Soutenance mémoire
Diversité des instruments contractuels à vocation environnementale portant sur le foncier agricole
La question première est de savoir quels sont les différents types de contrats possibles sur le foncier agricole, en se demandant parmi ceux-ci, quels sont ceux comportant des clauses à portée environnementale. Pour y répondre, il convient de s’interroger sur la place des contrats dans l’éventail des politiques publiques environnementales et des politiques agricoles (I.1), pour ensuite décrire le lien entre contrat et protection de l’environnement (I.2) et ainsi montrer la multitude de contrats conclus sur le foncier agricole en ayant en tête la place de l’environnement dans ces derniers (I.3).
Utilisation des contrats pour la mise en œuvre des politiques publiques
Les questions d’environnement sont prises en compte bien sûr dans les politiques publiques environnementales mais aussi dans les politiques publiques agricoles.
L’environnement a été intégré dans la politique agricole commune (PAC) dès 1985. Dès lors, des aides pouvaient être versées en contrepartie d’un service à portée environnementale . Les politiques agricoles passent ainsi par exemple par des mécanismes de contractualisations telles que les mesures agro-environnementales. C’est pourquoi, nous aborderons d’abord les politiques publiques (I.1.1) avant de voir comment les politiques agricoles traitent les enjeux environnementaux en France par les contrats. Enfin, nous verrons les relations entre les politiques publiques d’environnement et les contrats (I.1.2).
Politiques publiques, contrat et prise en compte de l’environnement
Ce n’est que depuis une trentaine d’années que l’environnement est traité dans l’agriculture. Cette intégration de l’environnement en agriculture s’est accélérée depuis les années 2000 avec l’arrivée des primes au maintien des systèmes d’élevage extensifs (PMSEE) et du réseau Natura 2000. La loi n°2006-11 du 6 janvier 2006 dite d’orientation agricole est un évènement majeur dans la prise en compte des relations entre agriculture et environnement, car elle a permis d’insérer des clauses environnementales dans des contrats essentiels pour permettre l’exploitation agricole, tels que le bail rural (nous étudierons ce contrat dans le paragraphe suivant). Afin d’avoir des repères historiques concernant les lois sur l’environnement en agriculture, il convient de connaître quelques dates :
Entrée en vigueur de la PAC en 1962 ;
Intégration de l’environnement dans la politique agricole commune (PAC) en 1985 ;
Loi d’orientation agricole de 1999 ;
Création de la prime au maintien des systèmes d’élevage extensifs (PMSEE) en 1999 ;
Apparition du document d’objectifs de Natura 2000 (DOCOB) ;
Loi du 6 janvier 2006 et décret du 8 mars 2007 n° 2007-3262 (création du bail rural environnemental, BRE).
Créée par le traité de Rome , la politique agricole commune (PAC) est un système mis en place par la Communauté européenne. Il permet de réguler et de subventionner les exploitants agricoles pour augmenter les rendements agricoles tout en maintenant les revenus de ces derniers . La PAC est organisée en deux piliers . Le premier pilier est le plus important car il représente environ 80 % des dépenses de la PAC, il porte les mesures de soutien aux marchés et aux revenus des exploitants agricoles. Le deuxième pilier a pour mission de promouvoir le développement durable des territoires ruraux.
Qu’est-ce qu’une clause environnementale dans les contrats conclus entre personnes privées ?
En partant des politiques publiques, l’environnement va recevoir une traduction précise dans les contrats conclus entre personnes privées. Le fait que des clauses environnementales puissent être insérées dans de tels contrats permet de constater le lien entre contrat « classique » et environnement (I.2.1). Mais ces clauses ont soit directement soit indirectement pour objet la protection de l’environnement et ainsi leur portée est différente (I.2.2).
Le contrat, outil de droit privé et environnement
Aujourd’hui, nous constatons « qu’il n’est plus possible d’ignorer que le contrat et l’environnement entretiennent d’importantes relations» . Depuis une dizaine d’années, le contrat de droit privé est devenu un outil incontournable de protection de l’environnement.
