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Le cadre juridique et institutionnel pour la gestion de l’environnement
Lors de la mise en œuvre du PAE, la Charte a proposé un cadre institutionnel garant de la réussite du projet. Ainsi, trois agences d’exécution ont été créées au début des années 1990 : l’Office Nationale pour l’Environnement (ONE), l’Association Nationale pour les Actions Environnementales (ANAE), l’Association Nationale pour la Gestion des Aires Protégées (ANGAP). Ces trois entités, ensemble avec les Ministères chargés de l’environnement et la gestion des forêts, et encore d’autres agences d’exécution constituent les principales institutions d’appui et de politique pour la mise en œuvre du PAE et pour l’application de la Charte.
Le cadre juridique
Le cadre juridique est basé sur la liaison intrinsèque de l’environnement avec le développement. La gestion rationnelle de l’environnement se justifie par la recherche d’un développement durable et le développement durable ne peut être réalisé sans une gestion rationnelle de l’environnement. Selon l’article 3 de la Loi n° 90.033 de 21 Décembre 1990 de la Charte de l’environnement, « l’environnement constitue une préoccupation prioritaire de l’Etat ».
Défense et promotion de l’environnement pour le développement durable à Madagascar Les mesures prises par la législation sur la dégradation de l’environnement concernent les règles de protection des sols, des forêts, des pâturages et des ressources en eaux, de la protection de la faune et de la flore. Mais l’application de ces textes s’est heurtée à des difficultés d’ordre matériel et financier.
En l’apport de la Charte, elle a contribué à la mise en place d’une législat ion environnementale. Elle énonce des principes relativement nouveaux :
La primauté de la protection de l’environnement
La responsabilité des promoteurs quant aux éventuels préjudices à l’environnement. Ce principe pourrait être la base de la notion d’infraction environnementale
L’obligatoriété des études d’impact à propos de certains investissements
La Charte a aussi défini les outils de travail pour le Plan d’Action Environnemental.
Le cadre institutionnel
Le décret MECIE
Le décret instituant le MECIE7 a pour objectif d’éviter qu’une construction ou un ouvrage justifié au plan économique ou au point de vue immédiat du constructeur ne se révèle ultérieurement néfaste ou catastrophique pour l’environnement. Il confirme le rôle technique de l’ONE en matière de compatibilité. Le décret détermine le contenu général des études d’impact environnemental, les délais de réponse de l’administration, les modalités générales de la consultation publique, les préoccupations environnementales, notamment la nécessité de l’étude d’impact entre une pratique nouvelle dans la procédure administrative. Le MECIE a pour effet de contraindre les autorités publiques à changer des mentalités et des attitudes dans le suivi et le contrôle du MECIE, de responsabiliser le public pour une participation directe à la gestion rationnelle de l’environnement, condition à préalable du développement durable.
Dans le système actuel, la notion de conservation est devenue inséparable du développement et de l’utilisation rationnelle des ressources. Le MECIE a aussi pour objet de fixer les règles et procédures à suivre en vue de la mise en œuvre des règles et procédures. Ainsi, une note particulière a été faite pour les zones sensibles.
Le Comité Interministériel de l’Environnement (CIME)
Conformément à l’Annexe de la loi n° 90.033 du 21 décembre 1990, portant Charte de l’Environnement Malagasy et ses modifications, un Comité Interministériel de l’Environnement a été créé par décret n° 97.823 du 13 Juin 1997. C’est l’organe garant de l’intégration des impératifs de la gestion de l’environnement pour un développement durable.
Défense et promotion de l’environnement pour le développement durable à Madagascar
Le Comité Interministériel de l’Environnement est placé sous l’autorité du Premier Ministre. Le CIME est chargé de :
– assister le chef du Gouvernement dans le choix des grandes orientations de la politique environnementale ainsi que dans celui de stratégies opérationnelles de mise en œuvre de cette politique ;
– contribuer à l’intégration de l’action environnementale dans les différentes politiques sectorielles et vice-versa, notamment sur le plan budgétaire et dans le domaine du plan.
A ce titre, il :
– procède à l’arbitrage sur les choix stratégiques et les éventuels conflits entre les divers organismes chargés de la gestion de l’environnement ;
– il soutient les ministères concernés et les collectivités territoriales décentralisées dans leur mission en matière de mise en compatibilité des investissements avec l’environnement (MECIE) ;
– et d’une manière générale, assure la coordination interministérielle des actions environnementales, et en particulier pour la mise en œuvre des politiques sectorielles.
