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Le renforcement des services publics, acteurs du développement urbain.
Depuis 1991, les services publics au profit des habitants des quartiers sont une priorité de la politique de la ville. Les mesures prises par le Comité Interministériel des Villes du 14 décembre 1999 visent à intensifier les efforts déjà accomplis pour renforcer la présence et la qualité des services publics, soutenir les fonctionnaires et favoriser l’accès des habitants des quartiers à la fonction publique.
Tout d’abord, le ministère délégué à la ville a consacré en 1999 près de 100 millions de francs pour aider les autres ministères, les collectivités locales ou les établissements publics à renforcer leur présence dans les quartiers en difficulté. A titre d’exemples, 20 agences de la Poste ont été améliorées ou créées en 1999, et 70 pôles polyvalents de services publics ont été financés en 3 ans. Un plan de renforcement de la présence et de la qualité des services publics au bénéfice des quartiers est arrêté pour chaque contrat de ville. Les projets y afférents ont les objectifs suivants :
– améliorer l’accueil des usagers,
– simplifier les procédures et faciliter l’accès au droit ,
– mieux associer la population en développant la participation des associations d’usagers et de quartiers,
– former et accompagner les agents publics concernés dans l’exercice de leurs fonctions.
La fonction de sous-préfet ville est aussi valorisée. 10 postes sont reclassés dans des catégories supérieures. Des délégués de l’Etat sont désignés parmi les fonctionnaires et agents publics dans les quartiers prioritaires. Mandatés directement par le préfet, ils sont chargés d’assurer une liaison régulière avec l’ensemble des acteurs de terrain. Ils animent les projets de services publics.
300 délégués du Médiateur de la République sont recrutés en 3 ans dont 100 en 2000 dans le but de mieux répondre aux besoins de la population. Par leur action de proximité, ils contribuent à la lutte contre les discriminations. Chaque année, ils établissent un rapport remis au préfet du département.
En outre, une politique de soutien aux fonctionnaires engagés dans la politique de la ville est adoptée. Différentes mesures ont été prises en 1991 pour améliorer les conditions de travail des agents affectés dans les quartiers en difficulté. 5 millions de francs sont consacrés chaque année à la formation interministérielle des agents. 10,7 millions de francs sont alloués en interministériel au logement des fonctionnaires affectés dans les quartiers. Le ministère de la Fonction Publique met en oeuvre des moyens nouveaux comprenant 1 000 aides et prêts à l’installation dans un logement locatif, 1 200 réservations supplémentaires de logements sociaux, 1 400 prêts à l’accession à la propriété, toujours lors de ce comité interministériel. Ce plan mobilise 110 millions de francs à ces nouveaux moyens. L’avantage spécifique d’ancienneté est mis en place pour des fonctionnaires de l’éducation nationale et de l’intérieur. Une enveloppe supplémentaire de 50 millions de francs est dégagée en 2000, et 200 millions en 2001, pour renforcer la Nouvelle Bonification Indiciaire1. La NBI a été décidée en 1990. En 1999, elle touche 33 000 agents de l’Etat pour un total de 200 millions de francs, et 15 000 agents des collectivités locales pour 85 millions.
Enfin, les habitants des quartiers en difficulté sont peu présentés dans la fonction publique. Ils se heurtent, en effet, aux problèmes d’échec scolaire, de formations inadaptées et au manque d’information sur les métiers et le mode de recrutement. Cette situation nécessite de renforcer l’égalité des chances, pour redonner au service public son devoir d’insertion et la nécessité d’intégrer de nouvelles compétences. La poste a, par exemple, ciblé le recrutement de ses emplois jeunes sur les habitants des quartiers, et leur offre des débouchés dans l’entreprise. Le comité interministériel des villes a stipulé que l’accès à la fonction publique des habitants des quartiers sera favorisée par le développement du système de bourses de l’éducation nationale. 5 000 bourses au mérite sont créées en 2000 pour l’entrée en seconde. A ce titre, 5 000 préparations rémunérées aux concours pour les demandeurs d’emploi jeunes et adultes sont mises en place. Les trois volets de ce comité interministériel des villes du 14 décembre 1999 visent à intensifier les efforts déjà accomplis par le Gouvernement français pour développer les agglomérations et changer durablement leur image. L’Etat apporte diverses modalités de soutien aux opérations de renouvellement urbain en intervenant directement dans les quartiers en difficulté, mais aussi en renforçant la présence et la qualité des services publics, acteurs du développement urbain.
