECENTRALISATION: CAS DE LA COMMUNE RURALE MANAKAMBAHINY OUEST
CHAPITRE I : LES FAITS POLITIQUES, ECONOMIQUES ET SOCIALS FACE A LA DECENTRALISATION:CAS DE LA CR/MO
SECTION 1. LES FAITS POLITIQUES FACE A LA DECENTRALISATION DE LA CR/MO : Faible engagement des acteurs locaux.
1.Contraintes liées au comportement des élus locaux
2.Le faible niveau d’instruction et de formation des élus
3.Contraintes liées aux politiques nationales
SECTION 2. LES FAITS ECONOMIQUES FACE A LA DECENTRALISATION DE LA CR/MO
1.Monographie de la CR/MO
1.1.Démographie et Ressources Humaines de la localité
1.2.Les infrastructures locales
1.3.Le climat,un potentiel économique important
2.Les réalités économiques
2.1.Une économie agricole
2.2.Uneéconomie d’autoconsommation
SECTION 3: LES FAITS SOCIO-ORGANISATIONNELS FACE A LA DECENTRALISATION
1.Dans le domaine d’éducation
2.Dans le domaine de la santé
CHAPITRE II : LES CRITIQUES ET LES SUGGESTIONS FACE A LA DECENTRALISATION : CAS DE LA CR/MO
SECTION II : LES CRITIQUES FACE A LA DECENTRALISATION
1.Approche politique : faible participation populaire
2.Approche budgétaire : la faiblesse de recensement fiscal et ressources locales peu suffisantes
2.1.Des ressources locales faibles
2.2.Inexistence de recensement fiscal
3.Approche administrative
3.1.Des services déconcentrés
3.2.De la Commune rurale Manakambahiny Ouest
SECTION II: LES SUGGESTIONS DE LA DECENTRALISATION : CAS DE LA COMMUNE RURALE MANAKAMBAHINY OUEST
1.Approche administrative
2.Approche Politique
3.Approche Budgétaire
CHAPITRE III : LES PERSPECTIVES FACE A LA DECENTRALISATION : cas de la CR/MO
SECTION 1 : LES PERSPECTIVES AGRICOLES DE LA COMMUNE RURALE MANAKAMBAHINY OUEST
1.Suggestions d’amélioration
a.La formation des paysans
b.L’importance de l’accès au crédit
2.La création d’infrastructures commerciales locales
SECTION 2 : LES PERSPECTIVES SOCIO-ORGANISATIONNELLES DE LA CR/MO
1. De l’équipe communale
2.La cooperation région- commune
SECTION 3 : LES PERSPECTIVES FINANCIERES DE LA COMMUNE RURALE MANAKAMBAHINY OUEST
1.Généralisation des budgets locaux a Madagascar
1.1.La préparation des budgets locaux à Madagascar
1.2.Le vote du budget
2.Cas des recettes de la CR/MO
2.1.Les principales recettes de la commune
2.2.Les problèmes constatés sur les recettes de la commune
3.Cas des dépenses de la CR/MO
CONCLUSION
BIBLIOGRAPHIE
TABLE DES MATIERES
ANNEXES

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