Les instances en charge des remblais dans la CUA et la place de la communication dans les politiques urbaines

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L’Urbanisation

Du point de vue d’urbanisation, on constate que déjà plus d’un ménage sur trois vit dans une agglomération urbaine et au rythme actuel, près de la moitié se trouvera en ville dans une dizaine d’année. Cette concentration a entraîné des effets d’agglomérations, si bien que les centres urbains, en particulier la CU d’Antananarivo compte à présent pour 2/3 du PIB national.
Cette réalité est due par l’attirance des villes et répond à l’émergence de ces opportunités économiques. En général les ménages urbains sont plus riches que ceux localisés en campagne. Non seulement les inégalités deviennent alors plus visible en ville qu’en campagne, mais la misère se développe, surtout parmi les jeunes. Dans la région d’Analamanga, les opportunités économiques sont freinées par de nombreux obstacles, y compris le déficit important en matière d’énergie électrique, le transport rendu difficile par les congestions et le manque d’infrastructures, l’accès à l’éducation perturbée par l’arrivée de nouveaux élèves, et les réseaux d’eau et d’assainissement tant délabrés.

Aménagement

« Aménager un territoire, c’est organiser et rééquilibrer un espace afin de le rendre plus cohérent et de le mettre en valeur selon des objectifs prévus. L’aménagement d’un territoire est donc un acte planifié qui répond à diverses motivations et qui doit prendre en compte les différentes échelles de l’espace4. » LEFEBVRE S.

La mission politique de la ville

Le renforcement de la cohésion sociale se concrétise à travers la compétence de la politique de la ville. Sa mission consiste à mobiliser, organiser et structurer les interventions publiques sur des territoires définis comme prioritaires en raison des difficultés que rencontrent leurs habitants (habitat dégradé, chômage, échec scolaire, délinquance, enclavement…), et ce, de façon partenariale.
L’objectif principal est donc de définir une politique de développement social et urbain pour lutter contre le processus de dévalorisation de certains quartiers et d’exclusion des populations qui y résident.

Caractéristique de la plaine d’Antananarivo

La proximité de l’eau en abondance a été, au début, la raison principale de l’occupation humaine de la plaine d’Antananarivo, leur offrant un vaste territoire rizicole et une installation propice.
La Capitale est confrontée à de graves problèmes d’évacuation des eaux usées, problèmes liés surtout à la morphologie du terrain. Les plaines en aval, récupèrent les eaux de ruissellement des collines. Leurs sols sont souvent moins perméables.
A chaque saison de pluie, la zone basse se trouve inondée, ce qui fragilise plus particulièrement les zones d’habitat spontané qui s’y sont implantées, ainsi que les habitats précaires implantés sur les pentes abruptes des collines.

Les institutions et le cadre international en matière de GRC

Le Cadre d’Action de Hyogo 6(CAH) ou Hyogo Framework of Action est le principal instrument que les Etats membres des Nation Unies ont adopté pour réduire les risques de catastrophes. En effet, le CAH a pour objectif ultime d’instaurer la résilience des Nations et collectivités face aux catastrophes par une réduction considérables des pertes dues aux catastrophes d’ici 2015. Pour atteindre ces objectifs, le CAH prévoit cinq priorités avec des principes directeurs et des moyens pratiques qui permettent aux collectivités vulnérables d’atteindre une telle résilience dans le contexte de Développement Durable.

Les types de risques et le cas du site Antananarivo

Un risque est défini et mesuré comme le produit d’un aléa : « un évènement potentiellement dangereux » par une vulnérabilité « la sensibilité du milieu ». Dans de nombreux cas, ces dégâts peuvent être anticipés et estimés.
Les stratégies qui réduisent la vulnérabilité, diminuent également les risques. Etudier la vulnérabilité, c’est donc s’intéresser à la fragilité des enjeux menacés. Elle exprime le niveau d’effet prévisible d’un phénomène naturel (aléa) sur des enjeux.
En effet, c’est la réalisation du risque que l’on qualifie de catastrophe8 où il y a nécessairement pertes de vies humaines. L’aléa est naturel et on peut citer entre autres les aléas environnementaux (le déversement d’hydrocarbures par exemple), les aléas anthropiques (incendies), les aléas climatiques (inondation, sécheresse).
La ville d’Antananarivo est touchée par l’aléa : inondation. Si les précipitations atteignent un niveau au-dessus de la normale, cela va entraîner un certain nombre de dommages matériels et corporels (bâtiments endommagés, routes coupées, blessés, morts …). L’ensemble de ces dommages représentent la vulnérabilité, c’est-à-dire la sensibilité de la ville à l’aléa. Cependant, un aléa, même peu probable, dans une zone fortement peuplée représente un risque élevé, car la vulnérabilité y est maximale.

