Les lois ayant modifiées la gestion de l’espace

La loi SRU est arrivée à un moment où la société remettait en question certains de ces modes d’organisation. L’aménagement du territoire semble accepter aujourd’hui le concept de développement durable qui devient le modèle à atteindre. Les lois d’aménagement et d’urbanisme comme la LOADDT de 1999 ont initié ce changement. La notion de projet est un des points majeurs apportés par la loi SRU qui contraste avec le mode opératoire ancien se basant essentiellement sur le foncier et le stricte droit du sol. Aujourd’hui, on doit réfléchir en terme de cohérence par rapport à un projet global retranscris dans le Projet d’Aménagement et de Développement Durable. Le PADD devient la « colonne vertébrale » des nouveaux outils réglementaires de gestion que sont les PLU. Ainsi, il y a un bouleversement de conceptions concernant l’organisation spatiale et les modes de raisonnement autour d’un territoire donné.

Par la loi SRU, on voit apparaître un urbanisme qui passe d’une logique de guichet à une logique de projet. Le PLU est, comme le POS, un document réglementaire. D’une manière générale, il définit des règles tendant à une utilisation plus économe de l’espace, à une meilleure rentabilisation des équipements publics et une protection des espaces naturels contre l’urbanisation diffuse.

L’ « état d’esprit » du développement durable se retrouve ainsi dans les Plans Locaux d’Urbanisme qui déterminent les conditions permettant d’assurer trois grands principes fondamentaux issus de l’article L.121-1 du Code de l’Urbanisme (remplaçant l’ancien article L.121-10) :

• « le principe d’équilibre entre le renouvellement urbain, un développement urbain maîtrisé, le développement de l’espace rural, d’une part, et la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des espaces naturels et des paysages, d’autre part, en respectant les objectifs du développement durable,
• le principe de diversité des fonctions urbaines et de mixité sociale dans l’habitat urbain et dans l’habitat rural, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d’habitat, d’activités économiques, notamment commerciales, d’activités sportives ou culturelles et d’intérêt général ainsi que d’équipements publics, en tenant compte en particulier de l’équilibre entre emploi et habitat ainsi que des moyens de transport et de la gestion des eaux,
• le principe de respect de l’environnement (au sens le plus large) grâce à l’utilisation économe et équilibrée des espaces naturels, urbains, périurbains et ruraux, la maîtrise des besoins de déplacement et de la circulation automobile, la préservation de la qualité de l’air, de l’eau, du sol et du sous-sol, des écosystèmes, des espaces verts, des milieux, sites et paysages naturels ou urbains, la réduction des nuisances sonores, la sauvegarde des ensembles urbains remarquables et du patrimoine bâti, la préservation des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ».

L’INTERVENTION DE LA LOI SRU SUR LE ZONAGE

Le PLU qui remplace le POS ne reprend pas la totalité de la typologie de zonage de ce dernier. La refonte de la nomenclature et des règles associées a permis la spatialisation des nouvelles conceptions à considérer et l’application plus efficace du projet défini dans le PADD. Désormais, suite à cette simplification de la typologie de zonage des plans de gestion urbaine et dans un souci d’une grande lisibilité, le PLU, selon les articles R.123-5 à R.123-8 du Code de l’urbanisme, est délimité par:
• les zones urbaines, dites « Zones U »,
• les zones à urbaniser, dites « zones AU »,
• les zones agricoles, dites « Zone A »,
• les zones naturelles et forestières, dites « Zone N ».

UN NOUVEAU MODE DE GESTION DES RESEAUX : LA PVNR

A l’époque du POS, les communes avaient l’habitude de faire reposer les efforts financiers aux aménageurs, même si les contributions dépassaient les besoins du nouveau quartier. Les zones NB était le territoire de prédilection de ce mode opératoire. Ceci a motivé encore l’étalement urbain, le bâti linéaire et le mitage des territoires. L’article 46 de la loi SRU réforme profondément le financement des réseaux en instaurant un nouveau régime de participation des collectivités à ce dernier : c’est la PVNR. Le législateur présente la PVNR comme un outils en aménagement du territoire donnant aux collectivités locales les moyens de maîtriser leur développement urbain et rationaliser la consommation d’espaces urbanisables. Mais surtout, il offre également un outil de financement permettant de faire payer les propriétaires fonciers à la place du contribuable local. Ce système permet de faire participer non plus les constructions édifiées mais les propriétés foncières nouvellement desservies. Les voies et réseaux publics ne devront plus être financés par des fonds privés ce qui induit deux conséquences à l’établissement de la PVNR sur un territoire : soit le refus des constructions où les réseaux n’existent pas, soit la considération que c’est le budget général de la commune qui va avancer l’argent pour réaliser le projet.

