Les Etats-Unis et la migration hautement qualifiée les pionniers de la course aux talents

LA MISE A L’AGENDA POLITIQUE DE L’INSERTION DU JAPON DANS LA COURSE AUX TALENTS : RETRACER LE CONTEXTE INTERNATIONAL

Tenter de restituer la naissance de la « course aux talents », c’est-à-dire, l’affrontement des puissances mondiales dans l’accueil de migrants hautement qualifié, amène à réfléchir sur les stratégies migratoires mises en place par les différents pays, c’est ce que l’on va s’attacher à faire durant ce chapitre. Tandis que les migrants non-qualifiés sont généralement personæ non gratæ, les pays participant à la course aux talents rivalisent pour accueillir un type d’étranger en particulier : les talents hautement qualifiés. Quels sont les éléments déterminants qui vont faire d’un individu un talent recherché pour cette course aux talents ?
Donner une définition de ce type de travailleur s’avère être une tâche ardue. Le statut de talent est défini en fonction des besoins des pays d’accueil à travers différents critères tels que le type de diplôme, le salaire annuel, l’expérience et le domaine professionnels etc…
Les pays participants ont élaboré des politiques migratoires visant à l’accueil de migrants hautement qualifiés en octroyant de nombreux avantages aux étrangers comme l’accès rapide à la résidence permanente et des possibilités de regroupement familial ce qui démontre l’importance que peuvent représenter les EHQ Dans ce chapitre, il s’agira de savoir, dans un premier temps, de quelle manière s’est organisée la race for talent ou « course aux talents » ; cet affrontement des puissances économiques mondiales qui a débuté dans les années 1960 en Amérique du Nord . Retracer les politiques migratoires des premiers pays participants à la course aux talents permettra par la suite de mettre en perspective le positionnement du Japon face au phénomène migratoire. Le Japon est-il un pays de « non-immigration » ? Nous tenterons d’apporter une réponse à cette interrogation en contextualisant l’histoire de la migration vers le Japon et démontrerons que ses politiques migratoires comportent plusieurs éléments similaires à celles des pays participants à la chasse aux cerveaux. Dans un dernier temps, débutera l’analyse de la politique publique à savoir, la mise à l’agenda politique de la question de l’accueil des étrangers hautement qualifiés au Japon. Autrement dit, nous chercherons à répondre à la question : quand et comment le Japon s’est-il intéressé à la course aux talents ?

NAISSANCE DE LA COURSE AUX TALENTS

Afin de comprendre comment ont été accueillis les migrants hautement qualifiés dans les pays participants, à travers quels systèmes et quels ont été les moyens déployés pour les accueillir, il convient de retracer la genèse de la course aux talents. Les Etats-Unis s’imposent en tant que pionniers dans la chasse aux cerveaux dans les années 1960. Durant les périodes suivantes, de nombreux autres pays suivent le mouvement et se mettent à accueillir activement de la maind’œuvre hautement qualifiée, intensifiant la lutte pour l’obtention de talents, chacun offrant de multiples avantages et traitement préférentiels. Ces mesures confirment l’importance accordée à cette main-d’œuvre particulièrement dans les stratégies de croissance économique. Cette contextualisation permettra par la suite de définir la position du Japon dans cette course.

Les Etats-Unis et la migration hautement qualifiée : les pionniers de la course aux talents

Une courte et synthétique histoire de l’immigration aux Etats-Unis sera exposée dans un objectif de saisi des éléments qui ont conduit ce pays à débuter cette course aux talents. Si dans un premier temps la politique migratoire étasunienne repose ses critères de sélection sur les origines ethniques des migrants, ceux-ci se diversifieront progressivement et se baseront également sur les qualités et les compétences que peuvent apporter des migrants qualifiés.

