Soutenance mémoire
LA CONCERTATION, UN OBJECTIF AFFICHE D’ENRICHISSEMENT ET DE CONSOLIDATION DU PROJET
A l’heure actuelle, tous les maîtres d’ouvrage mettent l’accent sur la nécessité de concerter. Généralement, ils ne concertent pas pour concerter, mais concertent pour atteindre certains objectifs : aider à la prise de décision, en faciliter l’appropriation, assumer les conflits, respecter les procédures juridiques, etc. Ainsi, la concertation est une méthode de travail qui permet d’enrichir et de consolider le projet. Toutefois, nous verrons également que des freins à la concertation existent chez certains décideurs et techniciens qui sont réticents à la concertation qu’ils jugent complexe et dangereuse.
LES OBJECTIFS DE LA CONCERTATION
Aider à la prise de décision
La concertation est une source de remontée d’informations. Dans le cadre d’un dialogue rendu possible grâce à la concertation avec la population, le maitre d’ouvrage a accès aux connaissances des usagers des lieux au quotidien. A travers ces entretiens avec les locaux, se dégage la dimension historique, symbolique ou sentimentale des lieux que le technicien, le maître d’ouvrage ne peuvent saisir tout seuls. Cette meilleure connaissance du terrain permet d’éviter des erreurs, des remises en cause et des modifications tardives. Elle constitue en cela une méthode de travail qui peut contribuer à gagner du temps, et donc à favoriser une certaine efficacité économique.
Enfin, associer les locaux à la conception d’un projet permet de mieux prendre en compte leurs nécessités, d’adapter l’opération à leurs besoins et de réduire les dysfonctionnements éventuels.
Faciliter l’appropriation
En impliquant les élus, les locaux, etc. dès la phase amont d’un projet, le maître d’ouvrage contribue à éviter des réactions derejet, à sensibiliser à des problèmes, des enjeux qu’ils n’auraient jamais soupçonnés.Il existe une dimension pédagogique à une concertation. Les explications données par le maître d’ouvrage inciteront personnes associées à ne plus se focaliser uniquement à leur, échelle locale, mais à envisager le projet dans sa globalité. Ils prendront également conscience des contraintes économiques, environnementales, etc. auxquelles est confronté le maître d’ouvrage. En sensibilisant la population, la concertation aide donc à fonder solidement le projet.
De plus, les ajustements du maître d’ouvrage,en prenant en compte ce qui a été dit, aideront à éviter les réactions de rejet
Tirer partie des conflits
Réunir dans le cadre d’une concertation des personnes défendant des intérêts divergents, nécessite d’assumer et de gérer les conflits. Le but n’est pas de trouver la « moins mauvaise solution », c’est-à-direun compromis qui, à force de vouloir convenir à tous, aboutit à un résultat aberrant, mais de chercher une solution qui intègre le plus possible les contraintes des uns et des autres.
Les conflits peuvent avoir pour origine la défense d’intérêts privés. C’est notamment le cas des riverains de grandes infrastructures, qui craignent que l’aménagement envisagé ne fasse baisser la valeur de leur propriété. On parle alors du syndrome NIMBY (Not In My Back Yard)12. Ce dernier illustre la réaction des riverains qui refusent la création d’équipements collectifs dans leur environnement proche mais qui l’acceptent ailleurs. Nous reviendrons par la suite sur ce syndrome.
La défense d’intérêts privés n’est pas la seule source de conflits. Des blocages importants peuvent apparaître entres les acteurs associés. On peut citer les conflits entre des organismes privés défendant diverses visions de l’intérêt général : défense de l’environnement contre défense de l’emploi par exemple.
En conclusion, on peut estimer que la concertation permet un partage d’informations :
• des acteurs associés vers le maître d’ouvrage, pour aider à la décision
• du maître d’ouvrage vers les acteurs associés, pour faciliter l’appropriation du projet
• entre l’ensemble des participants, maître d’ouvrage et acteurs associés, pour que la confrontation d’idées aboutisse à la prise en compte des contraintes des uns et des autres.