Le transfert de compétence à l’échelle des collectivités locales.
La première forme de décentralisation en France s’est manifestée par un découpage territorial entre 1789 et 1790 : 83 départements et 44 000 communes sont créés. Le poste de préfets est instauré sous Napoléon en 1800. Ils sont chargés de l’administration et constituent les exécutifs départementaux. La forte croissance démographique et urbaine en région parisienne et dans les métropoles a donné naissance à l’aménagement du territoire et à la planification française dans les années 1950-1960. Les premières aides au développement régional sont apparues en 1950. Le ministère de l’Equipement2 est créé en 1966. Au sein de cette entité sont constitués les services territoriaux tels les DDE et les GEP. Voyons ci-après les étapes de la décentralisation en France.
Les responsabilités des collectivités locales décentralisées.
Le niveau local apparaît comme le plus pertinent pour conduire des politiques concrètes de développement durable, et apporter ainsi une contribution déterminante à la maîtrise collective du développement. Les autorités locales ont des responsabilités accrûes dans la conception et la mise en oeuvre de politique publique. Pour ce faire, elles sont en partenariat avec l’Etat pour articuler les priorités nationales et les dynamiques locales dans une vision globale et cohérente ; et ce à travers une gestion raisonnable des territoires. Elles se doivent aussi d’améliorer constamment l’impact et l’efficacité des politiques en utilisant des outils d’évaluation à toutes les phases de projet, tout en favorisant une large diffusion des résultats obtenus.
En matière d’aménagement du territoire, les politiques locales doivent permettre un accès de chacun aux activités essentielles comme l’emploi, le commerce. Les collectivités territoriales axent également le développement, au côté du secteur marchand, d’une économie sociale et solidaire. Ceci peut être reflété grâce aux régies de quartier et aux entreprises d’insertion. en outre, les marchés publics locaux doivent être attribués en tenant compte de critères sociaux et environnementaux.
En résumé, ce premier chapitre traduit la priorité pour tous d’intervenir au niveau local pour stimuler le développement urbain. Chaque pays aborde le problème différemment.
Comme tout pays en développement, Madagascar a procédé à la Décentralisation depuis le début des années1990. A travers le DSRP établi en 2003, l’Etat favorise la gestion de proximité et les actions de promotion des marchés dans les villes. Des dispositions réglementaires ont également été adoptées pour transférer les compétences aux collectivités territoriales décentralisées en 1994. Néanmoins, ces lois font des ces entités des administrations de mission plutôt que de gestion. Elles sont sous contrôle étatique. Ce qui fait que Madagascar est actuellement au stade de l’instauration des institutions en matière de décentralisation. De plus, les communes ne disposent pas de moyens pour valoriser le territoire ; soit parce qu’elles n’ont pas la compétence requise ; soit parce que le système de recouvrement y est précaire pour générer des recettes fiscales assez conséquentes. En conséquence, les municipalités sont obligées de recourir aux bailleurs de fonds internationaux pour les investissements en infrastructures. Quant à elle, la France a commencé le processus de Décentralisation à la fin des années 1970. Ce qui traduit le fait que les deux pays connaissent deux situations vraiment différentes. En effet, l’Etat français accorde une priorité certaine en termes de valorisation du territoire. Il a mis en oeuvre un plan gouvernemental de rénovation urbaine et de solidarité où les principes et les axes d’intervention sont parfaitement définis à savoir la revitalisation économique, l’accès à l’emploi et le lien social. Et les villes se réfèrent au programme national de renouvellement urbain dans leur politique. Leurs contributions sont déterminantes à la maîtrise collective du développement.