La politique migratoire aux Etats-Unis : du laissez-faire à la restriction

Partant de cette affirmation, il est à considérer que l’immigration a été le fondement même de la construction des Etats-Unis. Les immigrants se rendent en Amérique du Nord par différentes phases migratoires oscillant entre larges flux migratoires pendant de très courtes périodes et peu d’immigration durant de longs intervalles ; ces immigrants ont par la suite participé à la naissance des Etats-Unis . Phillip MARTIN estime que le premier large flux migratoire aurait débuté à partir de l’année 1820. Il est composé d’Européens venus pour des raisons religieuses, politiques ou encore économique. Une seconde vague composée d’agriculteurs et d’artisans désœuvrés provenant de la même région émigre entre 1820 et 1860. L’auteur souligne que pendant la période de 1780 à 1875, la politique migratoire menée est celle du « laissez faire ». En effet, les différents états, employeurs privés etc… sont autorisés à promouvoir activement l’immigration dans l’optique de stimuler la croissance économique.
Toutefois, durant la période correspondant à la troisième vague migratoire, dans les années 1880, cette politique est remise en question. La composition ethnique de la vague migratoire de cette période se diversifie. En effet, puisqu’émigrent vers les Etats-Unis autant des Européens que des Asiatiques majoritairement de Chine puis du Japon. En réponse à la politique migratoire qualifiée de « laissez-faire », émerge le mouvement Know Nothing composé de membres de l’église, journalistes qui militent pour enrayer ces mouvements migratoires. Des politiques restrictives sont appliquées avec, en 1882, la décision de stopper l’immigration des « déficients mentaux », des prostitués, des criminels puis des Chinois.
Durant la même période, l’importation de travailleurs non-européens est proscrite. En 1897, les politiques anti-migratoires sont plus subtiles lorsque sont élaborés des tests d’alphabétisation mis en place pour les immigrés venant du Sud et de l’Est de l’Europe, ceux dans l’incapacité de lire se voient refuser leur permis d’entrée.
L’immigration est stoppée pendant la Première Guerre mondiale mais rétablie dans les années 1920. La politique migratoire menée est toujours plus limitative : en 1921, un nombre maximal d’autorisations d’entrées sur le territoire est imposé. Par la suite, en 1924, le gouvernement affiche de façon plus transparente ses préférences en terme d’origine nationale puisque le Congrès décrète que des quotas soient imposés aux nouveaux arrivants. Ces amendements favorisent très largement les Européens du Nord-Ouest mais restreignent la mobilité des individus provenant de l’« hémisphère oriental » dont les Européens du Sud et de l’Est. La Chambre des représentants des Etats-Unis déclare après la Première Guerre Mondiale.

Les pionniers dans l’accueil de migrants hautement qualifiés

Différents gouvernements après la Seconde Guerre mondiale tentent de modifier ces lois discriminatoires. Le premier est celui de Harry TRUMAN suivi de celui de John F. KENNEDY qui proposent d’accueillir les migrants de différents pays de façon égale. Cependant J.F. KENNEDY conseille dans le même temps de placer la priorité sur les membres de la famille des citoyens étasuniens ainsi que les individus détenant des « compétences et capacités spéciales ». Il aura fallu attendre l’arrivée au pouvoir de Lyndon B. JOHNSON pour que soient abolies les préférences migratoires liées à la nationalité, celui-ci décréte en 1965 : From this day forth, those wishing to emigrate into America shall be admitted on the basis of their skills.
Ainsi la Loi sur l’Immigration et la Nationalité est modifiée la même année avec pour objectif d’accueillir des migrants hautement qualifiés, dont ceux provenant de l’« hémisphère oriental ». La prospérité économique en Europe durant cette période modifie de façon drastique la composition ethnique des immigrants, celle-ci auparavant composée de migrants européens inclut, après cette loi, des migrants latino-américains et asiatiques qui constituent la quatrième vague migratoire.
Les talents favorisés sont ceux spécialisés dans les domaines de la science et l’ingénierie ou les travailleurs dit PTK (professional, technical, kindred) ainsi que les migrants possédant des « qualités exceptionnelles » et surtout les « compétences recherchées ».
Les politiques migratoires aux Etats-Unis ont toujours été élaborées afin qu’elles coïncident avec les préférences nationales d’ordre ethniques, professionnelles ou économiques ; la politique d’immigration aux Etats-Unis a toujours été sélective. C’est donc dans le contexte d’après-guerre et des mesures Ainsi la Loi sur l’Immigration et la Nationalité est modifiée la même année avec pour objectif d’accueillir des migrants hautement qualifiés, dont ceux provenant de l’« hémisphère oriental ». La prospérité économique en Europe durant cette période modifie de façon drastique la composition ethnique des immigrants, celle-ci auparavant composée de migrants européens inclut, après cette loi, des migrants latino-américains et asiatiques qui constituent la quatrième vague migratoire.
Les talents favorisés sont ceux spécialisés dans les domaines de la science et l’ingénierie ou les travailleurs dit PTK (professional, technical, kindred) ainsi que les migrants possédant des « qualités exceptionnelles » et surtout les « compétences recherchées ».
Les politiques migratoires aux Etats-Unis ont toujours été élaborées afin qu’elles coïncident avec les préférences nationales d’ordre ethniques, professionnelles ou économiques ; la politique d’immigration aux Etats-Unis a toujours été sélective. C’est donc dans le contexte d’après-guerre et des mesures.