La place prépondérante de la concertation dans le projet de LGV Poitiers-Limoges
« Concerter, ce n’est pas seulement être de bonne volonté et improviser quelques réunions publiques au hasard des demandes d’informations ou des mécontentements » . Une démarche de concertation ne s’improvise pas : si le maître d’ouvrage désire associer plusieurs acteurs différents à l’élaboration d’un projet et construire avec eux l’opération, il est nécessaire, dès le départ, de structurer un processus de concertation, repérer à quel stade les décisions-clés devront être prises, déterminer ce qui fera l’objet d’une concertation et selon quelles modalités, fixer un calendrier. Mettre en place une démarche de concertation impacte donc le travail du maître d’ouvrage dans sa façon de réaliser le projet : pour une réelle efficacité, « la concertation doit s’intégrer dans la conduite de projet et nécessite pour cela une rigueur et une ingénierie spécifique ». RFF estime que la spécificité des infrastructures ferroviaires, la politique actuelle d’investissement lourd sur le réseau, le renforcement et l’arrivée des régions comme nouvel acteur, sont des facteurs qui rendent nécessaire une nouvelle approche des projets. Aussi, pour mener à bien ses missions, RFF a décidé d’adopter une approche participative qu’il veut exemplaire. Pour cela, il s’est doté d’un pôle d’expertise consacré à la concertation. L’initialisation de cette démarche remonte à l’année 2000 ; après le 1er débat public que RFF ait connu – débat sur la branche sud de la LGV RhinRhône. A cette époque, RFF a pris la pleine mesure de l’importance de la concertation dans la gestion des projets.
Nous verrons que RFF a accordé une place très importante à la concertation lors du projet de LGV Poitiers-Limoges et dévoilerons la démarche de concertation mise en œuvre. Cette présentation se base notamment sur les informations récoltées pour la rédaction de la synthèse de la concertation lors de l’étape 1.
PRESENTATION DU PROJET DE LGV POITIERS-LIMOGES
Depuis le Grenelle Environnement, une impulsion nouvelle a été donnée au programme de lignes à grande vitesse. En effet, le projet de loi dit « Grenelle I », qui définit les objectifs de développement du réseau ferré à grande vitesse, propose un programme concernant 2000 km de lignes nouvelles à lancer d’ici 202017 . La LGV Poitiers-Limoges, en tant que branche de la LGV SEA (Sud Europe Atlantique) a été listée dans le projet de loi.
Le projet de Ligne à Grande vitesse (LGV) Poitiers-Limoges vise à rapprocher les deux capitales régionales et à relier Limoges à Paris en 2 heures. Ce projet offre l’opportunité pour le Limousin et les départements limitrophes d’accéder au réseau à grande vitesse national et européen, en profitant des avantages apportés par la future LGV ToursBordeaux (LGV Sud Europe Atlantique).
Temps de parcours
L’objectif de temps de parcours a été défini à 2 heures entre Paris et Limoges. Il s’agit d’un objectif stratégique qui permet de rendre l’offre concurrentielle et attractive. Du temps de parcours dépendent en effet, en partie, les gains de clientèle et donc les retombées socio-économiques du projet. Cet objectif a également des implications sur les raccordements proposés et sur les zones préférentielles de passage : pour atteindre Paris en moins de 2 heures, le temps de parcours entre Poitiers et Limoges doit être inférieur à 34 minutes.
Voie unique
Pour des raisons d’économie du projet, ce dernier comporte la réalisation d’une section de ligne nouvelle à une voie unique, ce qui impose des contraintes de conception renforcée pour que les trainspuissent se croiser, ainsi que pour gérer d’éventuels retards. Deux scénarios d’infrastructure ont été étudiés. Ils diffèrent par la planification des croisements des trains.
– le scénario avec double voie aux extrémités. Compte tenu du temps de parcours envisagé sur la ligne nouvelle (environ 25 minutes pour 115 km) et des hypothèses de trafic d’un train par sens et par heure, il est possible de planifier le croisement des trains sur les tronçons de ligne classique, à condition bien sûr que la ligne classique soit à double voie.
– le scénario avec double voie centrale, qui consiste à croiser les trains au centre de la LGV.
UN DISPOSITIF INNOVANT
RFF a choisi de conduire parallèlement aux études, une concertation territoriale. Cette dernière doit contribuer à la mise au point du projet avec les services de l’Etat, les collectivités, les acteurs socio économiques, les associations représentatives, les élus locaux et le grand public.
Ce dispositif de concertation se différencie de ceux fréquemment mis en œuvre sur des projets d’infrastructure de transports. Cette démarche novatrice ne suit pas la circulaire Seligmann, bien connue des maîtres d’œuvre de projet de transport public, qui définit les différentes étapes d’un projet.
