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LA RECEPTION DE LA REFORME PAR LE GOUVERNEMENT MALAGASY AU NIVEAU DE SA POLITIQUE MINIERE
Madagascar fait partie des pays africains qui ont adopté cette réforme du secteur minier. Compte tenu du potentiel minéral peu exploité à ce jour et du rôle de levier majeur que le secteur minier peut constituer pour la croissance du pays, le Gouvernement malagasy s’est donné comme objectif prioritaire de se doter grâce à un financement multilatéral et bilatéral d’un cadre légal attrayant pour les investisseurs (réforme du code minier et promulgation de la loi sur les grands investissements miniers).
C’est principalement dû à cette réforme que le secteur minier traverse une phase de mutation actuellement par l’arrivée de grands investisseurs multinationaux dans le pays.
En effet, le pays traverse aujourd’hui une phase de transition sur le plan minier, la production industrielle s’ajoutant à la production artisanale. Certes Madagascar connait l’exploitation minière depuis longtemps, grâce à la KRAOMA, entreprise d’Etat produisant de la chromite depuis 1969. Mais le secteur a connu un changement d’échelle depuis 2005 avec deux investissements majeurs bouleversant les enjeux liés au secteur minier : la société QMM, une joint-venture entre Rio Tinto dont le siège se situe à Londres mais dont les opérations titane sont sises au Canada et le Projet Ambatovy, un consortium dont Sherritt (Canada) est le leader. Ce projet, l’un des plus gros projets miniers en cours de développement dans le monde, présente la particularité d’inclure non seulement une mine mais aussi une usine de traitement et de transformation du nickel sur le sol malagasy.
Et le nombre des sociétés multinationales ne cesse d’augmenter à Madagascar. Cette augmentation a été renforcée par l’apparition récemment des travaux de recherche et de prospection de ressources pétrolières. Cette réforme se reflète sur les politiques minières adoptées successivement à Madagascar depuis les années 90.
Ainsi, l’intérêt des investisseurs étrangers pour les ressources minières de Madagascar n’est pas le fruit du hasard. Il résulte d’un effort historique pour attirer les investissements et améliorer la gouvernance des ressources minérales.
Le secteur minier a été régi successivement par la loi du 31 juillet 1896, les ordonnances n° 60-090 du 5 septembre 1960 puis n° 62-103 du 1er octobre 1962, les lois n° 90-017 du 20 juillet 1990 puis n° 95-016 du 9 août 1995. Parallèlement à ces régimes successifs, d’autres textes législatifs et réglementaires ont des incidences directes ou indirectes sur les activités du secteur, notamment ceux relatifs aux législations fiscales, douanières et environnementales. Mais le Gouvernement malagasy a estimé que ces textes ne permettaient pas d’atteindre les objectifs poursuivis notamment en ce qui concerne le contribution du secteur minier au produit national brut et à l’économie en général. D’où l’adoption d’une nouvelle politique minière dont la mise en œuvre a permis d’adopter de nouveaux textes. Cette politique minière a été prévue par le Décret n° 98-394 du 28 mai 1998 portant définition de la politique sectorielle minière à Madagascar.
Dans le Document Cadre de Politique Minière de 1998, le Gouvernement affichait l’attraction des investissements privés comme l’un de ses premiers objectifs et définissait le rôle de l’Etat comme régulateur et non comme opérateur de l’activité minière. Le Gouvernement Malagasy s’est prononcé clairement en faveur d’un système d’économie de marché caractérisé par la mise en place d’un environnement socio-économique favorable au développement du secteur privé, à la recherche de l’investissement étranger, au désengagement de l’Etat du secteur productif et une lutte plus efficace contre la pauvreté. Parmi ces objectifs figurent également l’amélioration de l’efficacité des aspects environnementaux des activités existantes. En effet, la protection de l’environnement peut engager d’énormes dépenses si bien qu’elle ne peut pas toujours être assurée par l’exploitant minier artisanal, l’Etat encouragera la mise en œuvre de démarches participatives ou le partenariat.