La politique migratoire canadienne : similarités avec la politique migratoire étasunienne

La construction économique et sociale du Canada, depuis la Confédération de 1867, a également pour fondation le recours à l’immigration massive ; l’immigration au Canada est pensée en terme d’expansion économique, augmentation de la population et développement de la société . Tout comme sa voisine étasunienne, de nombreux questionnement liés à l’immigration font surface au sein du gouvernement et de la population comme l’impact sur l’économie du pays, une possible hausse du chômage, d’éventuels abus etc… En outre, la possibilité de conflits liés à la diversité culturelle et ethnique parmi les différentes communautés dans la société est aussi source de débats, même si Jeffrey REITZ le précise, la question n’est pas aussi centrale qu’aux Etats-Unis.
Par ailleurs, d’après ce même auteur, une très large proportion de Canadiens est favorable au taux d’immigration élevé et l’immigration reçoit une approbation transpartisane dans le monde politique canadien. Pourtant, en observant de plus près l’histoire de l’immigration au Canada, on s’aperçoit qu’elle est presque similaire à celle des Etats-Unis en terme de restriction et de sélectivité.
Les étrangers se rendent également au Canada par vagues migratoires successives dont la correspondance s’établit avec les besoins économiques du pays. Les immigrants de la première vague migratoire au début du 19e siècle sont accueillis dans le but de développer le secteur de l’agriculture, occuper des emplois dans l’industrie ferroviaire mais aussi de peupler les larges territoires inoccupés de l’Ouest. Une large portion d’entre eux provient des Etats-Unis et du Royaume-Uni. L’origine des immigrants change au début du 20e siècle, de nombreux Européens et groupes religieux se rendent au Canada. Ces mouvements migratoires déclenchent des débats publics sur les immigrants admissibles : tandis que certains écrivains et politiciens prônent l’accueil des travailleurs en dépit de leur origine nationale, pour le reste de la population, les Britanniques et Etasuniens sont préférés aux immigrants de l’Est et du Sud de l’Europe.
Les politiques migratoires de cette première vague démontrent la même propension à la sélectivité que les Etats-Unis. Ces mesures touchent particulièrement les populations asiatiques. En premier lieu la population chinoise
se voit contrainte à partir de 1885 de devoir s’acquitter de frais onéreux pour pouvoir entrer dans le pays. En 1909, la somme requise des immigrants chinois fut multipliée par dix ce qui empêcha une grande partie des travailleurs chinois d’immigrer avec leur famille. Dans la seconde vague migratoire, le mouvement antichinois des Etats-Unis rejoint le Canada car est adoptée la Chinese Immigrant Act de 1923, loi qui interdit formellement l’entrée des migrants chinois. En outre, dans les années 1900, le Canada passe des accords avec le Japon pour restreindre l’immigration japonaise. La politique migratoire des années 1900 consiste à ralentir l’immigration des personnes dites « mentalement incompétentes », des pauvres et des personnes n’ayant pas d’origine européenne.
En ce qui concerne la seconde vague migratoire, elle est très courte, la Première Guerre mondiale freinant momentanément l’immigration. Vers la fin de la guerre et même après l’interdiction faite en 1919 aux étrangers « ennemis » (pendant la guerre) de pénétrer le territoire canadien, en 1920 de nombreux étrangers d’Europe se rendent au Canada. Néanmoins, la grande dépression de 1929 ainsi que le début de la Seconde Guerre mondiale ralentit davantage les mouvements migratoires, d’autant plus que tous les étrangers, même réfugiés, des pays contre lequel le Canada est ennemi sont systématiquement refoulés. Cela est par exemple le cas pour les Juifs d’Allemagne.
Après la guerre débute la troisième vague migratoire de 1945 à 1958.
Cette courte période est synonyme de boom économique pour le Canada mais d’une période charnière pour l’économie européenne ruinée ; la grande majorité de la main-d’œuvre accueillie pour la relance de l’industrie est européenne et nonqualifiée. Une courte coupure de quatre ans durant laquelle l’économie canadienne entre en récession ralentit le phénomène migratoire mais l’économie canadienne est redressée ensuite en 1962, ce qui attire de nouveaux migrants. La distinction de cette vague migratoire est le changement perceptible des migrants accueillis. Le main-d’œuvre recueillie passe de main-d’œuvre non qualifiée à main-d’œuvre qualifiée voire hautement qualifiée. Ce changement correspond à la transition de l’économie canadienne industrielle à une économie postindustrielle.