Réunions locales avec les maires
En complément des ateliers thématiques ont été organisées des réunions locales, avec les maires. Il a été demandé à ARCADIS de réfléchir au déroulement de ces réunions, sachant que dans un premier temps, tous les maires de la zone d’études devaient être conviés, puis par la suite, uniquement les maires dont les communes sont concernées par les zones préférentielles de passage.
Ce travail a notamment été réalisé à partir de la carte ci-dessous (figure 10, Zones préférentielles de passage, avril 2009). Cette dernière délimite la zone d’études en pointillé et présente les zones préférentielles de passage (ZPP) retenues en avril 2009.
Nous avons commencé par recenser les communes se trouvant dans la zone d’étude, leur nombre s’élève à 95. 4 réunions seront organisées, elles auront lieu dans les préfectures (à Poitiers et à Limoges), et dans les sous-préfectures concernées (Bellac et Montmorillon). Ces réunions sont l’occasionpour le maître d’ouvrage de présenter l’état d’avancement des études en général, et des zones préférentielles de passage en particulier.
Bien gérer un calendrier serré
Tout d’abord, la gestion du temps pose problème : les documents sont souvent publiés dans l’urgence, sont périmés rapidement après leur publication et, faute de temps, aucun document n’est clairement validé. Ainsi, quelques jours après la transmission d’un document, sa conclusion a dû être reniée.Si de tels retours en arrière témoignent d’une « honnêteté intellectuelle », ils peuvent contribuer à remettre en doute le sérieux de l’étude.
Par ailleurs, en raison de la cadence élevée des études, il a été impossible pour RFF de transmettre les documents de travail dans un délai de quinze jours avant la réunion de chaque atelier thématique, comme le souhaitaient les participants. Un compromis a alors dû être trouvé : les différents partenaires pourront réagir jusqu’à une semaine après la tenue de la réunion pour apporter une contribution ou un avis complémentaire. Cette situation a nécessité un assouplissement des modes d’expressions en réunions. En effet, les acteurs n’avaient plus, comme initialement envisagé, à émettre un avis sur les documents présentés, mais pouvaient simplement s’informer sur les études, les avis étant attendus pour la séance suivante.
Enfin, la réduction des délais habituels de projet à 3 ans, en organisant en parallèle les études et la concertation, a été considérée par certains comme incompatible avec le mûrissement des réflexions.
Trouver le meilleur moment pour informer
Les premières réunions réalisées avec les élus des communes avaient surtout comme objectif de les informer du projet. Cependant, ces derniers avaient peur qu’en allant simplement aux réunions, la population les accuse de cautionner le projet, alors même qu’ils ne savaient pas encore comment se positionner vis-à-vis du projet. Par conséquent, ils souhaitaient informer très rapidement (avant même que des fuseaux préférentiels soient déterminés) l’ensemble de leurs administrés.
L’extrait de l’article ci-dessous, issu du blog des conseillers généraux socialistes, relate bien cet état d’esprit. Il fait suite à la réunion avec les élus du 5 mai 2009 à Montmorillon.
Procéder à une diffusion ciblée de l’information
RFF a été confronté à plusieurs reprises à un problème de diffusion excessive de l’information : les participants des ateliersthématiques s’étaient engagés à ne pas diffuser les documents de travail transmis. Etant des documents provisoires, il s’agissait d’éviter toute interprétation erronée de l’information de la part d’un tiers.
Cette règle de la charte de concertation a pourtant été transgressée par certains acteurs.
Cette situation a notamment suscité quelques réactions d’incompréhension chez les élus locaux, qui regrettaient de ne pas avoir eu la primeur de l’information.
Ils ont déploré le manque d’information dont ils disposaient et la posture embarrassante dans laquelle ils se trouvaient en découvrant en même temps que la population, par l’intermédiaire de certaines associations, des éléments sur les zones de passage préférentielles. Cette situation, qui résulte sans doute de l’association tardive des élus locaux, a créé des suspicions etla circulation de fausses informations, notamment sur le fait que RFF serait d’ores et déjà en train de définir un tracé en interne. Les élus se sont alors demandé s’il y avait encore des choix à faire sur la définition du tracé de la LGV.
Les impacts de la concertation sur le projet et sur le travail du maître d’ouvrage
Nous avons vu dans le chapitre 1 qu’une démarche de concertation vise à remplir plusieurs objectifs : aide à la décision, gestion des conflits, appropriation plus aisée pour l’ensemble des participants. A partir de l’exemple du projet de LGV Poitiers Limoges, nous allons revenir sur les apports de la concertation, et nous montrerons notamment que si, effectivement la concertation enrichit le projet, elle peut également mettre le maître d’ouvrage en danger.
