Les fonds de solidarité : avancées et limites, promesses et défis

Les crises

Éléments généraux de définition

Les crises semblent être de plus en plus fréquentes, et de plus en plus désastreuses.
« Ces dernières décennies, les sommes affectées aux actions de secours ont quintuplé » relève, par exemple, un rapport de l’OCDE . L’année 2014 renforce ce constat au regard du nombre de crises humanitaires qui ont éclaté dans le monde.
De manière générale, une crise est la conséquence d’un événement majeur qui conduit à une rupture brutale et à un changement d’état dans le fonctionnement « normal » d’une société affectée et qui implique des pertes humaines, matérielles, économiques et parfois même environnementales selon le type de crise en question. Une crise résulte d’un événement soudain et brutal dont les causes varient. Certaines crises sont la conséquence de risques de type naturel (un séisme, un ouragan, un typhon etc.), sanitaire (épidémies, famines etc.), technologique (explosion d’usines, accidents chimiques, nucléaires etc.), d’autres résultent de menaces sécuritaires pour les citoyens et leur environnement social (tensions politiques, sociales, religieuses, ethniques etc.)

Les inégalités face aux crises

Force est toutefois de constater que tous les territoires ne sont pas affectés de la même manière par la survenue d’une crise : « L’Europe et les pays développés subissent les conséquences d’inondations, de tremblement de terre, ou d’autres catastrophes, mais celles-ci ne mènent que rarement à des crises humanitaires. Ce sont surtout les catastrophes dans les pays pauvres qui conduisent à une détresse des populations. » . De la même manière, tous les États n’ont pas les mêmes moyens pour prévenir les risques des crises et pour gérer leurs conséquences. Certains États sont plus vulnérables, moins résilients que d’autres, et les conséquences des catastrophes ou des conflits y seront plus importantes.
La vulnérabilité d’un territoire et, par conséquent, les conséquences de la crise sont intimement liées au niveau de développement du pays touché. Dans un de ses rapports, l’association OXFAM remarque que « les conséquences de ces chocs et de ces pressions sont marquées par l’inégalité. Les populations et les pays pauvres souffrent infiniment plus que les autres. En termes relatifs, l’impact financier des catastrophes est bien plus fort dans les pays en développement. L’Asie du Sud accuse des pertes dues aux inondations 15 fois supérieures (en pourcentage du PIB) à celles des pays de l’OCDE » . Dans ces États, plusieurs facteurs renforcent les vulnérabilités et aggravent les conséquences lors du déclenchement d’une crise.
D’abord, l’urbanisation rapide et non (ou mal) contrôlée conduit à la concentration humaine de populations souvent défavorisées sur un même territoire et à la construction de logements sommaires et illégaux sur des espaces impropres au développement ou à hauts risques (zones inondables, ou sismiques par exemple). Ceci favorise donc l’éclatement de crises naturelles, mais aussi politiques et sociales dans la mesure où les frustrations engendrées par le regroupement de populations pauvres aux conditions de vies dégradées risquent de se transformer en tensions socio-politiques, voire même en conflits. La non-régulation de l’implantation des populations dans ces zones à risques est due aux difficultés structurelles des pouvoirs publics, qui fragilisent le territoire et rendent beaucoup plus difficile la gestion de la crise et de ses conséquences . La pauvreté et des conditions de vie dégradées aggravent aussi les conséquences des crises humanitaires dans la mesure où les populations, qui ne peuvent subvenir à leurs besoins et dépendent de l’aide extérieure, ne disposent pas des moyens pour faire face à la survenue d’une catastrophe. Dans les pays pauvres, où les conditions d’accès aux services sanitaires et sociaux sont mauvaises, une « petite catastrophe » telle que l’apparition d’un virus pourra se transformer rapidement en crise humanitaire majeure (le virus Ebola en Afrique par exemple).
Le changement climatique est un autre facteur de vulnérabilité étant donné que, au-delà du fait qu’il accroît le nombre d’occurrence des aléas naturels, dans les pays pauvres, il affecte la disponibilité des ressources, et notamment de l’eau, ce qui crée alors des tensions entre les communautés et la création d’une nouvelle catégorie de réfugiés : les réfugiés climatiques. Cette problématique risque d’ailleurs de prendre de plus en plus d’importance dans les décennies à venir et d’être à l’origine de graves crises humanitaires.
Certaines zones géographiques sont donc régulièrement frappées par des catastrophes ou des conflits à cause de leurs vulnérabilités, de leurs lacunes pour atteindre le développement durable (le Moyen-Orient par exemple). François Grünewald parle notamment de « zones grises » pour les situations de crises durables, dont l’intensité varie dans le temps et qui constituent des situations particulièrement complexes . L’OCDE, quant à elle, qualifie de « fragiles » les États qui constituent ces zones car « le gouvernement et les instances étatiques n’ont pas les moyens et/ou la volonté politique d’assurer la sécurité et la protection des citoyens, de gérer efficacement les affaires publiques et de lutter contre la pauvreté au sein de la population » . Selon un rapport de l’OCDE, plus d’1,5 milliard de personnes vivent dans un État fragile. Ils sont les plus en retard dans l’atteinte des Objectifs du Millénaire pour le Développement et reçoivent environ 30 % de l’Aide Publique au Développement. Ces États fragiles sont donc une priorité pour la communauté internationale car les conséquences au niveau local, national et même régional sont désastreuses. Ces États ont plus de probabilités de subir les conséquences d’une crise de plein fouet et auront plus de mal à en sortir puisque la crise renforce les fragilités et la fragilité favorise, à son tour, le risque d’éclatement d’une nouvelle crise. En somme, les thématiques de crises, de développement et celle des États fragiles sont intimement liées étant donné que les pays les plus durement touchés par les crises sont ceux qui ont le plus de mal à atteindre leur développement. D’ailleurs, depuis les années 1990, l’idée d’un « continuum urgence-réhabilitation-développement » a émergé en rapport aux États en situation de fragilité, subissant une crise durable ou des crises fréquentes.
Ce concept avait principalement pour but de modifier les mentalités et les pratiques du monde de l’humanitaire qui intervient dans ces contextes.
Quelle que soit sa nature, une crise menace la stabilité de l’État et de la société toute entière. Cela nécessite une intervention, pour répondre rapidement et efficacement à la crise, de la part des pouvoirs publics de l’État ou du territoire concerné mais aussi de la part d’organisations spécialisées dans l’urgence (Organisations Non Gouvernementales, Agences onusiennes).

