Les Institutions publiques et l’Economie institutionnelle

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Théorie de dysfonctionnement administratif (Michel Crozier)

Par rapports aux innombrables réactions sur la théorie de la bureaucratie, les réflexions du sociologue français M. CROZIER sont parmi les importantes à retenir. Crozier est le fondateur de la sociologie des organisations, il s’est efforcé d’analyser le travail, l’Administration et la bureaucratie dans une vision sociologique.
Dans les années 64, Crozier a publié son premier ouvrage intitulé « le phénomène bureaucratique ». Cet ouvrage met en exergue le fonctionnement d’une administration française marquée par la centralisation des décisions, qui suscite la peur du face à face et qui aboutit à l’isolement de chaque catégorie hiérarchique. Au cours des années 70-90, le centre d’œuvre de Michel Crozier a tourné autour de la problématique des résistances au changement de la bureaucratie (le cercle vicieux bureaucratique), c’est pourquoi Crozier a été engagé dans la réflexion sur la réforme de l’Etat et de la société française, une vision similaire au fondement de la Nouvelle Gestion Publique, laquelle vise à « améliorer l’efficacité de l’Etat en adaptant mieux l’offre de services publics aux besoins des usagers ».

En effet, Crozier estime que le fonctionnement défectueux de l’Administration est causé par les effets pervers de la bureaucratie. Pour lui, les dysfonctionnements administratifs font partie du fonctionnement normal des bureaucraties 9 et que celles-ci corrigent leurs dysfonctions, c’est ce qu’il a appelé « le cercle vicieux bureaucratique ». Par conséquent, les adeptes de la Nouvelle gestion publique ont soutenu la « débureaucratisation » du système administratif, il s’agit donc pour eux de corriger les effets des dysfonctions qui apparaissent inévitablement dans le fonctionnement des bureaucraties.

L’administration de l’Etat et l’organisation administrative

Dans un Etat unitaire comme Madagascar, l’Administration de l’Etat est composée par l’administration publique centrale et l’administration publique locale. La compétence et l’étendue du territoire où s’exerce cette compétence diffèrent ces deux niveaux d’administration.
L’administration publique centrale est considérée comme l’ensemble des éléments administratifs, qui sont des services ou des organes d’exécution du pouvoir central d’un pays 10 . Pourtant, l’administration publique locale sont les unités administratives exerçant indépendamment leur compétence dans les diverses circonscriptions urbaines et/ou rurales du territoire d’un pays. Toute unité administrative à l’échelon local correspondant à la définition de l’expression générique « administration publique » doit être inclue dans cette définition11.

Le rapport entre ces deux niveaux d’Administration est manifesté par le système de contrôle et le mode de répartition de compétence. Le contrôle est hiérarchique si on parle du rapport entre les autorités administratives centrales et les agents locaux de l’Administration d’Etat, la déconcentration est le système d’organisation administrative appropriée à cela. Par ailleurs, le contrôle de tutelle caractérise le rapport entre l’administration centrale et les collectivités territoriales décentralisées ; c’est dans ce cadre qu’on parle de la décentralisation, il y a le contrôle budgétaire et le contrôle de légalité de l’acte qui est effectué par l’administration centrale à travers ses agents locaux.
En général, le pilotage des actions et le transfert de compétences sont les principales caractéristiques du rapport entre pouvoir central et pouvoir local.

L’administration publique centrale

Concernant l’administration publique centrale, elle est dirigée par des organes centraux, constitués par:
– le Président de la République et le Premier Ministre,
– les Ministres et leurs collaborateurs.
Le Président de la République est le Chef de l’Etat, il possède d’importants pouvoirs en matière administrative, qu’il exerce au moyen de décrets et ordonnances12. Il partage ces pouvoirs avec le Premier Ministre, chef du Gouvernement, selon une répartition peu claire13. Ces deux organes sont investis de compétences générales, c’est-à-dire qu’ils peuvent exercer leurs compétences dans l’ensemble du territoire nationale. Leurs principales fonctions et attributions respectives sont définies par la Constitution.
Par ailleurs, les ministres occupent une place particulièrement importante au sein de l’administration centrale mais ils n’ont qu’une compétence spécialisée, c’est-à-dire que leur compétence est limitée à leur secteur ministériel.