Les grandes lignes du plan d’action de cette politique consistent en la réforme législative et réglementaire ainsi que la réforme institutionnelle du secteur minier. La mise en œuvre de ces plans d’action a conduit à la mise en place d’un grand projet relatif à la gouvernance du secteur minier et des ressources minières. Il s’agit notamment du projet PRSM ou Projet de Réforme du Secteur Minier (1999-2002). Ce projet avait pour finalité d’assurer la rédaction des textes, leur adoption par l’Assemblée Nationale et le Sénat et leur publication au Journal Officiel. Ce projet visait également à promouvoir l’encadrement de l’exploitation minière artisanale et le diagnostic du secteur artisanal.
La mise en œuvre de cette politique minière de 1998 a abouti à la préparation et à l’adoption de la Loi n° 99-022 du 19 août 1999 portant code minier, étape véritablement fondatrice, et à la création de nouvelles structures ou institutions comme le Cadastre Minier, lui-même pierre angulaire de la gestion du secteur dont la responsabilité est de gérer les permis miniers, en mettant en œuvre un système cadastral utilisant comme unité le carré de 2,5 km de côté.
Le ministère chargé des mines
Le cadre institutionnel du secteur minier a connu une évolution notable, allant d’un simple bureau au sein du Ministère de l’Economie, passant par un service ou une direction au sein de divers départements, jusqu’à devenir un Ministère en 1985. Le Ministère des Mines actuel comporte des directions implantées dans les provinces respectives, qui ont le pouvoir d’octroyer des permis, ainsi que des délégations dans certains Fivondronampokotany.
En outre, d’autres institutions et organismes interviennent à des titres spécifiques et à des degrés divers dans le secteur minier ; les CTD, le Comité National des Mines, l’Office des Mines Nationales et des Industries Stratégiques (OMNIS), le Guichet Unique et l’Office National de l’Environnement (ONE).
Le Ministère des Mines est chargé de l’élaboration et de la mise en œuvre de la politique minière, de la gestion, du suivi et du contrôle des activités minières. Les instances intervenantes y sont la Direction des Mines et de la Géologie, les Directions Interrégionales, le Service des Affaires Environnementales, le Comptoir de l’Or et la Brigade minière.
Les CTD ont dans le secteur, l’attribution de délivrer les autorisations d’orpaillage et de collecte de l’or et de contrôler les activités minières dans leur circonscription respective.
Le comité National des Mines est un organe paritaire de dialogue, de concertation entre l’Administration centrale et les CTD, les opérateurs et leurs organisations décentralisées. Ses émanations au niveau des provinces sont le Comité Régional des Mines.
L’OMNIS est un établissement public crée par ordonnance en 1976. Actuellement, il est titulaire des titres miniers octroyés par décrets présidentiels ou délivrés par le MEM, il effectue les études géologiques de base et a procédé à la valorisation des zones qui lui sont dévolus.
Le Guichet Unique a été créé auprès de la Direction des Mines et de la Géologie (DMG). Ses objectifs majeurs consistent à éliminer les fraudes lors des exportations minières et à faciliter les procédures d’exportation. Des agents de différents services du MME (les services des mines, le laboratoire national des mines), et des douanes sont ainsi regroupés au sein de la DMG.
L’ONE est un organe responsable, entre autre, de l’évaluation des études environnementales des projets. Par ailleurs, en collaboration avec le service des affaires environnementales, il est chargé d’élaborer les textes d’application de la Mise en Comptabilité des Investissements avec l’Environnement (MECIE) pour l’harmonisation avec le code minier.
Les organismes rattachés et sous tutelles
Les organismes rattachés au Ministère des mines sont l’IGM et le BCMM.
L’IGM est un Allied Teaching Center (ATC) du prestigieux Gemmological Association Gem-A de Londres. Il a pour objectif la professionnalisation du secteur petite mine (gemme), l’amélioration de l’environnement de la commercialisation des gemmes et l’augmentation de leur valeur ajoutée.
Ses activités consistent en:
• La formation en Gemmologie, Lapidairerie, et Bijouterie fantaisie.
• L’identification des pierres.
• L’organisation conjointe avec des opérateurs de marché de pierres « Madagasikara Gem Market ».
• Location de matériels en atelier publique de lapidairerie.