Le risque d’inondation

L’inondation est un risque prévisible dans son intensité, mais il peut être difficile de connaître le moment où il se manifestera (cas des inondations consécutives à des averses violentes par exemple). La prévention des risques et la protection des populations nécessitent que soient prises des mesures collectives et des mesures individuelles. Les inondations constituent un risque majeur sur le territoire national, mais également dans le monde entier (environ 20 000 morts par an). En raison de pressions économiques, sociales, foncières ou encore politiques, les cours d’eau ont souvent été aménagés, couverts, déviés, augmentant ainsi la vulnérabilité des hommes, des biens (économiques et culturels), et de l’environnement. Pour remédier à cette situation, la prévention reste l’outil essentiel, notamment à travers la maîtrise de l’urbanisation en zone inondable.

Les outils de planification

En lien avec ces problèmes, pour à la fois préserver les emplacements réservés aux principales installations d’intérêt général (bassins, voiries, espaces urbains) et délimiter les futures zones d’urbanisation, le PUDi du Grand Antananarivo a été réalisé et approuvé. Il est disponible à l’échelle de la CUA en annexe 3.
En 2005-2006, une composante environnementale et paysagère a été ajoutée au PUDi : le Plan Vert. Celui-ci préconise, dans un souci de préservation de l’identité de la ville, un remblai contrôlé, qui respecte les espaces verts naturels et agricoles et qui soit intégré dans l’environnement rizicole de la plaine.
Le PUDi est un outil limité qui ne fait que définir les grandes orientations et les priorités de l’aménagement. Il est amené à être complété par des PUDé, véritables documents de planification opérationnelle à une échelle locale.
Ceux-ci sont indispensables pour éviter que le PUDi ne reste qu’une déclaration d’intention. Cependant, aucun PUDé n’a à ce jour été réalisé à Madagascar et ce n’est encore qu’un outil prévu par la législation 9(code de l’urbanisme).

Les politiques adoptées

De nombreux problèmes sont apparus à cause de cette forme d’urbanisation, surtout à partir des années 1980. Les terrains agricoles ont été abandonnés pour une valorisation foncière (cycle riz, marais, briqueterie, remblai, construction). De nombreux remblais ont donc été créés dans la plaine au détriment de l’agriculture, et souvent sans autorisation. La concurrence sur le foncier entre l’agriculture et les remblais a entraîné une diminution directe (remblai réalisé) et indirecte (morcellement des terres agricoles et isolement hydraulique de celles-ci) de la surface agricole. Au vu de ces problèmes, l’APIPA a été crée en 1996 pour lutter contre les inondations. Puis, afin de permettre à l’agglomération de se doter de l’outil PUDi, le gel des remblais a été décidé en 2003 (Note ministérielle N° 68 VPM PETT PAT/CAB/03 qui suspend les nouvelles demandes). Celui-ci a été levé en 2004. Or malgré la levée de l’interdiction de remblayer, la CUA continue à ne plus délivrer aucune autorisation de remblai. Et à ce jour, le traitement des demandes de permis de remblais a été de nouveau suspendu par le Ministère de l’Eau10.

La population et développement

Madagascar fait partie des pays du Tiers Monde dont l’une des principales caractéristiques est la forte croissance démographique. Cette dernière est liée à la forte natalité et à la baisse tendancielle du taux de mortalité. Cela est dû à une amélioration de la médecine ainsi qu’à la forte fécondité (cinq enfants par femmes).
En effet, le mouvement de la population a des impacts sur l’aménagement.
D’une part, le rythme d’accroissement de la population exige un accroissement suffisant de la production mais cette croissance est conditionnée par l’augmentation des investissements productifs, l’existence des ressources naturelles suffisantes (terres cultivables…), l’existence de productivité liée à des techniques de production (facteurs résiduels). Aussi, la croissance économique ne permet pas de suivre la croissance démographique. Et cette croissance de la population entraine l’insuffisance d’infrastructures sociales voire même la dégradation puisque la capacité d’accueil des infrastructures sociales est très faible et vétuste.
D’autre part, la croissance démographique permet d’inciter la croissance économique car elle entraine une croissance de la demande. Dans ce cas, l’accroissement de la population dépend de la demande solvable (du pouvoir d’achat) ou du niveau de revenu. Mais à Madagascar, la forte croissance de la population entraine une diminution du revenu par tête.
Dans ce cas, la croissance de la population est facteur de croissance économique pour les pays où il y a une insuffisance de main d’oeuvre nécessaire à la production.
Bref, la forte croissance de la population est à la fois un obstacle et un appui pour le développement.

