Les intérêts et limites à devenir métropole dans le cas d’étude de l’agglomération tourangelle 

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Le statut de l’intercommunalité en France

Nous allons montrer dans cette partie que l’intercommunalité est une structure ayant été pensée pour renforcer le développement économique des territoires, mais que dans les faits, elle manque d’adaptabilité pour répondre à cet enjeu.
Mais avant de procéder il convient de rappeler quelques éléments de définition quant à ce terme. Au 1er janvier 2016, la France comptait 2 062 EPCI à fiscalité propre, regroupant 35 858 communes et 67 027 395 habitants (INSEE B, 2016). Ce statut de regroupement intercommunal appelé EPCI est depuis les années 1990 un outil important dans le développement des territoires. On définit “Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) comme étant des regroupements de communes ayant pour objet l’élaboration de « projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité. Ils sont soumis à des règles communes, homogènes et comparables à celles de collectivités locales. Les communautés urbaines, communautés d’agglomération, communautés de communes, syndicats d’agglomération nouvelle, syndicats de communes et les syndicats mixtes sont des EPCI. » (INSEE B, 2016). On note ici que les notions de mutualisation et de projet sont des valeurs fortes des EPCI pour le développement économique mais également pour le champ large de leurs compétences.

Jeux de Compétences

Nous ainsi avons souhaité dans un premier temps rappeler les compétences exercées par les EPCI les plus représentés à l’heure actuelle. Cela permettra d’identifier l’importance de ces regroupements au service des territoires et des possibilités offertes par la mutualisation. On remarque ainsi sur le tableau ci–dessous que les thématiques de développement économique et de l’intérêt communautaire sont à la base des différentes entités. Dues à la question des moyens mis en place mais aussi à la cohérence de leurs projets, leurs intégrations ne sont pas les mêmes et il sera ainsi tout à fait intéressant de voir ce qu’une métropole sera capable de faire sur le sujet.

Le développement économique en intercommunalité

Maintenant que nous avons posé le cadre général de l’intercommunalité, nous allons étudier cet échelon dans sa composante économique.
Comme nous l’avons vu précédemment, le développement économique est lié par fondement au statut de coopération intercommunale. En effet lors du débat qui aboutit à la loi du 12 juillet 1999, relative au renforcement de la coopération intercommunale, il est dit d’après le sénat que “dans l’esprit du législateur l’intercommunalité à fiscalité propre avait pour mission première le développement économique au sein d’un territoire de solidarité”. De ce fait, il est ici intéressant de se pencher sur le rôle que peut jouer l’intercommunalité pour cette mission mais également de mettre en avant ses atouts et faiblesses.

Rôles et Objectifs

L’intercommunalité a actuellement un rôle de stratège local auprès de l’activité économique, elle oriente son développement via deux documents : le projet d’agglomération (pertinent pour des EPCI à partir de moyens soient supérieurs à 50000 habitants) et le SCoT (outil de rationalisation et de planification de l’espace (évolution du territoire, habitants, commerces, zones d’activités, transports) (ADCF, 2005). D’après l’Assemblée des Communautés de France en 2005 dans 61 % des cas, la stratégie est formalisée dans le projet d’agglomération alors que seulement 12 % des agglomérations ont inscrit leurs stratégies économiques dans un SCoT. Cela montre que les communautés d’agglomérations, comme notre cas d’étude de Tour(s) Plus, disposeraient d’éléments de programmations pour le développement économique mais qu’une réelle stratégie territoriale n’existe pas encore dans la majorité des cas.
Le mode opératoire de la majorité de ces intercommunalités moyennes se constitue le plus souvent par la définition de critères pour l’implantation des entreprises comme la superficie des terrains ou la taille des activités accueillies, leurs localisations géographiques et son accès à des infrastructures de transports. Ce constat vient étayer nos précédent propos selon lesquels les dispositifs de développement ne sont pas complets et sont limités.
Les actions entreprises par les communautés d’agglomérations et urbaines envers le développement économique ont aujourd’hui également un rôle de marketing territorial important qu’il conviendra donc d’étudier avec soin (ADCF 2005).
La discréditation des communautés de communes dans l’enquête rejoint nos propos sur l’importance des moyens des structures pour mettre en place des projets. Ces petites structures manquent souvent de moyens disponibles pour avoir un impact significatif dans un large développement économique.
Pour réaliser ces actions les EPCI ont recours à certains outils. Le plus utilisé est la création d’agences de développement économique, elles emploient en moyenne 9 personnes. Le diagramme en barre ci-dessous présente les différentes formes de structures porteuses.

L’évolution du cadre législatif

De récents renforcements des compétences territoriales exercées par les collectivités ont été induits par la révision du cadre législatif. Il nous a ainsi semblé pertinent d’effectuer ici un rappel et un décryptage de ces mesures de manière à comprendre le contexte très actuel de notre étude et de mettre en avant les bénéfices que pourront tirer les EPCI notamment en termes de développement métropolitain.
Dans un premier temps, le cadre global de cette modification se fait dans un contexte où les dépenses publiques sont revues à la baisse et ou une simplification de la gouvernance territoriale apparait de plus en plus comme indispensable aux yeux des décideurs politiques. Ainsi dans le cadre de la décentralisation, la réforme des territoires a su s’axer autour de différentes thématiques qui ont directement conduits les regroupements intercommunaux à évoluer. C’est le cas dans un premier temps avec la loi dite de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles de janvier 2014 (MAPTAM). En effet, elle prévoit la création de nouvelles unités territoriales avec plus de pouvoir.
Ensuite est intervenu le deuxième volet de la réforme territoriale qui vise à réduire le nombre de régions métropolitaines de 22 à 13. Le 3ème et dernier axe qui a permis ces changements est la loi du 16 janvier 2015 de la nouvelle organisation territoriale de la République (Notre) qui confie de nouvelles compétences aux régions et redéfinit clairement les compétences attribuées à chaque collectivité territoriale. On comprend ainsi que ces textes vont bouleverser la distribution des cartes à l’échelle territoriale et les rôles pour le développement mais peut-être plus encore et on s’attache donc à en donner le détail ci-dessous.