Quant au BCMM, il a été crée en 2000 pour gérer les permis et autorisation minière à partir du dépôt des demandes jusqu’à leur date de validité, procéder au recouvrement des frais d’administration minière annuelle dont la répartition se fait comme suit : 60% pour la caisse du cadastre minier, 30% dont le tiers est versé aux communes d’implantation des carrières pour celle de la province autonome et le 10% restants sont destinés au budget général , et de mettre à la disposition du public toutes les informations utiles sur le cadastre minier, les permis et les autorisations ainsi que les différentes procédures à suivre pour l’obtention des permis miniers. Il convient également de souligner que le BCMM est un établissement public à caractère industriel et commercial : EPIC, sous tutelle technique du Ministère de l’Energie et des Mines. Il est composé d’un Bureau Central à Antananarivo et de 6 Antennes installées dans les Chefs-lieux de Faritany.Par ailleurs, le BCMM offre un service appelé « Publi-Cad » à ses prospecteurs. Via ce service, il aide ces derniers à trouver des partenaires ou des opérateurs pour la valorisation des périmètres miniers. Par conséquent, outre sa compétence concernant le permis minier, le BCMM a pour attribution de mettre à jour les cartes cadastrales minières et de procéder à la délimitation sur terrain de l’emplacement de périmètres.
Pour ce qui est des organismes sous tutelle, il s’agit notamment de la KRAOMA, elle a été crée par le groupe français PUK (Pechiney Ugine Kuhlmann) en 1966, et s’appelait à l’époque COMINA (Compagnie Minière d’Andriamena). En 1976, COMINA est nationalisée et a pris la dénomination de « KRAOMITA MALAGASY » ou KRAOMA SA. Elle est membre volontaire du comité national de l’EITI.
Les activités de la KRAOMA concernent l’exploration, l’extraction, la concentration, la transformation du minerai de chrome et tout autre minerai, la vente de ces minerais, bruts, concentrés ou transformés à l’exportation. La KRAOMA produit et commercialise deux types de produits, le minerai de chrome Rocheux et le minerai de chrome Concentré pour une capacité de 140 000 tonnes par an. Dans sa nouvelle politique de diversification et pour éviter les aléas du marché très irrégulier du chrome, KRAOMA a acquis des permis de recherche sur deux zones aurifères, Betsiaka et Maevatanana valables pour les substances « Chromes, Or, Béryllium, et autres ».
LE CADRE JURIDIQUE DE LA GOUVERNANCE MINIERE : LA CONSISTANCE DU CODE MINIER MALAGASY
Le code minier présente la politique que les pays hôtes souhaitent adopter pour attirer les investissements et ceci est réformé selon l’évolution du marché mondial des matières premières et les intérêts des sociétés minières privées et des Etas. Il concrétise donc la politique de l’Etat en matière de gouvernance des ressources minières. Il convient dès lors de déterminer sa consistance afin d’appréhender dans quel cadre s’exerce l’exploitation minière à Madagascar.
Il régit en général toutes les activités relatives à la prospection, la recherche, l’exploitation, la possession, la détention, le transport, la transformation et la commercialisation des substances minérales à l’exception des ressources en eau et hydrocarbure liquide ou gazeux.
Il stipule en son article 3 que « tous les gites de substances minérales situés en surfaces, dans le sous-sol, les eaux et les fonds marins du Territoire National sont propriétés de l’Etat ». L’Etat ne « dépossède » donc pas les communautés riveraines quand il alloue un permis minier à un opérateur, il ne fait que mettre en œuvre le principe de la souveraineté de l’Etat sur les ressources minérales, principe respecté dans presque tous les pays du monde. En revanche, la gestion et le contrôle de ces gites relèvent de la compétence respective de l’Etat central, des Régions et des CTD.
Le code minier prévoit que la prospection minière est libre sur tout le territoire national sauf :
• Dans les aires protégées .
• Dans des réserves naturelles de faune et de flore ainsi que de leur zone de protection .
• Dans les zones classées réservées.
• Dans les périmètres couverts par des permis miniers ou des autorisations exclusives de réservation de périmètre détenus par d’autres personnes.
Il faut également souligner que ce code prévoit au profit des investisseurs un régime de garantie de stabilité qui porte sur les régimes juridique, fiscal et douanier, ainsi que celui des changes.