Convention Etat-AGETIPA
Cette convention, conclue le 18 juillet 1997 entre le Gouvernement et l’AGETIPA, précise la mission de l’AGETIPA et des agences similaires créées progressivement dans les Villes Choisies. Elle énumère également les objectifs spécifiques que le Gouvernement entend voir atteints en conformité avec l’Accord de Crédit. Aussi, le Projet vise-t-il à assurer un surcroît de revenus et des emplois pour les pauvres en améliorant la fourniture et l’entretien des infrastructures urbaines.
Les objectifs de développement du Projet sont :
– l’amélioration et un meilleur entretien des infrastructures urbaines prioritaires avec un appui continu du Gouvernement au développement d’AGETIPA sans ingérence politique ;
– l’augmentation des revenus et du nombre d’emplois en faveur des pauvres avec l’appui des autorités centrales et locales à des travaux à forte intensité de main d’oeuvre exécutés par des PME.
Les objectifs connexes recherchés consistent :
– au développement d’une capacité régionale de maîtrise d’ouvrage déléguée efficace pour des marchés d’infrastructure urbaine ;
– au développement des petites entreprises de construction et de petits bureaux d’études et de consultants ;
– en une meilleure gestion des projets avec le développement de la direction et du personnel de l’AGETIPA ;
– en l’amélioration des priorités d’investissements municipaux, les collectivités devenant mieux en mesure de définir leurs priorités et d’apporter une contribution financière.
En outre, la convention définit le programme pour lequel le financement9 est accordé et les obligations de l’Agence.
Ces différents accords donnent naissance à des axes stratégiques définis.
Les machines et matériels
Cette composante couvre l’achat de machines et matériels afin d’appuyer l’extension géographique du système de maîtrise d’ouvrage déléguée d’une part, et de promouvoir le développement du secteur du bâtiment, et des travaux publics d’autre part.
Ces matériels peuvent consister en équipements pour les laboratoires des villes, ou des machines de type pondeuse pour la préfabrication de pavés autobloquants.
Le montant de cette composante est de 0,6 millions USD, toutes contre parties incluses.
En 2001, la mise en place d’une cellule de maîtrise d’oeuvre sociale, assurant la coordination des ONG sur les opérations de quartiers du programme de lutte contre le choléra, a nécessité l’acquisition de matériels bureautiques pour son fonctionnement. Les investissements correspondants sont pris en charge sur cette ligne de crédit.
C’est la seule opération décaissée sur la catégorie 2, pour un montant de 54,4 millions sur les 4,58 milliards prévus au crédit, soit 1,2%.
Les Programmes d’Investissements Prioritaires des Municipalités
Les collectivités, Maîtres d’ouvrage, définissent leurs priorités d’exécution de sousprojets.
Pour ce faire, elles ont la responsabilité d’établir un PIPM avec l’appui du MinAT.
Ces PIPM définissent les priorités d’investissements, la préparation des sousprogrammes à proposer au financement du Projet, en tenant compte du caractère d’éligibilité convenu et de la capacité de mobilisation de la contrepartie municipale. Ces PIPM sont préparés avec des consultants mis à la disposition des municipalités par l’Agence.
L’éligibilité de chaque sous-programme et établie à l’aide des grilles définies au Manuel de procédures. C’est sur la base d’une sélection priorisée des sous-projets éligibles que les programmes pluriannuels de financement sont établis.
Le Projet a établi des contrats de prestation pour assister toutes les grandes villes bénéficiaires du Projet dans l’élaboration de leur PIPM pour un montant global de 215,8 milliards de programmes dont 35,5 milliards de sous-projets prioritaires. Lors de la préparation des CMOD, ces sous-projets ont été réévalués pour un montant global de 49,09 milliards. Le montant décaissé au 30 septembre 2002 au titre de ces conventions17 est de 19,1 milliards soit 38,9%.
Pour la ville de Toliara, le PIPM est achevé mais il n’a pas encore été approuvé par son Conseil Municipal. Toutes les autres villes ont approuvé leur PIPM.
Le comité de pilotage
Le comité de pilotage évalue, décide des priorités des investissements de la ville et de suivre leur réalisation. Il est constitué de représentants de l’exécutif et du Conseil Municipal.
Il pilote également l’ensemble des projets de la ville quels que soient leurs nature, ampleur ou mode de financement.