La rédaction de ce chapitre s’appuie tout particulièrement sur les informations récoltées pour élaborer la synthèse de la concertation lors de l’étape 1, ainsi que sur le déroulement de la concertation.
UNE PLUS GRANDE VULNERABILITE DU MAITRE D’OUVRAGE
LA CONCERTATION PEUT MODIFIER LES RAPPORTS DE FORCE
La concertation n’est pas seulement un moment où s’affrontent et s’échangent des arguments. C’est aussi un moment où se constitue du pouvoir et où les rapports de force et les relations entre acteurs se modifient. Pour les associations de riverains qui se sont formées pour combattre le projet, l’enjeu est crucial. La concertation représente pour elles une occasion de se faire entendre et peut-être même d’obtenir gain de cause.
Une des conséquences de la concertation est en effet de donner une tribune aux opposants au projet, ainsi qu’un public. Philippe SUBRA19 explique que les informations transmises par le maître d’ouvrage montrent le projet sous son meilleur jour, le maître d’ouvrage ayant tendance à gommer les zones d’ombre (impacts environnementaux, fragilité de prévisions de trafic ou de coût par exemple). A partir de ces informations, il est relativement facile pour les membres des associations d’identifier les faiblesses du projet et de s’atteler à l’élaboration d’une contre argumentation.
Lors des réunions publiques organisées par RFF, plus de 400 personnes étaient présentes, à chaque fois. Mais au-delà des présents, c‘est également l’occasion pour les opposants de toucher l’opinion locale et régionale avec le relais de la presse.
Des associations, fédérations, syndicats et partis politiques opposés au projet de LGV Poitiers-Limoges se sont rassemblés en un « Collectif Citoyen contre la LGV » et ont créé un site internet : http://limogespoitiers.com. Ils y exposent notamment leurs arguments, y organisent des manifestations contre le projet, des réunions et y publient des photos ou des images percutantes.
Conditions d’insertion du projet
De nombreux riverains s’inquiètent des nuisances engendrées par la LGV, notamment au niveau du bruit. Il est important pour RFF de ne pas négliger de répondre à ces questions, même si cela admet les impacts négatifs que peut engendrer le projet.
L’intérêt majeur est de faire comprendre à la population que si nuisances il y a, des solutions existent. Ainsi, lors des réunions publiques, RFF a montré des schémas et croquis pour faire comprendre à la population comment les nuisances peuvent être gérées.
A titre indicatif, le pic de bruit au passage d’un train à grande vitesse, en plaine et à une distance de 25 mètres et sans mesure d’atténuation, est de 92dB, soit le bruit perçu par une personne poussant une tondeuse à gazon. RFF n’a pas hésité à faire appel à des experts pour enseigner des notions d’acoustique aux participants. Le power-point alors présenté s’apparente quasiment à un « cours » sur le bruit. Ci-dessous figurent des extraits de la présentation.
ANTICIPATION DES POINTS DE LITIGE
Que ce soit lors des réunions ou par courrier, de nombreuses questions ont été posées à RFF sur le projet. Ces interrogations reflètent les zones de flou persistantes pour la population ou les points de litige. Il est nécessaire de bien les repérer pour préparer des réponses adéquates, précises et argumentées. Ainsi, par exemple, à partir de la lettre du Maire de Smarves, une trame d’éléments de réponse a été réalisée.
Dans l’encadré ci-dessous se trouve la liste de questions posées par le Maire de Smarves. Ces questions touchent des secteurs divers et renvoient aux principaux questionnements des différents acteurs. Y répondre permettra d’anticiper les « attaques » lors de la phase 2.
LA PRISE EN COMPTE D’ELEMENTS NOUVEAUX CONNUS LORS DE LA CONCERTATION
L’objectif de l’étape 1 était de sélectionner une zone de passage. La concertation en parallèle des études a permis de faire remonter de l’information et notamment de connaître les projets de territoire. Certains fonds de plan datant d’il y a plusieurs années, il était en effet nécessaire de réactualiser les données. De plus, le caractère « amont » de certains projets rend leur recensement difficile car ils ne sont ni répertoriés dans les documents d’urbanisme, ni mentionnés sur des cartes. Seul le dialogue avec les acteurs locaux peut permettre de prendre connaissance de ces projets. Grâce à la concertation, RFF estime aujourd’hui être au courant de la plupart des projets locaux, signe d’une connaissance désormais quasi exhaustive des enjeux majeurs des territoires.