Le régime d’attribution du permis minier et les obligations de l’exploitant minier
Toute activité de prospection, de recherche et d’exploitation en matière minière est subordonnée à l’obtention d’un permis minier et d’un permis environnemental.
Le principe en matière d’attribution du permis minier c’est que « le premier arrivé est le premier servi ».
Le permis de recherche ou permis R et le permis d’exploitation ou permis E sont octroyés par le Ministre chargés des Mines par arrêté et le permis PRE par le Directeur interrégional du Ministère chargé des mines territorialement compétent. Celui-ci peut chargée des mines de la CTD concernée.
Toute demande de permis d’exploitation est accompagnée d’une lettre d’engagement de ne commencer aucune activité minière avant l’obtention d’une autorisation environnementale après approbation du document d’EIE établi par le demandeur.
Cette autorisation ou permis environnemental est délivré par l’ONE, à l’issue d’une évaluation environnementale favorable de l’EIE, sur la base des avis techniques du CTE faisant suite à l’évaluation de l’EIE du projet et des résultats de l’évaluation par le public (article 6 du décret MECIE). Ce permis environnemental devrait être inséré dans toute demande d’autorisation, d’approbation ou d’agrément des travaux, ouvrages et aménagements projetés (Art 27 du décret MECIE). La demande de permis PRE est également soumise à un plan d’engagement environnemental.
L’obtention d’un permis minier (permis de recherche ou permis d’exploiter) n’est pas une fin en soi pour que le promoteur puisse s’implanter et commencer les travaux. Le permis environnemental, constituant une autorisation ou d’agrément par le pouvoir public compétent et mandaté, conditionne le début ou non de tous travaux. Ainsi le permis minier doit être toujours accompagné du permis environnemental pour motiver l’implantation et le commencement des travaux d’exploitation du projet assujettis à ces préalables.
Tout titulaire de permis minier doit constituer une provision de réhabilitation environnementale obligatoire après toute opération minière.
Pour la demande de renouvellement, un plan d’engagement environnemental ou un EIE n’est plus nécessaire sauf lorsqu’il y a changement significatif du plan opérationnel initial.
L’exploitant a également l’obligation de respecter les zones interdites telles qu’elles sont déterminées par le code. Il doit en outre respecter les droits des propriétaires du sol, des occupants traditionnels et des usufruitiers, la sécurité de travail, l’hygiène et la salubrité, la santé publique, les édifices cultuels et culturels.
Enfin, des obligations de nature pécuniaire pèsent également sur lui comme le paiement de la redevance minière, des frais d’administration minière, etc. Le non respect de ces obligations pécuniaires peut entrainer l’annulation du permis (article 199 du code minier).
Cependant, en principe, c’est seulement dans le cadre de l’EIE que des suspensions et retraits du permis, des fermetures temporaires ou définitives des lieux d’exploitation sont possibles. Lorsque les travaux sont déjà en cours, le permis ne peut être retiré.
Les droits des propriétaires du sol, des occupants traditionnels et des usufruitiers
Ce sont des ayants-droits sur les parcelles situées à l’intérieur du périmètre objet du permis minier. Le titulaire du permis doit les identifier en premier lieu. En cas de recherche infructueuse, la commune concernée lance la procédure officielle d’identification et de recherche notamment par l’information du public par communication aux chefs et responsables du village et de la commune, par l’affichage de l’avis de recherche au bureau de la commune du ressort et son insertion aux journaux à large diffusion, par l’élaboration d’un document constatant les droits réclamés et relatés les preuves offertes pendant la période de recherche et enfin par publication et affichage de la liste des personnes se réclamant d’un droit.
Le principal droit dont bénéficient ces personnes est le droit d’être indemnisé du fait de l’utilisation du sol par l’exploitant. Mais ce droit est subordonné pour l’occupant traditionnel et l’usufruitier à la conclusion d’un contrat en bonne et due forme avec l’exploitant. Ils doivent également se manifester lors de la procédure d’identification, apporter la preuve des droits invoqués, se constituer en association de leur choix et désigne leurs représentants qui vont traiter avec le titulaire du permis minier.es mines
Les droits des travailleurs et de la population locale
Le droit des travailleurs est prévu dans les articles 108 à 111 du code minier. Il s’agit notamment de droit relatif à la sécurité, l’hygiène, à la protection contre les accidents de travail. L’alinéa 2 de l’article 108 dispose que « Pour la conduite des travaux de mines ou de carrières, pour assurer la sûreté de la surface et la protection de l’environnement, la sécurité et l’hygiène du personnel employé, ainsi que la conservation de la mine ou des mines voisines, les règles a observer seront édictées en tant que de besoin par voie réglementaire… »
En ce qui concerne les droits des populations locales c’est-à-dire des populations riveraines des lieux d’exploitation, aucune disposition précise ne les prévoit dans le code minier.