L’innovation canadienne : le système de points

C’est en 1967 que le Canada entre officiellement en compétition avec les Etats-Unis dans la course aux talents. La définition canadienne du migrant hautement qualifié est la suivante.
Loin de s’appuyer sur le modèle étasunien en matière d’accueil des talents, le Canada imagine une nouvelle politique d’immigration sélective à travers le système de points (point system). Les critères pour obtenir des points sont basés sur : le niveau de formation (les étudiants en masters ou les doctorants obtiennent plus de points), le niveau de langue en français ou en anglais, l’expérience professionnelle ou l’âge des personnes « productives », c’est-à-dire entre vingt-etun et quarante neuf ans etc… D’autres points facultatifs peuvent être obtenus si par exemple le migrant hautement qualifié obtient un emploi au Canada ou s’il y a déjà travaillé et vécu. Le nombre minimum de points à obtenir est de soixante-sept et le nombre maximum que l’on peut obtenir est de cent points. Il s’agit ici d’une démarche totalement différente de celle des Etats-Unis. En effet, tandis que le Canada accueille les migrants de façon tout à fait transparente, l’accueil des migrants hautement qualifié se fait à la discrétion et au bon vouloir des autorités compétentes aux Etats-Unis. C’est en ceci que s’intensifie la chasse aux cerveaux, avec ce nouveau système, le Canada entend rivaliser d’égal à égal avec les Etats-Unis. De plus, un autre avantage évident avec le système de points c’est qu’il permet une flexibilité aux législateurs qui peuvent modifier la note à obtenir afin de répondre aux besoins des MHQ que le pays souhaite attirer.
Le Canada est donc hautement compétitif en matière de chasse aux cerveaux de plus, ce modèle migratoire n’est pas imaginé pour une période temporaire mais vise dans le long terme afin qu’il puisse notamment profiter à la croissance économique : « the intake of skilled migrants is designed for the long term, not as temporary relief for labor shortages ».
Cette mesure résume bien la politique d’immigration que recommandait le Premier ministre Mackenzie KING : « immigration with the definite objective of enlarging the population of the country » . Enfin, les migrants hautement qualifiés au Canada disposent d’une garantie qui n’existe pas chez sa voisine : aucune menace de changement de visa ou d’insécurité ne pèsent sur eux. Ils ont même la possibilité devenir à terme des résidents permanents voire des citoyens canadiens après seulement quatre ans de résidence continue et de bénéficier du regroupement familial . Ils peuvent donc devenir des membres à part entière de la société et être inclus dans une démocratie très influente. Cette politique migratoire est non seulement un succès qui attire de nombreux migrants qualifiés, en 1995 ils comptaient pour 50% des migrants au Canada , mais le système de points inspire aussi bien d’autres pays qui se sont également joints à cette course aux talents.