Ne pouvant détailler dans ce présent mémoire tous les apports de la concertation, section par section (section 1 : Poitiers – Vienne, section 2 : Vienne – Bellac, section 3 : Bellac – Limoges), nous sélectionnerons quelques exemples de manière à illustrer l’intérêt de la concertation pour le projet.
DES INTERETS CONTRADICTOIRES A GERER
Les avis des différents partenaires ne reposaient pas que sur des éléments objectifs.
Ainsi, par exemple, des maires réfutent un parcours pour la seule raison qu’il passe près de leur commune. C’est le syndrome Nimby qui fait son apparition ! Ou alors chacun a des intérêts contradictoires qui ne permettent pas de trancher en faveur d’un scénario. Le décideur doit alors choisir entre les intérêts des uns et des autres et si les études techniques ne permettent pas de différencier les scénarios, « le problème qui se pose pour celui qui opère ces choix, est qu’il n’y a pas de méthode rationnelle » . JeanPaul LACAZE résume cette difficulté en donnant un exemple : « on n’a pas le droit d’additionner les temps gagnés par certaines catégories d’usagers des transports en commun avec les temps perdus par d’autres catégories à l’occasion d’une modification des conditions d’exploitation du réseau. Même si ces temps peuvent tous être évalués avec une unité commune, la minute en l’occurrence, la sommation n’est pas licite, tout simplement parce que les avantages et les pénibilités concernent des individus différents. De telles hypothèses ne sont pas recevables. Comment peut-on alors résoudre le problème de la prise de décision ? Choisir entre les intérêts des différents groupes relève de l’arbitrage politique ».
La dimension politique entre aussi forcément en jeu. Pour le projet de LGV Poitiers Limoges, des élus ont clairement affirmé qu’ils se positionneraient contre le projet par stratégie politique. Cette situation est source de frustration pour le maître d’ouvrage : lui veut discuter des enjeux, parler solutions et … « la politique s’en mêle ». La tentation est grande alors de penser que monter une concertation c’est prendre le risque d’être entraîné dans une dynamique que l’on ne contrôle pas toujours.
Toutefois, le Certu25affirme que l’expérience montre qu’empêcher le débat et travailler en chambre peut avoir un effet boomerang et aboutir à des réalisations inadaptées ou des blocages difficiles à surmonter ensuite. En effet, ce n’est pas parce qu’il y a des intérêts contradictoires à gérer qu’ils ne doivent pas s’exprimer : si la concertation et le dialogue ont une raison d’être, c’est justement parce qu’il n’y a pas solution technique idéale en aménagement du territoire, parce qu’il y a des intérêts contradictoires à gérer et qu’il est nécessaire de construire un consensus.
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Table des matières
INTRODUCTION
CHAPITRE 1 L’ESSOR DE LA CONCERTATION
1.1 QU’EST‐CE QUE LA CONCERTATION ?
1.2 LE RENFORCEMENT DE LA CONCERTATION, UNE DEMANDE SOCIETALE
1.3 LA CONCERTATION, UNE PREOCCUPATION LEGISLATIVE CROISSANTE
1.4 LA CONCERTATION, UN OBJECTIF AFFICHE D’ENRICHISSEMENT ET DE CONSOLIDATION DU PROJET
CHAPITRE 2 LA PLACE PREPONDERANTE DE LA CONCERTATION DANS LE PROJET DE LGV POITIERS‐ LIMOGES
2.1 PRESENTATION DU PROJET DE LGV POITIERS‐LIMOGES
2.2 LA CONCERTATION AU CŒUR DU PROJET DANS LA DEMARCHE DE RFF
2.3 LES EFFORTS EN TERMES DE COMMUNICATION MENES PAR RFF
CHAPITRE 3 LES IMPACTS DE LA CONCERTATION SUR LE PROJET ET SUR LE TRAVAIL DU MAITRE D’OUVRAGE
3.1 UNE PLUS GRANDE VULNERABILITE DU MAITRE D’OUVRAGE
3.2 UN APPROFONDISSEMENT DES ETUDES ET DES ARGUMENTAIRES
3.3 UNE AIDE A LA DECISION.
CONCLUSION
LISTE DES ILLUSTRATIONS
BIBLIOGRAPHIE
TABLE DES MATIERES