Le comité a été créé le 13 février 2001 par Arrêté municipal. Il est assisté par un coordinateur. Ce dernier a été recruté par voie de consultation sur liste restreinte internationale lancée le 4 juillet 2001. Il est basé à la Municipalité. Il a assuré son rôle du 30 novembre 2001 au 28 février 2002. Depuis août 2002, le suivi des dossiers du Projet est assuré par le Directeur des Infrastructures de la CUA.
Les comités de suivi des marchés d’Antananarivo
Les CSM ont pour rôle de participer à la définition des programmes d’aménagement de leur marché, de gérer les éventuels déplacements et réintégration des marchands, de participer aux activités d’IEC avec les ONG et d’aider à a définition d’un système de gestion approprié du marché.
Des comités autonomes sont à créer au niveau de chaque marché de quartier. Ils sont composés de représentants des marchands, de la Municipalité et de la population riveraine du marché. Ils sont présidés par un représentant de la commune.
Actuellement, sept comités de marché on été mis en place en mai 2002. Mais ces CSM ne sont pas encore fonctionnels.
La cellule MOS
Une cellule MOS, recrutée en juin 2001 par AGETIPA, a été installé dans les locaux du PAIQ pour assimiler ses méthodes et bénéficier de son expérience en matière de projets de quartiers. Elle est composée d’un chef de cellule et de 3 animateurs.
Cette cellule participe à la définition des projets de quartiers18, participe aux activités d’IEC avec les ONG et à l’animation sociale.
La phase de mise en place et de lancement d’une étude globale
Une fois la liste des sous-projets établie par la ville et après la convention de financement, l’accès à la concurrence est ouvert pour l’étude de faisabilité. Ceci doit permettre de faire le choix technique et de délimiter l’enveloppe financière. Ce choix technique tient compte des résultats des études d’impact environnemental et d’étude d’impact social dont le Plan de Limitation des Impacts. L’Agence choisit l’adjudicataire après ouverture de l’ enveloppe technique et celle d’une proposition financière.
Cette gestion de la conception a évolué avec le temps. Au départ, les termes de référence étaient plus ou moins standards, le dossier d’appel d’offres tenait en quelques pages.
Depuis fin 2000, les termes de référence sont spécifiques à chaque projet ; leur rédaction fait suite à une reconnaissance détaillée du site, d’une part ; à une identification minutieuse des problèmes et des fonctions destinées à chaque composante de projet d’autre part.
Aussi, pour les études postérieures à 2001, l’AGETIPA a pris des dispositions internes pour assurer un meilleur suivi afin d’améliorer la qualité des dossiers :
– Les études APD doivent être réalisées avant le lancement des travaux.
– Les études APD sont maintenant systématiquement incluses dans les travaux des Bureaux d’études. La préparation des DAO travaux n’est finalisée qu’après réalisation de ces études au lieu des APS seulement auparavant.
Par ailleurs, des délais plus longs sont accordés maintenant aux Bureaux d’études pour la réalisation de ces études.
– Un contrôle systématique des études a dû être réalisé avant leur validation .
Le contrôle est maintenant effectué par une équipe d’au moins deux ingénieurs auxquels sont associés le chef du Département et le Contrôle Qualité19.
Les études sont validées au cours d’une réunion interne de validation entre ces différents intervenants.
– Une sélection plus rigoureuse est effectuée pour le choix des maîtres d’oeuvre.
Après avis favorable des bailleurs, principalement IDA ou AFD, l’AGETIPA établit un contrat avec le bureau d’études en question.
Notons que le suivi et le contrôle rigoureux de l’Agence sur ces dossiers ont permis d’aboutir à des dossiers d’études de qualité respectant les termes de référence, répondant aux desiderata des communes et aux spécificités du terrain.
Après la reprise du projet en 2001, quatre contrats d’études ont été passés pour les infrastructures en vue de lutte contre la propagation du choléra. Ils sont conclus par entente directe avec : – le groupement SOATEG/ARCHITECMADA pour le marché de gros d’Anosibe et avec le Groupe Huit pour une mission d’appui à l’Agence pour ces études ;
– JARY pour les autres infrastructures à Antananarivo ;
– DINIKA pour Fianarantsoa.