L’administration publique locale

Pour ce qui est de l’administration publique locale, ce sont les services extérieurs ou l’administration déconcentré, par opposition aux services centraux localisés à la capitale, sont dispersés sur tout le territoire. Malgré la conception centralisatrice de l’administration de l’Etat, laquelle a aussi vocation à gérer l’ensemble du territoire14. Elle le fait au moyen des services spécialisés que sont les services extérieurs des ministères (STD) mais aussi grâce à un agent à compétence générale qui est chargé conjointement de la coordination des divers services de l’Etat (le Chef de District, pour le cas de Madagascar).

Pourtant, en tant qu’autorité locale élu par le peuple, le chef des administrations décentralisées ou Collectivités locales décentralisées exercent indépendamment leur compétence vis-à-vis des autorités centrales mais sous certaines limites. En effet, la collectivité territoriale décentralisée peut être considéré sans aucun doute comme administration publique décentralisée, de niveau local. Nous verrons plus tard ses caractéristiques, lesquelles vont mettre en évidence la différence entre service technique déconcentré (administration publique déconcentré) et collectivité territoriale décentralisée (administration publique décentralisée).

L’organisation administrative et l’administration territoriale

En général, l’organisation administrative peut être aménagée suivant deux systèmes différents : la centralisation et la décentralisation. A Madagascar, la gestion de l’administration territoriale est basée sur la décentralisation et la déconcentration.
Le terme territoire (nom) a une double signification : soit un espace juridiquement institué et dont la fonction consiste à organiser la répartition dans l’espace des compétences entre les différentes autorités administratives ; le territoire est alors, juridiquement parlant, une circonscription administrative. Soit une collectivité, c’est-à-dire un groupe humain défini par référence au lieu, à l’espace où il vit. Ainsi, la Nation est le groupe humain vivant sur le territoire national ; une Commune est la collectivité vivant sur un territoire local déterminé (le territoire communal). Le langage administratif utilise le terme territoire plutôt dans le sens de circonscription administrative, alors que le langage politique l’utilise souvent dans le sens de collectivité. Le vocabulaire juridique utilise le terme dans les deux sens, y compris conjointement comme, par exemple, dans l’expression « collectivité territoriale ».

Territorial (adjectif) prend ici le sens de « local » par opposition à central et à national, et s’applique à deux catégories de structures administratives : les Services Techniques Déconcentrés et les Collectivités Territoriales Décentralisées. Ces deux catégories correspondent elles-mêmes au principe de déconcentration pour la première et au principe de décentralisation pour la seconde.

La Centralisation

Pour avoir des éléments de connaissance suffisants en matière de centralisation, il faut voir successivement la définition, les causes et les modalités de la centralisation. L’unité de direction caractérise la centralisation administrative, c’est l’aspect du phénomène plus général de centralisation, c’est-à-dire de la tendance à l’unité qui se manifeste dans les différents aspects de la vie publique : politique, économique, etc.
Par conséquent, la centralisation administrative consiste à réunir toute l’administration en un centre unique de gestion, dirigé par les autorités de l’Etat. Tous les pouvoirs administratifs sont réunis entre les mains des agents de l’Etat qui n’administrent pas uniquement les intérêts généraux de la nation, mais aussi les affaires locales. Le pouvoir central imprime ainsi à tout le pays une direction unique, centralisée.