Les Autorités locales en première ligne

Une crise se ressent d’abord au niveau local

Les autorités locales sont en première ligne lorsqu’une crise éclate. D’abord, du fait de leur proximité : le personnel (élus et techniciens) des autorités locales se situe sur le territoire affecté par la crise, et, comme les autres habitants, leur vie quotidienne est bouleversée par la survenue d’une catastrophe ou d’un conflit. Or, c’est à eux que revient malgré tout la responsabilité de se mobiliser en premier puisqu’ils sont présents et connaissent précisément les caractéristiques et particularismes de leur territoire et de ses habitants. De plus, en leur qualité de gestionnaire du territoire, qui les rend légitimes aux yeux des populations, les autorités locales se doivent d’être efficaces et compétentes, ce qui signifie dans ce cadre, de gérer la crise et ses enjeux de manière à ce que les habitants en souffrent le moins possible. Quelle que soit la taille du territoire dans lequel la crise survient, les habitants tendent à se tourner naturellement vers les leaders politiques locaux les plus proches d’eux. Les populations attendent de leurs représentants légitimes qu’ils mettent en œuvre les mesures nécessaires pour informer, rassurer, guider et soutenir les citoyens, pour garantir la poursuite d’une vie relativement normale, notamment en assurant la distribution des services sociaux et économiques habituels, et pour guider la reconstruction du territoire, tout cela en collaboration avec les acteurs externes de l’urgence venus soutenir les populations affectées. Les autorités locales doivent donc, dans un premier temps, s’assurer de la réponse aux besoins vitaux, urgents de leurs administrés (garantir l’accès à l’eau, aux systèmes de communication et de santé par exemple) afin d’éviter que le nombre de victimes n’augmente. Dans un deuxième temps, les populations attendent de leurs dirigeants qu’ils reprennent en main la réhabilitation de tous les services habituels présents sur le territoire afin que la vie puisse reprendre progressivement son cours. Enfin, les populations perçoivent leurs représentants politiques comme responsables de la reconstruction efficace et durable du territoire, une fois la crise passée et attendent d’eux qu’ils prennent en compte les questions de prévention et de préparation afin qu’une (éventuelle) crise future ne soit pas aussi destructrice que la précédente.