Quatre autres contrats furent également signés pour des services de consultants20 sur la base de la procédure par entente directe.
La gestion financière du projet
Les CMOD précisent l’apport de chaque partenaire dans le financement des sousprojets. Le compte spécial comporte les 75% équivalent à la part de l’IDA ; le compte d’avance, les 20% part de l’Etat Malagasy et les comptes de Contribution des municipalités, les 5% part des municipalités bénéficiaires. Les recettes de l’Agence proviennent des redevances correspondantes à l’exécution des contrats qu’elle met en oeuvre dans le cadre des conventions de maîtrise d’ouvrage déléguée. L’AGETIPA n’est que régisseur des comptes cités précédemment.
Dès la mise en vigueur de l’Accord de Crédit 2968-MAG, Projet d’Infrastructures Urbaines , l’AGETIPA utilise des procédures administratives, financières, comptables et techniques, adoptées pour l’exécution du Projet de Voiries Urbaines d’Antananarivo. Dans le cadre du dit Accord, il a été alloué au projet 25,2 millions DTS permettant de réaliser, avec la contrepartie de l’Etat Malagasy et des bénéficiaires 298,13 milliards Fmg22.
Les actions spécifiques concernant la qualité et le suivi
Pour mener à bien ses interventions, l’AGETIPA fait référence au Manuel de Procédures, à la charte de qualité et au contrôle qualité et suivi des dossiers dans les démarches.
Le Manuel de Procédures
Le manuel de procédures en vigueur date du 28 septembre 2000. Y sont inscrits le plan de charge, la précision de réalisation, le budget de l’Agence et le ratio de coût de fonctionnement. Ce manuel garde le même esprit de simplification des procédures habituelles du Bailleur afin de rendre les opérations d’études et de travaux lancées par l’AGETIPA accessibles aux petites entreprises n’ayant que peu de moyens ou de supports25.
La charte qualité
La Charte Qualité de l’Agence est un document de spécifications techniques types publié en juin 1996. Elle a été élaborée par un groupe représentatif de la profession :entreprises, bureaux d’études, maîtres d’ouvrage, maître d’ouvrage délégué. Le travail ainsi fourni a fait l’objet d’un atelier de validation par un comité élargi et comprend trois parties :
– provenance, qualité et préparation des matériaux.
– mode d’exécution des travaux.
– mode d’évaluation des travaux.
Néanmoins, sur le plan qualitatif, l’Agence effectuait surtout des travaux d’infrastructure à l’époque de l’instauration de cette charte. Actuellement, les travaux en superstructure telle que les réhabilitations/construction de marchés dans la lutte contre la propagation du choléra ne peuvent se référer à cette charte. Par conséquent, il est indispensable de réactualiser cette charte pour qu’elle puisse être efficace et alléger les termes de référence.