Les causes et les modalités de la Centralisation

Elles sont de deux sortes : politiques et techniques. Concernant les causes politiques, la centralisation se révèle utile en tant qu’elle renforce la puissance interne et externe de l’Etat, lequel dispose ainsi totalement de tous les moyens nécessaires pour maintenir l’ordre, en garantissant l’unité de l’Etat. Pour ce qui est des causes techniques, la centralisation présente surtout l’avantage d’assurer un bon fonctionnement des services publics, lesquels fonctionnent de façon plus impartiale, plus économique et plus rationnelle. La centralisation ne signifie pas qu’il n’existe qu’un seul appareil administratif situé dans la capitale, pour des raisons pratiques évidentes, le pouvoir central doit être représenté dans les différentes parties du territoire par les agents locaux. Mais le pouvoir de ces agents varie selon les modalités existantes de la centralisation, qui sont la « concentration »et la «déconcentration ».

La « concentration » consiste à accorder le pouvoir de décision tout entier aux autorités supérieures de la hiérarchie administrative, c’est-à-dire aux autorités établies dans la capitale. Les agents de l’Etat, répartis sur l’ensemble du territoire, n’ont qu’un rôle de préparation et d’exécution des décisions prises dans la capitale. En effet, les autorités centrales sont incapables de prendre toutes les décisions avec la rapidité nécessaire, de plus, les décisions prises risquent d’être inadaptées car les autorités centrales ne connaissent pas avec précision les besoins des populations locales, ce sont les inconvénients de la concentration.

Les conditions et les modalités de la Décentralisation

La décentralisation implique deux conditions principales : l’existence d’affaires locales et l’octroi de la personnalité morale. En effet, il est fondamentale de faire une distinction entre les besoins qui intéressent l’ensemble de la population (la défense, par exemple) et les besoins qui sont particuliers à une collectivité (marché communale, par exemple). La reconnaissance d’une liste d’affaires locales, distinctes des affaires nationales, est donc la première condition, nécessaire de la décentralisation. Par ailleurs, les collectivités ont besoin d’acquérir la personnalité morale pour gérer leurs propres affaires elles-mêmes. Cela entraîne l’autonomie administrative et l’autonomie financière, sans lesquelles, faute de ressources propres et de toute possibilité d’action, la décentralisation risque de rester lettre morte.

Cependant, si ces conditions sont nécessaires, elles ne sont pas suffisantes car l’Etat peut, nous l’avons vu avec la déconcentration, admettre la prise en charge par une collectivité d’affaires locales, tout en conservant sous une étroite subordination les agents chargés de l’administrer. La décentralisation ne peut donc exister qu’à partir du moment où les organes chargés de gérer les affaires de la collectivité en émanant et possèdent à l’égard de l’Etat, une certaine indépendance. La décentralisation implique donc l’élection des organes locaux par la collectivité, seule garantie réelle de leur autonomie par rapport au pouvoir central.
En ce qui concerne les modalités de la décentralisation, elles sont très diversifiées mais deux modalités doivent être relevées : la « décentralisation territoriale »et la « décentralisation par services » (ou décentralisation technique).La « décentralisation territoriale » consiste à ériger en centres autonomes des groupements d’intérêts définis géographiquement (par exemple, Région, Commune). Elle a pour base le territoire et les intérêts particuliers aux habitants d’une parcelle du territoire national. La « décentralisation par services » au contraire est fondée sur des considérations techniques. Elle consiste à donner l’autonomie à une catégorie particulière de services publics, comme l’université ou l’hôpital. Elle est fondée sur un besoin déterminé, spécial, qui peut être ressenti à des endroits très différents su territoire et qui n’est pas lié à une portion déterminée du territoire. En somme, elle se traduit par la transformation d’un service public en établissement public doté de la personnalité morale.
Enfin, centralisation et décentralisation nécessitent un certain contrôle du pouvoir central sur les activités administratives périphériques. Mais ce contrôle s’exprime différemment selon le système d’organisation administrative envisagé. A la centralisation correspond le pouvoir hiérarchique, à la décentralisation le contrôle de tutelle.