Pourtant, dans la plupart des manuels de droit de l’environnement, la place consacrée au contrat reste mineure . Le contrat possède des atouts intéressants car il offre une nouvelle solution par rapport à des instruments moins flexibles de police administrative. En théorie, cependant, on peut penser à un clivage entre droit de l’environnement et droit des contrats car le premier, relevant du droit public, vise à la protection de l’intérêt général, tandis que le second est traditionnellement perçu comme étant un droit individualiste prenant en compte les intérêts des parties . Un point de vue individualiste (vers le bas) est néanmoins intéressant pour comprendre comment sont appliquées localement les prérogatives collectives en termes de protection de l’environnement. En effet, dans un contrat ayant vocation à protéger l’environnement, la place de l’intérêt général se manifeste.
Rappelons aussi que les contrats relatifs au foncier agricole à vocation environnementale doivent, tout comme un contrat classique, respecter les règles inscrites dans le Code civil. Selon le droit commun des contrats, pour qu’un contrat soit valablement formé, il doit respecter différentes exigences lors de sa rédaction et de sa conclusion. D’après l’article 1101 du Code civil, « le contrat est un accord de volontés entre deux ou plusieurs personnes destiné à créer, modifier, transmettre ou éteindre des obligations ». Pour comprendre l’union entre respect de l’environnement et force d’un contrat, la notion d’obligation est importante. De plus, l’article 1102 du Code civil insiste sur le fait que le contrat soit établi et conclu librement par les parties, mais son contenu et sa forme ne doivent pas déroger aux règles impératives fixées par la loi. Enfin, un contrat légalement formé tient lieu de loi à ceux qui l’ont fait selon l’article 1103 du code civil, il devient la « loi des parties ».
D’après Mme MONTEILLET, il existe une tendance à utiliser le terme contrat en matière d’environnement de manière un peu abusive : « Un bon nombre de contrats recensés en droit de l’environnement n’auraient de « contrat » que le nom : certains de ces actes n’en resteraient pas moins de nature réglementaire » . Dès lors pour certains actes, s’agit-il d’un contrat au sens de l’article 1101 du Code Civil ? Relève-t-il du droit public ou du droit privé ?
La dénomination contractuelle utilisée ne suffit pas à retenir la qualification. A titre d’illustration se pose la question du consentement. Par exemple, les mesures agroenvironnementales naissent par la volonté de l’agriculteur et celle de l’État. Dans cette approche il semble répondre à la définition précédente du contrat. Or d’après Madame MONTEILLET, les réglementaristes énoncent que « l’engagement n’est pas le critère du contrat puisque les actes administratifs unilatéraux conditionnels ont pour caractéristiques de naître de la volonté seule de l’administration après l’engagement des bénéficiaires à respecter un certain nombre d’obligations» . De plus, et par exemple, un contrat Natura 2000 impose des engagements définis par le document d’objectif et ne prévoit aucune disposition financière d’accompagnement pouvant soutenir économiquement l’exploitant agricole respectant les termes de son contrat. Il existe également la qualification d’acte mixte liant réglementaire et conventionnel dans le même acte . Les chartes des parcs naturels régionaux (PNR) constituent un exemple d’acte mixte. Cependant dans cet exemple, l’aspect réglementaire prend le dessus. Enfin, même si certains instruments prennent le nom de contrat sans doute un peu abusivement, il en existe bien pour lesquels la définition du contrat (accord de volontés destiné à créer des obligations) est certaine (comme pour le bail rural environnemental).
Multitude de contrats conclus sur le foncier agricole et place de l’environnement
Le bail rural, soumis au statut de fermage, est le contrat « phare » parmi la multitude de contrats conclus sur le foncier agricole. Il convient, ici, de montrer la place des enjeux environnementaux dans les contrats conclus sur le foncier agricole et ainsi exposer le contenu du bail rural type (I.3.1), pour démontrer que le bail rural environnemental estl’instrument privilégié de la mise en œuvre des politiques publiques environnementales(I.3.2). Celui-ci permet l’intégration des préoccupations environnementales. Par la suite, ilest intéressant d’analyser les intégrations possibles des problématiques environnementalesdans la rédaction et l’exécution du bail rural (I.3.3). Enfin, nous exprimerons les autrescontrats possibles sur le foncier agricole (I.3.4).