Un Conseil National de l’Environnement (CNE), organe consultatif de réflexion, est aussi mis en place pour compléter ce CIME. Dans l’exercice de ses fonctions, le CIME tient compte des recommandations de ce dernier.
Les organes d’exécution
Organe de décision : la Structure Institutionnelle Nationale pour l’Environnement (SINE). La SINE est la structure de décision en matière de politique environnementale. Cette structure est encore à formaliser par un texte.
Organe consultatif : la Commission Nationale de Conservation pour le Développement Durable a été créé par décret pour assurer la réalisation des recommandations de la Stratégie Nationale de Conservation.
Organe de Gestion et de coordination : l’Office Nationale pour l’Environnement (ONE). L’ONE est chargé de deux types de mission :
La coordination et le suivi de la réalisation du Plan d’Action Environnementale et en particulier de sa première tranche, le Programme Environnemental I
La coordination et l’appui aux différents départements et institutions tant publics que privés dans le domaine de l’environnement.
Pour la réalisation du PE I, le gouvernement avec l’appui des bailleurs des fonds a mis en place des structures spécifiques. Les structures privées à participation étatique : l’ANAE responsable du projet de conservation des sols et d’amélioration du cadre de vie ; et, l’Association Nationale des Aires Protégées. Concernant les structures publiques, elles ont été renforcées par la Direction du domaine et de la Réforme Agraire pour l’exécution du projet de cadastre, le FTM pour le projet de cartographie, les Centre Nationaux de Recherche pour la recherche environnementale, l’ONE une agence d’exécution pour le projet d’appui qu i concerne la promotion de la politique et de la législation environnementale, les études d’évaluation environnementale (étude d’impact), les normes, les banques de données, le suivi et évaluation.
Analyse SWOT sur la mise en œuvre des programmes environnementaux à Madagascar
L’analyse SWOT ou matrice SWOT est un outil d’analyse stratégique, à destination principalement des entreprises. SWOT est l’abréviation de Strenghts (forces), Weaknesses (faiblesses), Opportunities (opportunités) et Treats (menaces).
Cette analyse est conduite selon deux axes :
– Les facteurs internes : identification des forces (sur lesquelles s’appuyer) et des faiblesses (où trouver des marges d’amélioration) du domaine stratégique.
– Les facteurs externes : identification des opportunités (en tirer partie) et des menaces (à minimiser) liées à l’environnement.
Une fois la matrice SWOT construite, il faut ensuite en tirer la synthèse au travers d’une matrice de confrontation qui va permettre d’élaborer des plans d’actions. Cette matrice croise les facteurs externes par les facteurs internes :
Opportunités/Forces : stratégie d’attaque (utiliser les forces pour tirer partie des opportunités)
Opportunités/Faiblesses : stratégie de défense (corriger les faiblesses en tirant partie des opportunités)
Menaces/Forces : stratégie d’ajustement (utiliser les forces pour réduire les menaces)
Menaces/Faiblesses : stratégie de survie (minimiser les faiblesses et les menaces)
Ci-après le tableau montrant les différentes stratégies.
Les forces et faiblesses
Les résultats de mise en œuvre du programme
Les principales forces des trois phases du PAE
la création effective d’institutions et de partenariats,
une grande visibilité et une démonstration substantielle des effets, autant à l’échelle nationale qu’internationale, et
des résultats concrets sur le terrain.
Les faiblesses
un décollage lent et inégal,
une intégration insuffisante du programme, à la consolidation
« inopérationnelle » du suivi et
une place insuffisante laissée aux « préoccupations environnementales » lors de la formulation de politiques sectorielles qui demandent des choix difficiles à trancher. Par exemple entre le développement du secteur minier et celui de l’écotourisme dans la région de Tolagnaro- à l’échelle nationale ou locale.
Le déroulement du financement s’était mis en question :
Le dépôt initial pour les fonds de la Banque Mondiale était insuffisant (couvrant juste 1 mois de dépenses) et a entraîné des ruptures fréquentes de trésorerie ; Les informations financières concernant les fonds bilatéraux n’étaient pas souvent disponibles ;
Le décalage entre l’élaboration du Programme d’Investissement Public national (Septembre), la période de budgétisation du programme environnement (décembre) et les calendriers budgétaires de certains bailleurs (généralement juillet) fait que les inscriptions dans les lois de finances ne sont pas toujours conformes au besoin (ressources propres, taxes diverses)
La disparité de la capacité de gestion financière des agences d’exécution et de la capacité d’absorption a eu un impact sur le rythme d’approvisionnement des comptes.