Concept et évolution théorique de la gouvernance et le management public

Depuis le XIVème siècle, le terme anglais « governance » est utilisé pour indiquer le régime politique entre les différents corps constitutifs de la société médiévale anglaise. En 1937, l’économiste américain Ronald Coase a repris ce terme, dans son ouvrage « the nature of the firm », il avait désigné « firm » comme moyen d’organisation des échanges, plus efficace que le marché. A partir des années 70, l’économiste institutionnaliste Olivier Williamson a étendu cette conception en donnant la signification de la gouvernance comme ensemble des dispositifs, mis en œuvre par la firme pour mener des coordinations efficaces des actions des dirigeants et des actionnaires de l’entreprise : « corporate governance » ou « gouvernance d’entreprise ».Le terme gouvernance est tombé en désuétude en France et n’est revenu dans la langue française qu’à partir des années 1990 par le biais du mot anglais « governance »16.
Il y a deux grands types de gouvernance : la gouvernance d’entreprise pour le secteur privé et la gouvernance politique pour la pensée politique et administrative. Concernant le second type, il y a la gouvernance mondiale ou globale, la gouvernance territoriale ou locale.

La gouvernance concerne notamment :
– la gestion publique ou collective ou collaborative des biens communs17;
– le gouvernement d’institutions publiques (ONU, UE, Etats, Collectivités locales, etc.),
– la gestion des sociétés par actions,
– la gestion des organismes sociaux,
– les organisations associatives (ONG, communautés).
Plusieurs disciplines s’intéressent sur la gouvernance, telles que l’économie, la politique et la sociologie. Etymologiquement, le mot «gouvernance » vient du latin «gubernare » et du grec « kubernâo », ayant comme signification « pilotage des navires ». La Gouvernance peut avoir plusieurs aspects, tels que la gouvernance environnementale, la gouvernance minière, la gouvernance financière. Nous s’intéresserons exclusivement sur la gouvernance locale/territoriale, laquelle mettra en exergue la gestion des affaires publiques locales ou la gestion communale dans son ensemble.
Du point de vue général, la « gouvernance » désigne la manière de gouverner tandis que le « gouvernement » désigne les institutions et agents chargés de gouverner. Dans cet angle, la gouvernance est donc le mode de gestion publique dont les gouvernants gèrent les ressources sociales et économiques d’un territoire ou localité bien définie.

La gouvernance locale

A la fin des années 80, suite à l’échec de l’ajustement structurel pratiqué dans les pays en voie de développement, les institutions de Bretton Woods (BM, FMI) ont été conscientes sur l’amélioration du cadre politico-institutionnel et le mode de gouvernement pour combler les réformes économiques. En effet, elles ont introduit le terme « good governance » pour désigner la manière d’exercice de pouvoir dans la gestion des ressources économiques et sociales d’un pays particulièrement en voie de développement. Il appartient à l’Etat de mettre en place un environnement institutionnel sain pour l’économie, c’est-à-dire favorable à la mise en place d’une véritable société de marché.
A partir des années 90, le concept « gouvernance locale » a pris naissance. Ce concept est le résultant des demandes de la population locale, en termes de développement local, conjugué avec le processus de décentralisation. Une autre réflexion a défini la gouvernance locale comme une « structure composée par différents acteurs et institutions, permettant d’apprécier les règles et routines qui donnent sa spécificité à un lieu vis-à-vis d’autres lieux et vis-à-vis du système productif qui l’englobe »18.

Par ailleurs, la définition suivante est considérée comme appropriée dans le cadre de cette présente étude : « la gouvernance c’est le mode de gestion publique dont les gouvernants gèrent les ressources sociales et économiques d’un territoire ou localité bien définie ». En effet, la gouvernance locale est donc l’exercice de ce pouvoir de gérer au niveau local, cette gestion est dite bonne si elle est efficace, équitable, transparente et responsable, c’est qu’on entend la « bonne gouvernance » ou la gestion efficace de l’administration publique.
D’après Stoker G. : « la gouvernance fait intervenir un ensemble complexe d’acteurs et d’institutions qui n’appartiennent pas tous à la sphère du gouvernement ; elle traduit une interdépendance entre les pouvoirs et les institutions associées à l’action collective. La gouvernance fait intervenir des réseaux d’acteurs autonomes et part du principe qu’il est possible d’agir sans se remettre au pouvoir de l’État»19 . La synergie d’action entre les différents acteurs dans un territoire est donc une nécessité pour l’autonomie d’une collectivité et un développement territorial.