Les difficultés des autorités locales en temps de crise

Les attentes et les besoins des populations lors d’une crise sont donc énormes bien que légitimes. Cependant, dans la plus grande partie des cas, les acteurs des municipalités se trouvent face à des difficultés structurelles et à des moyens insuffisants qui limitent leurs actions.
Lorsqu’une crise éclate, en effet, les municipalités ont tendance à perdre le contrôle de leur territoire et il devient difficile de répondre aux besoins des habitants, de poursuivre la distribution habituelle des services, et surtout de prendre en charge les coûts humains et financiers supplémentaires liés à la crise. Une crise affecte directement les conditions de travail des élus et techniciens locaux, en accentuant le manque de moyen des collectivités, et les empêche, par conséquent, de poursuivre leurs activités quotidiennes. Dans les pays vulnérables ou fragiles qui connaissaient déjà avant la crise des difficultés (manque de ressources financières et techniques) pour répondre à leurs missions publiques, la crise révèle la fragilité de l’administration et de la gouvernance locales. Or, ces difficultés additionnelles risquent de décrédibiliser complètement les dirigeants locaux aux yeux des populations qui vont alors chercher des alternatives au cadre légitime local (repli sur le groupe de solidarité, confessionnel ou ethnique notamment). Au final, cela risque d’accentuer les fragmentations sociales, fragiliser la cohésion et rendre encore plus difficile la gestion de la sortie de crise et du retour à la normale pour les autorités locales ayant perdu le soutien de leurs administrés.
Les autorités locales sont donc dans une position particulièrement complexe. En tant que partie prenante de leur territoire, elles sont en première ligne à l’arrivée d’une crise, qui se traduit par un choc, et conduit parfois à un arrêt du fonctionnement normal de la société et du travail quotidien de l’autorité locale. Leur statut de représentants politiques confère aux élus locaux des responsabilités très larges en matière d’intervention dans l’urgence sans qu’ils ne disposent, la plupart du temps, des capacités suffisantes pour y répondre pleinement.

La marginalisation des autorités locales dans les interventions internationales

Les autorités locales, bien qu’elles aient besoin d’un soutien important pour faire face aux crises, sont marginalisées dans les processus de gestion de crise mis en œuvre par les acteurs internationaux, aussi bien dans l’urgence que dans les programmes visant à réduire les vulnérabilités des États fragiles.

Le cycle de la gestion de crise et les interventions internationales

Le cycle de la gestion des crises

Les crises nécessitent des actions et des mesures pour limiter au maximum les dommages sur les populations, les biens et l’environnement, ainsi que pour poursuivre les activités et la prestation de services essentiels à la vie des habitants, et enfin afin de faire en sorte que les populations conservent leur confiance dans leur système politique. En effet, si les autorités publiques n’arrivent pas à répondre à la crise ou si elles y répondent de manière inadaptée, la crise en sera aggravée et c’est tout le modèle d’organisation de la société qui sera remis en cause.
Ainsi, les interventions déployées sur le terrain suivent généralement un cycle de gestion de crise qui se caractérise par différentes étapes, comme le résume le schéma ci-dessous.