Aménagement de la ville pour un cadre de vie agréable et durable

Le Plan d’urbanisme directeur datant de 2004 et le Plan de développement urbain sont les outils de planification qui constituent les cadres de référence de l’urbanisation, et résument les stratégies et les directives à adopter pour encadrer le développement urbain de la ville d’Antananarivo. Les services de planification urbaine sont les institutions qui participent au contrôle de l’urbanisme à Antananarivo.
Ils se composent de l’Autorité pour la protection contre l’inondation de la plaine d’Antananarivo, de l’Institut des métiers de la ville, de l’Office régional du tourisme à Antananarivo et de l’Agence d’exécution des travaux d’intérêts publics et d’Aménagement.
Les autorités administratives sont très souvent sollicitées (ou interviennent) au-delà de leur mandat officiel, remplissant des fonctions d’arbitrage quasi judiciaires.
Dans les quartiers informels, les règles d’urbanisme et de construction n’ont pas toujours été appliquées. La croissance urbaine, qui est supposée être un facteur de développement économique et qui devrait, par la même, contribuer à l’amélioration du cadre de vie de la population, génère au contraire des difficultés de gouvernance et affecte la qualité de vie des citadins.
Il en résulte des interprétations et des situations changeantes, allant de l’opposition à l’alliance entre instances étatiques et associatives.

Le système déconcentré et décentralisé de l’aménagement du territoire

Le cadre législatif et réglementaire actuel en matière d’urbanisme paraît à de jour trop normatif et trop rigide. Les plans d’urbanisme, comme l’ensemble de la réglementation, ont été fondés sur des normes inadaptées. D’une part, aux capacités techniques de gestion des administrations qui ne disposent pas du personnel compétent et en nombre suffisant pour appliquer une réglementation aussi précise. D’autre part, par rapport au cadre institutionnel découlant de l’application de la décentralisation. En effet, la législation a été conçue pour être appliquée par des administrations d’Etat et non pas par des élus lesquels sont amenés à gérer plutôt des situations d’ordre politique. Par ailleurs, la législation ne répond pas aux besoins des collectivités territoriales et de leurs services en matière de gestion et de contrôle de l’urbanisation. Elle n’est également pas adaptée aux capacités techniques et financières tant des Communes que des populations.
Ce cadre législatif et règlementaire est aussi Répressif. L’idée de contrôle est sous-jacente à l’ensemble de la réglementation et -ci, tout étant peu efficace apparaît également négative et contraignante.
Par ailleurs, il est mal connu car très peu diffusée et non rééditée depuis de nombreuses années, la législation de l’urbanisme est peu connue des administrations locales et des élus.
Et enfin, il demeure peu effectif puisque seules quelques villes ont des plans d’urbanismes approuvés, lesquels sont inadaptés aux besoins actuels dont seule une partie des constructions sont régulièrement autorisées.

L’Etat aménageur du territoire national11

L’Etat n’est pas seulement en charge de la politique urbaine. Il est également responsable de l’organisation du territoire national et de son équipement. Il se doit également de s’assurer de la cohérence des choix en matière d’aménagement des Communes voisines.
A ce double titre, le représentant de l’Etat communique aux Communes qui décident d’élaborer leur projet de ville ou de plan d’urbanisme, une description des contraintes et subordinations dont elles doivent tenir compte.

Les performances et responsabilisations

L’accès à la propriété foncière est compliqué. L’Etat et la municipalité rencontre des difficultés à assumer leur rôle12 pour plusieurs raisons. D’abord, le Plan d’urbanisme directeur n’a pas été actualisé depuis 2004 malgré l’explosion démographique. A cet égard, la municipalité ne dispose ni de bases de données, ni d’informations foncières fiables. Ainsi, la spéculation foncière constitue de plus en plus un handicap et la procédure d’acquisition demeure longue et complexe. De plus, les compétences techniques de la municipalité en matière d’attribution et de gestion foncière sont limitées.
Les conséquences qui en découlent sont les suivantes : la prolifération de l’habitat dans des zones non constructibles, créant des quartiers non structurés et peu viables. Mais également, on constate la multiplication des conflits entre les propriétaires de titres et les occupants illicites.