Le foncier agricole, volonté et environnement : l’exemple du bail rural
En principe, il existe une multitude de contrats relatifs au foncier agricole. De plus, la location du foncier agricole est soumise au statut du fermage. Ce statut fixe les règles d’ordre public auxquelles le bailleur (propriétaire) et le preneur (locataire) ne peuvent déroger. Il s’applique obligatoirement dès qu’il y a une mise à disposition d’un bien (immeuble à usage agricole) moyennant une contrepartie (par exemple : un loyer) pour une activité agricole. La loi n°2006-11 du 6 janvier 2006 a été un évènement majeur dans l’intégration de l’environnement dans l’agriculture, car elle a permis d’insérer des clauses environnementales dans des contrats tels que le bail rural.
Comme indiqué, le bail rural est soumis à un statut impératif et pour retenir cette qualification il faut vérifier les conditions posées par l’article L. 411-1 du Code rural , selon lequel : « Toute mise à disposition à titre onéreux d’un immeuble à usage agricole en vue de l’exploiter pour y exercer une activité agricole définie à l’article L. 311-1 est régie par les dispositions du présent titre, sous les réserves énumérées à l’article L. 411-2. Cette disposition est d’ordre public. »
Les instruments contractuels à vocation environnementale utilisés localement dans les Basses Vallées Angevines
A l’échelle du site d’étude des Basses Vallées Angevines, la question essentielle est de connaître localement les modalités instrumentales et procédurales pour intégrer les finalités environnementales dans les pratiques culturales et le foncier agricole. Les contrats et les différents zonages au sein des Basses Vallées Angevines sont étroitement liés (II.1).
De plus, le bail rural environnemental a une place prépondérante dans les Basses Vallées Angevines (II.2). Il existe néanmoins d’autres instruments contractuels sollicités (ou à solliciter) dans les Basses Vallées Angevines mais dont l’utilisation est moins fréquente(II.3).
Liens entre les contrats et les différents zonages au sein des Basses Vallées Angevines
Avant d’étudier en eux-mêmes les contrats établis dans les Basses Vallées Angevines, on peut s’apercevoir qu’il existe de nombreux zonages au sein de celles-ci. Ces différents zonages sont justifiés par la singularité des Basses Vallées Angevines telle que présentée dans l’introduction. Afin de mieux comprendre les relations entre les différents zonages, il convient de les présenter au préalable et de les analyser. Nous verrons que les outils encadrant les pratiques des agriculteurs les incitent à s’engager dans la protection de l’environnement.
Comme indiqué précédemment , le site des Basses Vallées Angevines fait l’objet d’une zone de protection Natura 2000 (depuis 2004) qui couvre environ 9200 hectares de zones humides (dont un peu moins de 7000 hectares de Surfaces agricoles utiles) mais aussi de zones inventoriées ZNIEFF (Zone Nationale d’Intérêt Écologique Faunistique et Floristique) de type 1 et 2, d’une convention Ramsar en 1995, d’une zone de protection spéciale (ZPS) en 1999 et d’une ZICO (Zone Importante pour la Conservation des Oiseaux).
Les ZICO, les ZPS et les ZNIEFF n’ont aucune répercussion règlementaire. Ces inventaires reposent sur une démarche scientifique puisque ces zones permettent de mettre en valeur des sites à protéger. Le schéma page suivante (figure 11) montre comment se construit le réseau Natura 2000 à partir des inventaires nationaux. La zone Natura 2000 est le support permettant la contractualisation des mesures agro-environnementales dans les Basses Vallées Angevines.
Recours généralisé au bail rural environnemental dans les Basses Vallées Angevines
Dans les Basses Vallées Angevines, la question est de déterminer les modalités instrumentales et procédurales utilisées afin d’intégrer les finalités environnementales dans les pratiques culturales et le foncier agricole.