Revue des programmes
Programme environnemental I
Alors que le programme touchait à sa fin en 1996, les donateurs, en particulier l’USAID, contribuèrent à faire le lien entre l’acquisition des objectifs fondamentaux du programme du PE I aux efforts de conception du PE II. Les résultats les plus importants de l’expérience du PE I furent :
• Le programme portait trop étroitement sur les aires protégées. On reconnut que les efforts devaient s’élargir au-delà des aires protégées afin d’inclure les corridors, les forêts classées, les forêts du littoral, les écosystèmes marins et côtiers, et d’autres paysages connexes,
• Les PCDI étaient complexes à gérer et trop coûteux lorsqu’on les comparait à la population restreinte qu’ils touchaient, pour être considérés durables,
• Les politiques modernes environnementales des secteurs élaborées par l’ONE n’étaient pas appliquées,
• Une fondation Tany Meva9 pour le financement de mini-projets fut établie,
• Vu leur succès lors du PE I, les activités communautaires devraient être poursuivies et élargies au cours du PE II,
• Les sources de pression et les menaces sur la biodiversité malgache doivent être traitées aux niveaux régional et national.
Programme environnemental II
Comme pour le PE I, le PE II fut le sujet de réunions annuelles ou plus fréquentes du comité de donateurs (CFE), qui menaient des études du progrès accompli. Cependant, dans le cas du PE II, l’évaluation de mi-parcours, faite en février 2000, était une évaluation de tout le programme. Plus récemment, les préparations du PE III ont forcément impliqué une évaluation des leçons apprises au cours du PE II.
Les opportunités et menaces
Les opportunités
La décentralisation
Les opportunités dans le cadre de la décentralisation comprennent : l’encouragement des aspects désirables de la décentralisation ; la prise de mesures pour compenser les menaces posées par la décentralisation. Une opportunité clé de décentralisation a été saisie, à savoir l’élaboration et l’adoption de la loi GELOSE. Nombre d’acteurs différents ont cherché à appliquer la GELOSE ou simplement à gérer les ressources naturelles eux-mêmes grâce aux systèmes de lois coutumières (dina).
Une autre opportunité, qui a été saisie par les donateurs et les agences, est d’employer la décentralisation pour favoriser la gestion environnementale au niveau communal. L’autonomisation des communes est une mesure stratégique pour décourager l’interférence politique future par les gouverneurs provinciaux.
En général, l’USAID et d’autres agences ont tiré parti au maximum des opportunités offertes par la décentralisation. Le grand défi est désormais de procurer aux agences décentralisées la capacité de gérer leurs ressources correctement.
Critères du PE III
« La conservation et la valorisation des ressources naturelles » pourrait être traduite en une recherche d’équilibre entre l’économique et l’écologique. En terme écologique, les opportunités sont prises en compte par les critères priorité de conservation et fonction écologique, tandis que les menaces sont représentées par les pressions sur les ressources naturelles. De point de vue économique, les opportunités sont tenues en compte par les fonctions économiques des ressources naturelles et les bénéfices économiques tirés de ces dernières ; tandis que les menaces sont essentiellement traduites par les indices de la pauvreté.
Le schéma ci-après récapitule l’argument du choix des critères retenus pour la priorisation des zones d’intervention du PE III.