Connaître le contexte législatif et l’évolution des lois est nécessaire pour comprendre la manière d’aménager d’aujourd’hui. La loi Urbanisme et habitat du 2 juillet 2003 a permis un assouplissement de la loi SRU qui paraissait trop restrictive, surtout pour les communes rurales. Le volet « urbanisme » de la Loi de 2003 remet en cause certains concepts de la loi SRU comme le régime juridique des Plans Locaux d’Urbanisme.

LE STATUT DES PIECES CONSTITUTIVES DU PLU
A l’origine, le PADD était entièrement opposable aux demandes d’autorisation d’occuper et d’utiliser le sol. Par la loi UH, il devient entièrement inopposable mais fixe toujours le projet et la politique globale de la commune. Les orientations d’aménagement deviennent une pièce distincte du PLU alors qu’auparavant, elle n’était que facultative. Aujourd’hui, les pièces opposables sont le règlement, le zonage (sur une notion de conformité) et les orientations d’aménagement (sur une notion de principe).

L’ASSOUPLISSEMENT DE LA LOI FONDATRICE
La loi UH redonne un champ d’action et des possibilités aux collectivités locales, en particulier rurales. Quelques points marquants peuvent être signalés en matière de planification et vis-à-vis des cas rencontrés durant le stage. La superficie des terrains constructibles est l’un d’entre eux. Le PLU ne pouvait strictement pas fixer de superficie minimum, excepté lorsque l’assainissement ne pouvait se faire que par des dispositifs autonome. Par le Loi UH, le PLU peut fixer une superficie minimale des terrains constructibles lorsque que l’on désire « préserver l’urbanisation traditionnelle ou l’intérêt paysager de la zone considérée ». Cette règle permet de maintenir un tissu peu dense, en particulier dans les communes rurales, alors qu’auparavant était privilégié uniquement la densification des zones bâties. Cette méthode d’urbanisation doit être justifiée et rester des cas rares pour garder un développement durable des territoires. Le changement de destination du bâti agricole en zone agricole devient possible parce qu’il présente un « intérêt architectural ou patrimonial ». La loi SRU permettait uniquement en zone agricole les constructions et installations nécessaires à l’exploitation ou aux services publics ou d’intérêt collectif. La loi UH allège cette règle en permettant le changement de destination des bâtiments agricoles existants pour lutter contre la déprise et la dégradation d’un patrimoine de caractère.

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Table des matières

Introduction
1. L’appropriation des outils, l’apprentissage supplémentaire
1.1. Les lois ayant modifiées la gestion de l’espace
1.1.1. La loi du 13 décembre 2000 : la loi SRU
1.1.2. La loi Urbanisme et Habitat de 2003
1.2. Les procédures d’aménagement et de planification
1.2.1. Le PLU : Plan Local d’Urbanisme
1.2.2. La carte communale
1.2.3. Les procédures de révisions et de modifications des PLU
1.2.4. L’environnement en urbanisme : l’évaluation environnementale
1.3. Le déroulement d’une mission d’élaboration ou révision d’un document d’urbanisme
1.3.1. Analyse et diagnostic
1.3.2. Elaboration du PADD
1.3.3. Montage du PLU
1.3.4. Enquête publique et approbation
1.4. Quelques principes de fond
1.4.1. La méthode d’analyse
1.4.2. La méthode de travail
2. Les exemples d’applications concrètes pour chaque phase d’élaboration
2.1. La synthèse des données et la phase d’appropriation
2.2. Les premiers éléments du rapport de présentation
2.3. Le travail de terrain
2.4. La construction d’un projet de territoire
2.5. La partie réglementaire
2.5.1. Le zonage
2.5.2. Le règlement
2.6. Les réunions de travail et de présentation
2.6.1. La réunion d’engagement
2.6.2. Les réunions de travail
2.6.3. Les réunions de présentation aux publics
3. Une affaire principale au sein d’un ensemble de missions : Le diagnostic stratégique pour le PLU de la commune de Serres-Morlaàs (64)
3.1. Introduction
3.2. L’analyse préalable et le pré-diagnostic
3.3. Les analyses intermédiaires
3.4. Un travail conjoint avec les élus
3.5. Une stratégie livrée par la détermination des besoins et des enjeux
Conclusion
Bibliographie