Le management public et la nouvelle tendance dans le contexte de la mondialisation

D’abord, le terme « management » est emprunté à l’anglais management, «action de conduire, de diriger, d’entraîner »20, employé particulièrement depuis la fin du XVIIIème siècle en parlant d’un ensemble de personne chargées de la direction d’une institution, d’un organisme ou d’une entreprise. En français, le mot recouvre l’ensemble des techniques de gestion et d’organisation d’une affaire, d’une entreprise, etc. En effet, le « management public », c’est la « Gestion Publique », c’est-à-dire la gestion des affaires publiques ou la manière dont les pouvoirs publics exercent leurs fonctions. En général, la CORRUPTION handicape la gestion publique, elle peut être assimilée à un abus de pouvoir ou de confiance dans la recherche d’un profit personnel et offre une tentation à laquelle cèdent non seulement les pouvoirs publics mais aussi ceux qui occupent des postes de confiance ou détiennent des pouvoirs dans les entreprises privées ou les organisations sans but lucratif21.

L’Administration publique doit suivre le rythme de la mondialisation. Depuis longtemps elle n’a accompli que des tâches courantes, c’est-à-dire faire fonctionner tout simplement l’appareil administratif, c’est qu’on entend « administration administrante ». En effet, les citoyens n’ont tirés profits vis-à-vis de l’Administration sauf le traitement des dossiers administratifs ; l’Administration ne produit que des services publics usuels, c’est-à-dire des offres de service sans évolution et dépourvus de résultats sur le plan économique et social. Face à cette situation et grâce à l’avènement du phénomène de mondialisation, l’administration publique est obligée de se moderniser pour qu’elle puisse optimiser la satisfaction des usagers sur les services publics qu’elle doit rendus. Par conséquent, la réforme administrative et l’amélioration de la gestion publique deviennent primordiales pour que l’Administration soit efficace et productive.