Table des matières

PREMIERE PARTIE : LA DYNAMIQUE ET LES MECANISMES DE L’AMENAGEMENT URBAIN DE LA CUA : MANIFESTATION DU PROBLEME D’ACCES AU SOL
CHAPITRE I : CADRAGE CONCEPTUEL
1.1 L’urbanisation
1.1.1 Définition de l’urbanisation
1.1.2 L’urbanisation dans le monde
1.1.3 La démographie et l’urbanisation de la CU Antananarivo.
1.2 L’aménagement du territoire
1.2.1 Concept et définition
1.2.1.1 Aménagement
1.2.1.2 La mission politique de la ville
1.2.1.3 Caractéristique de la plaine d’Antananarivo
1.3 La gouvernance des risques et catastrophes
1.3.1 Les institutions et le cadre international en matière de GRC
1.3.2 Les concepts liés au territoire urbain et à la gestion du risque
1.3.2.1 La concentration
1.3.2.2 La densité
1.3.2.3 La prévention
1.3.3 Les types de risques et le cas du site Antananarivo
1.3.4 Le risque d’inondation
CHAPITRE II : LES REALITES DE L’URBANISATION DANS LA CUA
2.1 La définition de l’aménagement de la Commune
2.1.1 La logique publique de la politique d’aménagement urbain
2.1.1.1 Contexte géographique du site Antananarivo
2.1.1.2 Les outils de planification
2.1.1.3 Les politiques adoptées
2.1.2 Les piliers de la politique d’urbanisation
2.1.2.1 La population et développement
2.1.2.2 Aménagement de la ville pour un cadre de vie agréable et durable
2.2 Le fonctionnement de l’aménagement urbain à Antananarivo
2.2.1 Le système déconcentré et décentralisé de l’aménagement du territoire
2.2.1.1 Evaluation du cadre législatif et réglementaire actuel de l’urbanisme
2.2.1.2 L’Etat aménageur du territoire national
2.2.1.3 Les performances et responsabilisations
2.2.2 Le défi urbain de la politique d’aménagement
2.2.2.1 La question foncière comme question locale
2.2.2.2 La responsabilité de la Commune en matière de gestion urbaine
2.2.2.3 L’urbanisation durable d’Antananarivo : la protection contre l’inondation reste la condition préalable
DEUXIEME PARTIE: LA PERTINENCE DE LA POLITIQUE DE REMBLAIEMENT DANS LA CUA
CHAPITRE III : UN JEU COMPLEXIFIE DES ACTEURS ET DE LA COMMUNICATION 
3.1 Les instances en charge des remblais dans la CUA et la place de la communication dans les politiques urbaines
3.1.1 Présentation des acteurs
3.1.1.1 L’APIPA
3.1.1.2 La Commune
3.1.1.3 La Commission Technique de remblai
3.1.2 La procédure de demande de remblai
3.1.2.1 Le dossier
3.1.2.2 Traitement de la demande
3.1.2.3 Régularisation
3.1.3 Les redevances
3.1.3.1 Redevance annuelle et redevance de participation aux frais de premier établissement
3.1.3.2 Contrôle et répression
3.2 Les enjeux des politiques urbaines décentralisées.
3.2.1 Les liens entre ville et décentralisation : de la gouvernance à la production urbaine
3.2.2 La place de la communication dans les politiques urbaines contemporaines
3.2.3 Les enjeux par rapport aux nouveaux risques pour la ville
CHAPITRE IV : LES FONDEMENTS DES PROBLEMES RENCONTRES EN MATIERE DE REMBLAI
4.1 Les dynamiques conflictuelles des acteurs urbains
4.1.1 Les conflits fondés sur l’incertitude
4.1.2 Les conflits fondés sur la procédure
4.2 Les typologies des mécanismes conflictuels
4.2.1 Les logiques divergentes de la représentation
4.2.2 Les temporalités des démarches urbaines
CONCLUSION
BIBLIOGRAPHIE

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