Les États voisins de la Syrie (2011-…)

Enfin, la marginalisation des autorités locales dans les pays voisins de la Syrie est assez claire lorsque l’on regarde les plans de réponse nationaux et régionaux établis pour répondre aux difficultés dues à la présence des réfugiés. Ces plans sont rédigés tous les ans depuis l’éclatement du conflit en 2011 par le Haut Commissariat aux Réfugiés des Nations Unies (UNHCR). L’UNHCR est un acteur particulièrement important qui agit aussi bien dans les camps de réfugiés créés en Jordanie, en Égypte, et en Irak que dans les communautés d’accueil pour répondre aux besoins des populations réfugiées. Dans les premiers plans régionaux (Regional Response Plan – RRP) définis par les agences des Nations-Unies et les grandes ONG internationales, les autorités locales n’étaient incluses ni dans la planification de la réponse ni dans le budget prévu à cet effet. Seule exception, le plan pour le Liban prévoyait des « community support program » censés soutenir les autorités locales sous pression en les aidant à construire les infrastructures nécessaires et à créer des emplois. Dans le cadre de ces programmes le montant directement destiné aux gouvernements locaux libanais ne représentait toutefois que 0,1% de l’aide. Le RRP6 , dernier plan en date, évoque à plusieurs reprises l’importance de la collaboration et de la coordination avec les municipalités et les autorités locales existantes mais il semble que, dans ces plans, les autorités locales ne sont vues que comme des acteurs à consulter pour récolter des informations sur les territoires (localisation des réfugiés, nombre de réfugiés non identifiés par le HCR, besoins particuliers etc.). Pas question, donc, d’en faire des chefs de files pour la mise en place de l’assistance sur leur territoire. Le RRP6 n’évoque pas la nécessité de renforcer les capacités (ressources matérielles, humaines et financières) des gouvernements locaux pour que ceux-ci puissent gagner en autorité, en légitimité et en technicité dans la gestion des crises et de la réhabilitation de leur territoire. Le RRP6 est un document récent qui, sur le papier, prévoit la consultation des autorités locales à chaque étape pour adapter leurs projets aux contextes et besoins des populations réfugiées et des communautés d’accueil. Sur le terrain en revanche, les représentants des municipalités constatent toujours un manque de moyens, et un besoin urgent d’assistance. Au final, l’UNHCR travaille principalement avec les autorités centrales compétentes selon les secteurs (ministères, agences de l’eau etc.) et les ONG (locales ou internationales) pour répondre aux besoins des populations vulnérables (réfugiés et communautés d’accueil) sans passer par les autorités locales. A titre d’exemple, en Irak, « le HCR coopère avec le gouvernement, les acteurs humanitaires et les donateurs (…) afin de fournir une protection et des solutions durables aux personnes relevant de sa compétence » alors que les besoins des populations pour lesquelles intervient la communauté internationale relèvent de la responsabilité des autorités locales. Cela risque donc d’affaiblir les autorités locales qui n’ont plus la main sur leurs fonctions traditionnelles et qui ne pourront poursuivre, après la crise, une action à laquelle elles n’ont pas été associées. De plus, les populations perçoivent l’impuissance des élus locaux, ce qui fragilise leur légitimité et la cohésion sociale. En Jordanie, une étude menée par REACH a montré que les communautés d’accueil et les populations syriennes réfugiées demandent aux municipalités de mieux remplir leur rôle notamment dans le domaine de la gestion des déchets et du nettoyage des rues. L’étude montre que 45% seulement des jordaniens interrogés sont satisfaits des services municipaux.
Les actions humanitaires et de développement font d’ailleurs face à des défis importants dans la crise syrienne. Le même rapport REACH relève que les acteurs humanitaires n’intègrent pas assez la question de la cohésion sociale et les risques de tensions entre les communautés. 67% des personnes interrogées (78% pour les jordaniens et 58% pour les syriens) ont répondu que, selon eux, l’aide humanitaire n’était pas également distribuée entre les jordaniens et les syriens. Ceci met en évidence l’idée d’une solidarité fractionnée, destinée à certaines franges de la population, qui peut être une source de tensions importantes. Près de la moitié de la population interrogée a l’impression que l’aide n’est pas distribuée aux personnes les plus vulnérables. Les organisations humanitaires doivent prendre en compte ce mécontentement des populations en augmentant notamment la transparence, la visibilité et la communication autour des critères d’éligibilité afin d’éviter que les frustrations n’aggravent les conflits entre les composantes de la population. L’enquête met enfin en évidence le fait que l’accès à la santé, à l’éducation, à l’emploi, et au logement sont des sources de tension importantes ; 61% des jordaniens et 51% des syriens pensent que l’accès à l’eau peut créer des tensions entre les communautés, d’où l’importance de la mise en œuvre d‘actions destinées à promouvoir la cohésion sociale et la résilience.
Malgré des tentatives d’amélioration de la part de la communauté internationale, il semble aujourd’hui qu’il faille aller beaucoup plus loin dans l’intégration des autorités locales pour palier aux limites évoquées ici. C’est ce que Cités Unies France cherche à faire depuis une quinzaine d’année grâce au développement d’une approche locale généraliste.