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Table des matières
Première partie : Cadrage conceptuel et institutionnel des champs d’action des Collectivités Territoriales Décentralisées
Chapitre 1: L’interventionnisme local
Section1: L’étude de cas de Madagascar
I- L’action des Collectivités Territoriales Décentralisées : un relais des actions étatiques
II- Les lois de décentralisation faisant des CTD une administration de mission plutôt que de gestion
III- Le transfert de compétence sans transfert de moyens
Section2 :L’étude du cas de la France
I- Les actions étatiques à travers le Plan de Rénovation Urbaine et de Solidarité
I-1- Le Programme National de Renouvellement Urbain
I-2- Les axes stratégiques dudit Plan
I-3- Le renforcement des services publics : acteurs du développement urbain
II- Le transfert de compétence à l’échelle des Collectivités Locales
II-1- Les étapes de la Décentralisation
II-2- Les responsabilités des Collectivités Territoriales Décentralisées
Chapitre2 : Le partenariat comme mode de gestion locale
Section1 : Madagascar : La Maîtrise d’Ouvrage Déléguée comme management stratégique
I- Les accords de partenariat
I-1- L’accord de crédit
I-2- L’accord de Projet
I-3- La Convention Etat-AGETIPA
II- Les composantes du Projet d’infrastructures urbaines
I-1- L’exécution des sous-projets
II-2- Les machines et matériels
II-3- Formation et études
III- Le processus d’exécution du Projet
III-1- La phase d’identification
III-2- L’exécution des sous-projets
IV- Les engagements de la Ville
IV-1- Le Programme d’Investissement Prioritaire Municipal
IV-2- Les contributions des Municipalités
IV-3- Les conventions de Maîtrise d’Ouvrage Déléguée
IV-4- Les organes de coordination et de suivi des programmes
V- Les implications de l’AGETIPA
V-1- La phase de mise en place et de lancement des études globales
V-2- Les opérations de passation des marchés concernant les travaux
V-3- La gestion financière du projet
V-4- Les actions spécifiques en matière de qualité et de suivi
V-5- La remise de l’Ouvrage
Section2 : France : La Maîtrise d’Ouvrage Collective
I- Des partenaires engagés autour d’une Charte de Projet
I-1- Les attributions de l’Etat
I-2- La Caisse des Dépôts et Consignations : prêteur public et investisseur d’intérêt général
I-3- La Ville, pilote politique et acteur déterminant
II- La direction du Projet : pilote technique
II-1- La phase de concrétisation : les études de définition
II-2- La phase de programmation
II-3- La phase opérationnelle : la conduite opérationnelle du Projet
II-4- Les actions spécifiques pour la promotion du Projet
III- La Concession de Restructuration Urbaine : maîtrise d’ouvrage opérationnelle
III-1- La réalisation des ouvrages et équipements
III-2- Les dispositions financières en cours de concession
III-3- La remise et l’entretien des ouvrages
Chapitre3 : Les effets escomptés des interventions économiques urbaines
Section1 : La valorisation du territoire et le développement du tissu économique local
I- La Ville : facteur de compétitivité des entreprises locales et de leurs coûts de production
II- La création de la « rente de site »
Section2 : L’accès à l’emploi par le développement du tissu économique local
I- Stimuler le marché du travail sous l’angle de l’offre
II- Les actions générales d’insertion sociale et professionnelle
III- Les problématiques de l’emploi dans les pays en développement
Deuxième partie : Etude analytique de deux grands projets urbains : le cas du projet Anosibe et celui de la ZAC des Portes d’Arcueil
Chapitre1 : Le marché d’Anosibe et les Portes d’Arcueil : deux tissus économiques importants
Section1 : L’Etat initial et les potentiels du site d’Anosibe
I- Rôle et fonctions du marché
I-1- Le marché d’Anosibe : principal débouché des produits agricoles venant des six provinces
I-2- Le marché d’Anosibe : Centre de distribution des marchandises
I-3- Rôle du marché d’Anosibe dans l’économie du pays
I-4- Le cadre d’exploitation des commerçants
II- La RN1 : un grand réseau de transport routier
III- Le cadre d’exploitation des commerçants
Section2 : Le site d’Arcueil : un réel potentiel commercial
I- Les objectifs communaux
II- L’environnement économique initial de la Ville
II-1- Une armature commerciale éclatée et peu structurée
II-2- Le tissu urbain
II-3- Un réseau de transport routier performant
Chapitre2 : La création d’une nouvelle dynamique de développement du quartier
Section1 : L’assainissement du quartier Sud-Ouest d’Antananarivo
I- La reconstitution des aires de marchés
II- La promotion d’un réseau de transport routier
Section2 : La création de centre de commerce et de loisirs à Arcueil
I- Les opérations de la ZAC des Portes d’Arcueil
II- Analyse des effets du Projet
III- Les mesures compensatoires envisagées
Chapitre3 : Synthèse et recommandations
Section1 : Critique de la Maîtrise d’Ouvrage Collective
S ection2 : La problématique d’aménagement à Antananarivo
S ection3 : Le recours à l’emprunt : une solution au financement de l’urbanisation
Section4 : Proposition de mode de gestion du marché d’Anosibe
Section5 : La reconquête de la citoyenneté
Section6 : Un indispensable changement de mentalité et de comportement
Conclusion
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