Cela signifie qu’il convient de vérifier comment localement le bail rural environnemental permet d’intégrer les finalités environnementales dans les pratiques culturales et dans le foncier agricole. Aussi, il convient tout d’abord d’analyser cet instrument qui est le plus utilisé en pratique pour appréhender la notion de MAE car celleci est contractualisée dans les baux ruraux environnementaux et ainsi de voir ses ambiguïtés avec le bail rural environnemental. En effet, les baux ruraux environnementaux étudiés renvoient àdes MAE. Pour rappel, la mesure agro-environnementale est un outil soutenant le maintien et le développement des pratiques culturales favorables à l’environnement. Ces mesures répondent à des enjeux environnementaux identifiés au niveau européen et national et compensent les manques à gagner des exploitants agricoles engagés pendant une durée de cinq ans (II.2.1). De plus, l’agriculture biologique peut également faire l’objet de clauses environnementales dans les baux ruraux (II.2.2). Enfin, nous verrons la place du fermage dans le bail rural environnemental et notamment les relations entre le bail rural classique et le bail rural environnemental (II.2.3).
Le bail rural environnemental, instrument en pratique le plus utilisé dans les Basses Vallées Angevines
Comme nous l’avons vu précédemment , le bail rural environnemental est un bail rural assorti de clauses environnementales mais reste soumis au statut du fermage. Il permet d’y insérer des clauses à portée environnementale qui visent au maintien ou au changement des pratiques culturales considérées comme favorables à l’environnement. Il existe de nombreuses clauses environnementales envisageables dans les Basses Vallées Angevines souvent inspirées des mesures agro-environnementales (II.2.1.1). Ensuite, seront analysés les baux ruraux environnementaux pourvus de clauses environnementales recueillis auprès des différents exploitants et associations recontrés (II.2.1.2).
Les clauses environnementales envisageables dans les Basses Vallées Angevines
Après avoir rencontré plusieurs exploitants ainsi que des associations propriétaires, on peut s’apercevoir que dans les baux environnementaux, sont insérées des clauses environnementales du type MAE, c’est-à-dire que la clause environnementale fait référence à une mesure agro-environnementale. Il existe également des contrats qui demandent soit d’adhérer à la charte Natura 2000, soit de contractualiser à une ou plusieurs MAE. Ici, le bailrural environnemental incite à contractualiser une MAE en plus du contrat même du fermage.
Exemple d’un contrat (Faune Sauvage) : Bail environnemental
Ce bail environnemental a été réalisé par la Fondation Nationale pour la Protection des Habitats de la Faune Sauvage, qui est reconnue d’utilité publique. L’association Faune Sauvage a été créée par la Fédération des Chasseurs afin de protéger l’habitat et non pas que l’animal. Elle œuvre à la préservation des habitats favorables à la faune sauvage. Les principales missions de cette association sont d’acquérir des territoires sensibles pour les préserver et de sensibiliser les personnes à l’environnement . Cette association était en avance dans la protection du milieu par rapport au réseau Natura 2000 et dans l’acquisition de terrain pour y permettre la protection de l’environnement. Ils ont fait leurs premiers achats de terrain en 1988 sur l’Île Saint-Aubin. Aujourd’hui, d’après Monsieur LÉCRIVAIN, les terrains acquis par Faune Sauvage se trouvent sur l’Île Saint-Aubin et quelques-uns sur les communes de Briollay, d’Écouflant, et dans la prairie de la Baumette située au Sud d’Angers.
L’association réalise notamment des comptages d’animaux pour estimer les populations et ainsi quantifier les quotas de chasse. Les membres de l’association cherchent à trouver un équilibre entre les chasseurs, les forestiers et les agriculteurs afin qu’aucune partie ne se sente lésée.
L’association Faune Sauvage a mis en place des baux environnementaux pour réglementer et contrôler les pratiques des agriculteurs sur les espaces sensibles en termes debiodiversité et de milieu (en lien donc avec l’objet de cette association).