La loi Maptam

La loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles crée de nouvelles structures qui ont vocation “à permettre la clarification des compétences des collectivités territoriales, à favoriser la coordination des acteurs publics et à institutionnaliser le dialogue entre ceux-ci” (Legifrance, 2014). Elles ont un rôle consultatif, d’avis et de proposition, d’expertise et de débat.
Dans le cas de la loi Maptam on prévoit un chef de file pour des compétences auxquelles participent plusieurs niveaux de collectivités. Ainsi, l’aménagement du territoire, l’environnement, l’énergie, le développement économique et l’innovation tout comme la complémentarité entre les modes de transports, le soutien à l’enseignement supérieur et à la recherche seront administrés par la région retirant donc aux EPCI une partie de leurs décisions en terme économique. Les départements piloteront l’action sociale et les EPCI la mobilité durable, l’organisation des services publics de proximité, l’aménagement de l’espace, le développement local. Le développement locale est d’ailleurs dans notre première partie vu comme l’échelle à laquelle tous les EPCI peuvent avoir un impact significatif car nécessitant une connaissance du territoire et des moyens moins conséquents que pour le volet très ciblé du développement économique. Les régions renforcées bénéficient d’une conférence territoriale de l’action publique (CTAP), présidée par le président du conseil régional et qui est chargée de favoriser un exercice concerté des compétences des collectivités territoriales.
L’apparition d’un échelon intermédiaire entre EPCI et région par les métropoles est donc ici intéressant car il allouerait des compétences renforcées leurs permettant d’agir plus directement sur leurs territoires grâce à des actions en matière de planification de la cohérence territoriale, de la gouvernance, de l’aménagement des gares et sur le logement. Ainsi elles pourront se voir déléguer la “responsabilité de la garantie du droit au logement opposable” (Legifrance, 2014), et à ce titre gérer le contingent préfectoral de logements, ou encore la gestion de l’hébergement d’urgence.

Les interactions entre acteurs

Nous souhaitons ici comprendre comment fonctionne cette nouvelle unité administrative et comprendre la dynamique qu’elle sera capable de donner au territoire qui la compose.
On retrouve ainsi des acteurs à différentes échelles. Il y a tout d’abord l’Etat qui transmet certaines de ses compétences et qui a pour rôle d’accorder ou non le statut de métropole par décret si les conditions nécessaires sont remplies (notamment en termes de population dans l’aire urbaine). On retrouve aussi le département et la région qui sont également légataires de compétences (voir schéma plus bas). La métropole en elle-même possède un poids non négligeable dans les politiques territoriales de développement des communes notamment par des subventions supplémentaires comme nous le verrons plus loin.
Le conseil de la métropole est quant à lui l’organe délibérant du territoire métropolitain. Il règle les affaires qui relèvent de sa compétence. Il vote notamment le budget de la métropole et de ses conseils de territoire. Il est composé de conseillers métropolitains qui représentent l’ensemble des communes membres. Il est également chargé d’élire le président de la métropole.
La présidence de la métropole représente un autre maillon important de la métropole de par son rôle qui est de préparer et d’exécuter les délibérations de l’organe délibérant.
On retrouve enfin les communes qui constituent la métropole et les conseils de territoires. La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 confère à ces derniers deux rôles dans l’agencement de la métropole : Exercer d’importantes compétences opérationnelles de proximité par délégation du conseil de la métropole et être des instances consultatives.

Table des matières

Introduction générale
Méthodologie employée
I- Les aspects de l’intercommunalité
1. Le statut de l’intercommunalité en France
a. Jeux de Compétences
b. Les interactions
2. Le développement économique en intercommunalité
a. Rôles et Objectifs
b. Atouts et faiblesses
3. L’évolution du cadre législatif
a. La loi Maptam
b. La loi Notre
4. Le statut de métropole
a. Statut en France
b. Jeux de compétences
c. Les interactions entre acteurs
5. La construction intercommunale à Tours
a. Historique et contexte
b. La configuration socio-géographique
Objet d’étude
II- L’intérêt de devenir une nouvelle métropole pour le développement économique
1. Développer une capacité financière garante d’une stabilité économique
2. Développer l’attractivité du territoire
a. Politiques économiques et financières communes
b. Augmentation des possibilités matérielles et humaines
c. Les outils de marketing territorial et leurs impacts
III. Les intérêts et limites à devenir métropole dans le cas d’étude de l’agglomération tourangelle 
1. Encadrement du développement économique par un projet de territoire
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2. Une gouvernance plus adaptée aux exigences économiques
3. Les points faibles du statut en termes de gouvernance et d’attractivité
Conclusion Générale
Annexe 1 : Division des Tâches
Annexe 2 : Planning de travail
Annexe 3 : Questionnaire
Bibliographie .

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