L’approche locale généraliste de Cités Unies France

L’association Cités Unies France, réseau des collectivités territoriales françaises, travaille au développement d’une approche locale généraliste de la gestion des crises. Nous verrons comment ses réflexions et convictions sur le sujet ont fait émerger des moyens d’actions – un groupe de réflexion, une activité de plaidoyer, et le mécanisme des fonds de solidarité – visant à optimiser cette approche et la rendre légitime aux yeux de la communauté internationale.

Cités Unies France, l’action internationale des collectivités et l’approche locale généraliste dans les crises

Les activités traditionnelles de Cités Unies France, notamment la défense du rôle des autorités locales dans le développement et l’accompagnement de la coopération décentralisée française ont progressivement mené l’association à développer une approche réflexive sur l’implication des autorités locales du monde entier dans le processus global de gestion des crises.

Cités Unies France : réseau fédérateur de la coopération décentralisée

Cités Unies France (CUF) fédère et soutient les collectivités territoriales françaises dans toutes leurs initiatives dans le secteur des relations internationales. L’objectif principal de l’association est de mettre en place les conditions nécessaires à l’épanouissement de la coopération décentralisée menée par ses adhérents.

Éléments de compréhension : la coopération décentralisée

Apparue en 1836 avec un premier jumelage entre la ville du Mans et Paderborn en Allemagne, l’action des collectivités locales à l’internationale a, depuis, pris de nombreuses formes. Aujourd’hui cette action ne se résume plus au simple jumelage, et on parle même parfois de diplomatie territoriale. En France, la coopération décentralisée est un terme juridique qui désigne toutes les relations d’amitié, de jumelage ou de partenariat tissées entre les collectivités locales françaises et leurs homologues étrangers. Depuis quelques temps, ce terme tend à laisser la place au concept d’action internationale des collectivités, moins restrictif sur le plan juridique.
Les relations entre les collectivités françaises et étrangères sont formalisées par des conventions.
Ces dernières définissent les actions et projets de coopération prévus et leurs modalités techniques et financières. Les actions de coopération sont diverses et touchent de nombreuses thématiques comme par exemple la jeunesse, le développement économique, le développement agricole, la culture ou encore l’eau et l’assainissement. Dans tous les domaines, les projets doivent être pensés et mis en œuvre avec le partenaire étranger.
L’action internationale des collectivités a récemment évolué au niveau juridique grâce à deux lois. En 2006, après modification, la loi Oudin-Santini a permis aux collectivités territoriales, aux syndicats mixtes chargés de l’eau et de l’assainissement, et aux services publics de distribution d’électricité et gaz de prélever au maximum 1% de leur budget afin de réaliser des projets de coopération avec les collectivités étrangères dans les secteurs de l’eau, l’assainissement et de la distribution d’électricité et de gaz. Puis, en 2007, la loi Thiollière est mise en application. Elle vient conforter les collectivités territoriales dans le domaine de la coopération internationale et permet une plus grande liberté d’initiative par rapport à la loi de 1992. La loi Thiollière dispose que « les collectivités territoriales et leurs regroupements peuvent, dans le respect des engagements internationaux de la France, conclure des conventions avec des autorités locales étrangères pour mener des actions de coopération ou d’aide au développement.
Ces conventions précisent l’objet des actions envisagées et le montant prévisionnel des engagements financiers… En outre, si l’urgence le justifie, les collectivités territoriales et leurs regroupements peuvent mettre en œuvre ou financer des actions à caractère humanitaire ».
Ainsi, la coopération décentralisée devient une compétence à part entière et non plus un mode d’exercice des compétences locales. Ceci évite les recours auprès du tribunal administratif, fondés sur l’interprétation de « l’intérêt local » d’une action internationale. De plus, les conventions sont désormais signées avec des autorités locales étrangères qu’elles soient décentralisées ou déconcentrées. Cela permet de travailler avec des pays où la décentralisation n’est pas encore très avancée. Enfin, la loi apporte une évolution importante pour la participation des collectivités dans les situations d’urgence : elles peuvent désormais apporter une aide humanitaire sans conventions passées avec une autorité locale étrangère.