Table des matières

INTRODUCTION GENERALE
PARTIE 1. CONCEPT THEORIQUE SUR LA GOUVERNANCE ET LES INSTITUTIONS
Chapitre 1. Concept theorique sur l’ administration publique et la gouvernance
1.1. Théorie sur l’administration publique
1.1.1. Rôle politiques de l’Administration publique
1.1.2. Théorie de la Bureaucratie de Max Weber
1.1.3. Théorie de Dysfonctionnement administratif (Michel Crozier)
1.2. L’Administration de l’Etat et l’organisation administrative
1.2.1. L’Administration publique centrale
1.2.2. L’Administration publique locale
1.2.3. L’organisation administrative et l’administration territoriale
1.2.3.1. La Centralisation
1.2.3.2. Les causes et les modalités de la Centralisation
1.2.3.3. La Décentralisation et les Collectivités Territoriales Décentralisées
1.2.3.4. Les conditions et les modalités de la Décentralisation
1.3. Concept et évolution théorique de la gouvernance et le management public
1.3.1. La gouvernance locale
1.3.2. Le management public et la nouvelle tendance dans le contexte de la mondialisation
1.3.3. La Nouvelle gestion publique : « New public management »
1.3.4. Le renforcement des capacités
1.4. La réforme de l’Etat et la réforme administrative
1.4.1. La réforme de l’Etat
1.4.2. La réforme administrative
Chapitre 2. Concept théorique sur les Institutions et le Développement
2.1. Les Institutions publiques et l’Economie institutionnelle
2.1.1. Les Institutions Publiques/Administratives
2.1.1.1. Logique fonctionnelle et géographique
2.1.1.2. Logique politique et juridique
2.1.2. L’Economie institutionnelle
2.2. Concept théorique sur le développement
2.2.1. Croissance et Développement
2.2.2. La Société en développement
2.2.3. Le Développement local
2.3. Développement et institutions
2.3.1. Point de vue économique sur les institutions
2.3.2. Développement et institutions, quel lien ?
PARTIE 2. ANALYSE DE LA GOUVERNANCE AU SEIN DES COMMUNES
Chapitre 3. Diagnostic de la situation de gouvernance au sein des Communes
3.1. Conditions préalables pour l’amélioration de la Gouvernance Locale
3.1.1. Renforcements des capacités sur la Gouvernance locale
3.1.2. Renforcement des capacités sur la Comptabilité et Gestion Financière
3.1.3. Renforcement des capacités sur la Lutte Contre la Corruption et la Gestion et Mise en œuvre des Projets de la Commune
3.1.4. Renforcement des capacités sur le processus Budget Participatif et sur la relance de la Fiscalité Locale
3.1.4.1. Renforcement des capacités sur le processus Budget Participatif
3.1.4.2. Renforcement des capacités sur la relance de la Fiscalité Locale
3.2. La Bonne gouvernance, le processus Budget participatif et la Fiscalité locale au niveau des Communes
3.2.1. Origine, historique et démarche du Budget participatif
3.2.1.1. Origine du processus Budget participatif
3.2.1.2. Historique du Budget participatif à Madagascar
3.2.1.3. Défininition et démarche dans la mise en œuvre du Budget Participatif
3.2.2. Définition et cadre juridique de la Fiscalité Locale
3.2.3. La bonne gouvernance et les outils d’évaluation
3.2.3.1. Les principes de la bonne gouvernance
3.2.3.2. Les outils d’évaluation de la Gouvernance Locale
3.3. Diagnostic de situation du processus Budget Participatif et de la Fiscalité Locale
3.3.1. Diagnostic par rapport au processus Budget Participatif
3.3.2. Diagnostic par rapport à la Fiscalité Locale
3.3.2.1. Analyse par rapport à la RECETTE
3.3.2.2. Analyse par rapport à la DEPENSE
3.4. Analyse du dysfonctionnement de la Gouvernance Locale
3.4.1. Situation générale de la Gouvernance au niveau des Communes OCAI
3.4.2. Situation par rapport à la Comptabilité et Gestion Financière de la Commune
3.4.2.1. Elaboration et adoption du budget communal
3.4.2.2. Tenue du livre de valeur fiduciaire et gestion de la comptabilité des matières
3.4.3. Situation par rapport à la Gestion et Mise en œuvre des Projets
3.4.4. Analyse de l’exécution du Plan Communal de Développement
3.4.4.1. Situation du Plan Communal de Développement au niveau des Communes OCAI
3.4.4.2. Contraintes et dysfonctionnements sur l’élaboration et l’exécution du Plan Communal de Développement
3.4.5. Problématiques sur le mécanisme de répartition et redistribution des recettes fiscales
Chapitre 4 : Les effets de la Bonne gouvernance sur les Institutions
4.1. Impacts globaux du processus Budget Participatif et de la relance de la Fiscalité Locale
4.1.1. Indicateurs d’impacts du Budget Participatif dans la gestion des Communes
4.1.2. Impacts sociaux
4.1.3. Impacts politiques et administratifs/gouvernance
4.1.4. Impacts économiques et financiers : Participation financière de populations
4.1.5. Dynamisme local significatif pour un développement communal
4.2. Obstacles de mise en place du Budget Participatif et propositions d’amélioration
4.2.1. Obstacles de mise en œuvre du processus Budget participatif
4.2.2. Propositions d’amélioration
4.3. Possibilité de promouvoir le développement local à partir des ressources propres disponibles
CONCLUSION GENERALE

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