Les justifications de la création ou du renouvellement d’un bail rural environnemental
Les motivations pour les parties contractantes de prendre des mesures de protection de l’environnement sont liées aux conséquences de l’insertion de clauses environnementales dans le bail rural. Celles-ci sont multiples : l’insertion de telles clauses dans un contrat a tout d’abord des incidences fiscales pour le propriétaire bailleur, une diminution du prix du loyer pour le preneur et d’éventuelles sanctions applicables en cas de non-respect de ces clauses.
Lorsqu’on insère dans le bail des clauses environnementales, le montant du fermage peut être réduit en fonction des contraintes imposées. Selon une certaine doctrine « certaines collectivités locales militent même pour un bail à zéro euro considérant que la contrepartie en est le respect des règles environnementales dont la charge est affectée au preneur».
De plus, le non-respect par le preneur des clauses environnementales incluses dans le bail est une cause de résiliation du bail ainsi qu’un motif de refus de son renouvellement. En outre, en ne respectant pas ses engagements, le preneur s’expose à devoir payer au bailleur une indemnité s’il en résulte une dégradation du fonds loué. La création ou le renouvellement d’un bail rural ne se font pas sans contrainte.
Contraintes et contrôles des clauses MAEC dans les Basses Vallées Angevines
Contracter un bail rural environnemental ou encore une ou plusieurs mesures agroenvironnementales ne se font pas sans contrainte. Pour les exploitants agricoles ayant contracté une mesure agro-environnementale, une des contraintes principales qui est ressortie des entretiens est la tenue du cahier d’enregistrement des pratiques agricoles (voir annexe n°7). Ce document permet de renseigner les activités réalisées par l’exploitant et permet ainsi à l’autorité compétente de contrôler et de valider les mesures agroenvironnementales contractualisées. Ce document permet notamment de contrôler le chargement d’animaux en UGB d’une parcelle dans un période donnée. Ce dernier contrôle doit s’accompagner d’une visite sur place pour corroborer les éléments du cahier.
|
Table des matières
Remerciements
Liste des abréviations
Table des matières
Introduction
I Diversité des instruments contractuels à vocation environnementale portant sur le foncier agricole
Utilisation des contrats pour la mise en œuvre des politiques publiques
I.1.1 Politiques publiques mises en œuvre par la contractualisation
I.1.2 Politiques publiques, contrat et prise en compte de l’environnement
Qu’est-ce qu’une clause environnementale dans les contrats conclus entre personnes privées ?
I.2.1 Le contrat, outil de droit privé et environnement
I.2.2 Clauses contractuelles ayant directement ou indirectement pour objet la protection de l’environnement
Multitude de contrats conclus sur le foncier agricole et place de l’environnement
I.3.1 Le foncier agricole, volonté et environnement : l’exemple du bail rural
I.3.2 Le bail rural environnemental, instrument privilégié de mise en œuvre des politiques publiques d’environnement
I.3.3 Les possibilités d’intégration des problématiques environnementales dans le bail rural environnemental
I.3.4 Les autres contrats sur le foncier agricole et l’intégration des problématiques environnementales
II Les instruments contractuels à vocation environnementale utilisés localement dans les Basses Vallées Angevines
Liens entre les contrats et les différents zonages au sein des Basses Vallées Angevines
Recours généralisé au bail rural environnemental dans les Basses Vallées Angevines
II.2.1 Le bail rural environnemental, instrument en pratique le plus utilisé dans les Basses Vallées Angevines
II.2.1.1 Les clauses environnementales envisageables dans les Basses Vallées Angevines
II.2.1.2 Exemples de baux ruraux pourvus de clauses environnementales conclus localement
II.2.1.3 Les justifications de la création ou du renouvellement d’un bail rural environnemental
II.2.1.4 Contraintes et contrôles des clauses MAEC dans les Basses Vallées Angevines
II.2.2 L’agriculture biologique contractualisée dans le bail environnemental
Autres instruments contractuels sollicités ou à solliciter dans les Basses Vallées Angevines : une application résiduelle
II.3.1 Autres contrats utilisés à vocation environnementale
II.3.2 Autres outils à envisager à vocation environnementale susceptibles de recevoir une traduction locale
Conclusion
Bibliographie
Liste des figures
Liste des tableaux
Table des annexes