Figure 3 : Opportunités et menaces sur la conservation et la valorisation des ressources naturelles
Les menaces
Dans la logique du « problème environnemental », à Madagascar la destruction des ressources naturelles est associée à une destruction du milieu de vie des populations. La réduction de la pauvreté est donc perçue comme un moyen d’empêcher la destruction des ressources, et vice versa. La mise en œuvre du PAE a cependant montré que les intérêts des différents groupes d’acteurs comportaient un certain nombre de contradictions. Durant l’exercice d’évaluation par exemple, le PE I a été qualifié de « programme appauvrissant » par ceux qui ont insisté sur les effets négatifs des stratégies de conservation, essentiellement basées sur des interdictions. Dans certaines zones, les frontières des aires protégées ont été mal définies par l’administration et les « scientifiques de la conservation » ; la population environnante s’est donc trouvée dans des conditions de famine en raison de l’accès limité à ce qu’elle considère comme ses ressources, comme le souligne un des entretiens réalisés dans le cadre de l’évaluation du PE I : « Les gens ont faim et les ONG bloquent leur accès à la nourriture ». Bien que les représentants des organisations non gouvernementales concernées par la protection des ressources naturelles (WWF et Conservation International par exemple) ne cherchent pas délibérément à rendre les conditions de vie de la population plus difficiles, leurs actions de « conservation » avaient des causes et des conséquences qui touchaient les autres acteurs de la problématisation, particulièrement la population rurale. Contrairement à d’autres auteurs qui ont insisté sur les aspects organisationnels des institutions du PAE. nous croyons que les relations entre la « population rurale » et les autres acteurs sont au cœur des difficultés de mise en œuvre des PE I et II, et qu’elles répondent, en partie, à notre problématique qui cherchait à comprendre pourquoi, après plus de dix années de mise en œuvre d’une politique publique de protection des ressources naturelles à Madagascar, le problème de dégradation demeurait pratiquement inchangé. Le cas des Programmes de conservation et de développement intégrés (PCDI), réalisés dans le cadre des PE I et II, illustre parfaitement cette situation.
Créés pour la protection et la conservation de la flore et de la faune locales, les PCDI proposaient des projets de développement rural, d’éducation et de promotion des services de santé dans les zones périphériques à la zone protégée (la plupart du temps un Parc national ou une « Réserve »). Les programmes de développement rural et agricole forment le cœur des PCDI et représentent une série d’actions expérimentales dont l’objectif premier sert davantage à réduire les conflits autour des parcs qu’à proposer de véritables solutions de rechange à l’utilisation des ressources naturelles par la population locale. Les PCDI s’appuient largement sur l’hypothèse, non confirmée, voulant que le développement économique et social de la zone périphérique des aires protégées contribue à la protection du site. Au contraire, pour certains auteurs, cette situation participe à l’exclusion, puisque le gagne-pain de la population rurale est continuellement criminalisé.
Le fait que les programmes de conservation et ceux de développement rural, en Afrique en général et à Madagascar en particulier, aient été mis en œuvre sans considération des répercussions sociales s’explique largement par le rôle prédominant que les spécialistes en charge de ces projets essentiellement des biologistes (en ce qui concerne les mesures de protection des espèces et de préservation des habitats) et des économistes (dans le cas des projets de développement rural) ont joué. Dans la réserve de Beza Mahafaly, par exemple, des actes explicites d’hostilité au projet de conservation Ŕ des lémuriens égorgés exhibés dans la forêt ont montré combien ces conditions pouvaient mener à des frustrations importantes. Celles-ci résultent d’une contradiction fondamentale entre la planification stratégique à long terme et les besoins à court terme de la population, insuffisamment considérés lors de l’élaboration et de la mise en œuvre du PAE. Aussi longtemps que les ressources de la forêt seront économiquement plus avantageuses que les solutions offertes par le Programme environnemental lorsqu’elles existent, un nombre important « d’infractions » et de tensions vont persister. Comme le soulignait un chef traditionnel lors de l’évaluation du PE I, « nous sommes comme des rats coincés dans une trappe. Nous sommes prisonniers de cet endroit et il nous est interdit d’en utiliser les ressources »10
Recommandation
Pour assurer la protection de l’environnement, il faut avant toutes choses, que le Gouvernement exprime une volonté politique claire et adopte une stratégie qui permette à toutes les parties prenantes de travailler en concertation à la réalisation d’objectifs clairement définis.
Un cadre macro-économique peu performant et un manque de stabilité politique sont des facteurs majeurs pouvant affecter de manière déterminante le degré de performance de la mise en œuvre d’un programme environnement.
La stabilité des Institutions concernées par le programme permet de mieux capitaliser les acquis et assurer une continuité des actions à entreprendre pour le long terme.
Compte tenu du caractère transversal du thème environnement et si deux ou plusieurs autres thèmes sont financés plus ou moins par les mêmes Bailleurs, il faudrait étendre la coordination de leur interventions à ces nouvelles thématiques. Cette coordination est essentielle pour avoir un impact de complémentarité, géographique, thématique, financière. Une certaine uniformisation de l’approche, du contrat avec les communautés et du suivi évaluation est nécessaire même si la consolidation des procédures de décaissement et de passation des marchés des Donateurs est impossible
La mise en place de la comptabilité analytique est nécessaire pour disposer des liens entre les données financières et techniques. Il faut simplement assurer que lors des négociations les données venant des Bailleurs Bilatéraux puissent y être intégrées.