La population peut quand même solliciter du Ministre chargé des Mines des mesures visant à écarter tout danger en évitant d’aboutir à la suspension de l’activité minière lorsque la population estime que les activités du titulaire du permis minier présente un risque grave pour l’agglomération ou un édifice, pour la source utilisée pour l’approvisionnement en eau ou pour les voies de communication, ouvrage d’art ou travaux d’utilité publique.
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Table des matières
PARTIE I : CONTEXTE GENERAL DU SECTEUR MINIER ET DE LA GOUVERNANCE MINIERE MALAGASY
CHAPITRE I : THEORIE SUR LA BONNE GOUVERNANCE
Section-1. : FONDEMENT THEORIQUE ET DEFINITION
Section-2.: LES ELEMENTS CONSTITUANT LA BONNE GOUVERNANCE
1. La responsabilisation : Obligation de compte rendu aux électeurs
2. La transparence
3. La lutte contre la corruption
4. La participation des parties prenantes
5. Cadre juridique et judiciaire
CHAPITRE III : LE CADRE INSTITUTIONNEL, JURIDIQUE ET FISCAL DE LA GOUVERNANCE MINIERE A MADAGASCAR
Section-1. : LE CADRE INSTITUTIONNEL : L’ADMINISTRATION DU SECTEUR MINIER
1. Le ministère chargé des mines
2. Les organismes rattachés et sous tutelles
Section-2. : LE CADREJURIDIQUE DE LA GOUVERNANCE MINIERE
1. Le régime d’attribution du permis minier et les obligations de l’exploitant minier
2. Les droits des propriétaires du sol, des occupants traditionnels et des usufruitiers
3. Les droits des travailleurs et de la population locale
Section-3. : LE CADRE FISCAL DU SECTEUR MINIER : LA FISCALITE MINIERE APPLICABLE A MADAGASCAR
1. Les taxes et impôts
2. La parafiscalité minière
PARTIE II : PROBLEMES LIES A LA GOUVERNANCE MINIERE A MADAGASCAR, SOLUTIONS ET PERSPECTIVES D’AVENIR
CHAPITRE I : LES FAILLES DU CADRE LEGAL
Section-1. : UN FAIBLE TAUX DE REDEVANCE MINIERE : 2%
1. Un objet de critique à Madagascar
2. Une tendance vers la révision du code minier
Section-2. : CADRE LEGAL PROFITANT AUX EXPLOITANTS ET NE
1. Les garanties et sécurisation des droits miniers au profit des exploitants
2. Primauté de l’investissement par rapport à l’environnement et au social
3. La tendance à l’arbitrage international en matière de règlement des différends
CHAPITRE II : L’ABSENCE DE TRANSPARENCE ET DE BONNE GOUVERNANCE.
Section-1. : A MADAGASCAR, LA CORRUPTION, UN FLEAU NATIONAL
Section-2. : LA FAIBLE PARTICIPATION DES AUTRES ACTEURS DE LA GOUVERNANCE : LES PROBLEMES DE LA SOCIETE CIVILE A MADAGASCAR
CHAPITRE III : SOLUTIONS ET PERSPECTIVES D’AVENIR
Section-1. : UNE REFONTE DU CODE MINIER : UNE REVISION VERS UNE PLUS GRANDE PRISE EN COMPTE DES INTERETS DE LA NATION
Section-2. : L’UTILISATION DU CONCEPT ITIE++
Section-3. : RENFORCEMENT DE LA PARTICIPATION DE LA SOCIETE CIVILE
Section-4. : L’ADOPTION ET LA MISE DE LA VISION AFRICAINE DES MINES A L’HORIZON 2050
CONCLUSION
BIBLIOGRAPHIE
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