Table des matières
Remerciements
Table des matières
Liste des sigles et des abréviations 
Introduction
Partie 1 – Aux origines de la réflexion : la marginalisation des autorités locales dans la gestion des crises
1. Les autorités locales : des acteurs incontournables qui se retrouvent en première ligne des crises
1.1. Les autorités locales et la décentralisation
1.2. Les compétences et atouts des autorités locales
1. 3. Les crises
1.4. Les Autorités locales en première ligne
2. La marginalisation des autorités locales dans les interventions internationales
2. 1. Le cycle de la gestion de crise et les interventions internationales
2.2. La marginalisation des autorités locales
2.3. Études de cas
Partie 2 – L’approche locale généraliste de Cités Unies France 
1. Cités Unies France, l’action internationale des collectivités et l’approche locale généraliste dans les crises
1. 1. Cités Unies France : réseau fédérateur de la coopération décentralisée
1.2. La valorisation du rôle des collectivités dans le développement
1.3. Définition de l’approche locale généraliste
2. Les outils et moyens d’actions de Cités Unies France
2.1 Le groupe « crises et réhabilitation »
2.2 Participation au plaidoyer mondial pour la reconnaissance du rôle des autorités locales dans la
gestion des risques et des crises
2.3. Le mécanisme des fonds de solidarité
Partie 3 – Les fonds de solidarité : avancées et limites, promesses et défis
1. Des évolutions et des résultats concrets
1.1. Une participation plus active des collectivités françaises
1.2. Les fonds de solidarité : des actions « par et pour les autorités locales »
1.3. Des évolutions majeures et significatives
1.4. Des résultats concrets
1.5. Renforcement et poursuite de la coopération décentralisées
2. Limites et perspectives d’évolutions
2.1. Une implication encore timide des collectivités territoriales françaises
2.2. Des interventions financées par des budgets limités
2. 3. La faiblesse des autorités locales
2.4. Les lacunes du dispositif et de ses principes
2. 5. Perspectives d’évolution de l’approche locale généraliste
Conclusion générale
Bibliographie
Annexes 
Annexe 1: Annonce de l’ouverture d’un fonds de solidarité
Annexe 2 : Tableau de gestion du fonds de solidarité Philippines (en cours d’élaboration)
Annexe 3 : Projet du fonds de solidarité pour le Liban
Annexe 4: Courrier envoyé par Choisy-Le-Roi à CUF sur la situation aux Balkans
Annexe 5: Lettre aux collectivités présentant l’initiative de CUF pour l’innovation de l’action des collectivités dans les crises
Résumé

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