Il est difficile d’exiger d’une structure administrative / étatique des impératifs de rentabilité ou d’efficacité. En effet, il y a amalgame entre le rôle d’agence d’exécution et les rôles régaliens de la structure étatique.
Le passage à l’échelle est difficile même si les solutions proposées sont celles qui sont techniquement et financièrement les plus appropriées sans une conviction et un engagement des entités concernées dans le processus d’identification des problématiques et de la mise en œuvre des solutions correspondantes.
Lorsque la dégradation des écosystèmes forestiers que constituent les corridors se situant entre deux ou plusieurs Aires protégées est critique, l’approche éco-régionale devrait être appliquée et mérite d’être supportée par des dispositions légales. En effet, la garantie de protection de ces corridors forestiers est aléatoire.
Le transfert de gestion des ressources aux communautés de base est une base solide de la gestion durable des ressources naturelles y compris la bonne gouvernance. Il permet d’asseoir, divers modes de conservation (paiements pour concessions, ..), et d’usage et de valorisation (tourisme local, ;.).
La capacité locale d’absorption est un ensemble de points allant de l’inscription du budget nécessaire au Programme d’Investissement Public et passant par les procédures de gestion jusqu’à l’approvisionnement du compte du projet.
L’intégration des mesures d’atténuation des impacts sur l’environnement dans les activités des divers secteurs favorise une conscientisation à grande échelle sur l’importance de la place de l’environnement dans le développement du secteur.
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Table des matières
INTRODUCTION
Article I. APPROCHE THEORIQUE DE L’ECONOMIE ET DE LA POLITIQUE DE L’ENVIRONNEMENT
Chapitre I : Les actions à préconiser pour la préservation de l’environnement
Section 1. Le Plan d’Action Environnemental à Madagascar
1.1 Les principaux acteurs du Plan d’Action Environnemental malagasy
1.2 Mise en oeuvre du PAE
1.2.1 Les objectifs du Plan d’Action Environnemental
1.2.2 Le financement des trois phases
Section 2. Le cadre juridique et institutionnel pour la gestion de l’environnement
2.1 Le cadre juridique
2.2 Le cadre institutionnel
Chapitre II : Analyse SWOT sur la mise en oeuvre des programmes environnementaux à Madagascar
Rappel
Section 1. Les forces et faiblesses
1.1 Les résultats de mise en oeuvre du programme
1.1.1 Les principales forces des trois phases du PAE
1.1.2 Les faiblesses
1.2 Revue des programmes
1.2.1 Programme environnemental I
1.2.2 Programme environnemental II
Section 2. Les opportunités et menaces
2.1 Les opportunités
2.1.1 La décentralisation
2.1.2 Critères du PE III
2.2 Les menaces
Section 3. Recommandation
Article II. L’avenir de l’environnement de Madagascar pour un développement durable
Chapitre I : Les défis de la gouvernance du secteur environnement
Section 1. La compensation de carbone et étude de marché
1.1 Quelques définitions
1.2 Marchés du carbone et changement climatique
1.3 Mécanisme de MDP
1.4 Quelques exemples du projet carbone
Section 2. Le projet REDD à Madagascar et la création de nouvelles aires protégées
2.1 Contexte et définitions
2.2 De la conservation du projet REDD+
2.3 Le Projet holistique de conservation des forêts (PHCF)
2.4 Les projets pilotes REDD Makira
2.5 Norme pour la création d’aires protégées
Section 3. L’écotourisme pour le développement durable
3.1 Concept d’écotourisme
3.1.3 La caractérisation du modèle vertueux de l’écotourisme
3.1.4 Types d’écotourisme
3.2 L’écotourisme à Madagascar
3.2.1 Généralité
3.2.2 Les impacts socio-économiques et environnementaux du tourisme
3.2.2.1 Impacts économiques
3.2.2.2 Impacts environnementaux
3.2.3 Les perspectives pour le tourisme
Chapitre II : Résultats et analyses
Section 1. Résultats attendus
1.1 Suivi écologique dans les Aires protégées
1.1.1 Superficies reboisées et restaurées
1.1.2 Superficies incendiées
1.1.3 Contrôle forestier renforcé
Section 2. Activité d’Information- d’Education- Communication (IEC)
2.1 Projet de lutte contre les impacts du changement climatique
2.2 Contribution des programmes et projets
Section 3. Principaux problèmes liés aux résultats, défis à relever et recommandations
Conclusion
Bibliographie
ANNEXES
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