Le système d’accueil des autres participants à la course aux talents : sur les traces du Canada

Les systèmes d’accueil des migrants hautement qualifiés de l’Australie, de la Nouvelle-Zélande et de l’Allemagne seront présentés dans ces parties. Malgré les différences dans leurs histoires migratoires respectives, ces trois pays ont tous adopté le système de points introduit par le Canada en le réadaptant à leurs besoins nationaux. L’intérêt de cette partie est d’appréhender l’intégration de ces autres pays dans la course aux talents dans un objectif de remise en perspective avec le cas japonais.
Si l’Australie est bien considérée comme un pays d’immigration, le phénomène migratoire provoque des sentiments contradictoires au sein de la population et du monde politique. Tout comme les pays présentés précédemment, elle a, tout au long de son histoire, mené des politiques migratoires très restrictives. Elle se joint à la course quelques années après le Canada, en 1973 exactement, en s’inspirant fortement du modèle de ce dernier comme l’affirme le ministère de l’Immigration australien . Ce modèle est introduit avec la volonté de sélectionner les talents de façon plus objective. Tout comme le Canada, les talents sont sélectionnés selon des critères reposant sur le niveau de langue et l’âge.
Cependant, la touche personnelle de l’Australie consiste à ajouter une condition supplémentaire dans le critère de l’expérience professionnelle. Il est requis du migrant hautement qualifié que ses qualifications et expériences professionnelles soient équivalentes à celle d’Australiens pratiquant des métiers qui requièrent un diplôme, un niveau de formation universitaire et qu’il ait occupé pendant au moins un an dans un poste qualifié. Autrement dit, le migrant hautement qualifié est dans l’obligation de fournir des preuves supplémentaires de ses capacités. En échange, tout comme le Canada, l’Australie offre la possibilité de résider de façon permanente sur ses terres et même d’en devenir un citoyen.
Cette affirmation indique clairement que comme pour les autres pays le but premier de la Nouvelle-Zélande est d’attirer les talents afin d’accroître l’économie.
Les critères d’admission sont similaires à ceux demandés en Australie et la Nouvelle-Zélande propose aussi la possibilité de résider de façon permanente bien que sous certaines conditions. Effectivement, seuls les plus talentueux, ceux qui auront obtenu le nombre de points maximum pourront y prétendre après un examen minutieux de leurs candidatures de la part du Service de l’immigration.
Le raisonnement de ce pays est différent des autres pays présentés. Tout d’abord même si les talents sont vivement invités à travailler en Nouvelle-Zélande, la possibilité de s’installer sur le long terme avec sa famille est soumise à des conditions plus exigeantes que les autres participants. De plus, les migrants hautement qualifiés activement recherchés sont des personnes ayant déjà un emploi et qui peuvent justifier d’un salaire annuel ainsi qu’un niveau de vie similaire ou supérieur aux talents autochtones.
Cependant, à l’aune des Etats-Unis, plusieurs éléments rendent la politique migratoire néo-zélandaise compétitive. L’un d’entre eux est l’avantage d’obtenir son visa immédiatement après l’obtention d’un emploi contrairement aux EtatsUnis où il faut attendre plusieurs mois avant de l’obtenir. A cela s’ajoute la possibilité de résider de façon permanente dans le pays, avec la condition d’une offre d’emploi et de pratiquer ce même emploi pendant deux années consécutives. Dernier élément compétitif, la coordination assurée entre le gouvernement et les employeurs afin qu’ils recrutent activement des talents. Plusieurs pays s’engagent donc dans une compétition que certains membres de l’Europe de l’Ouest décident de rejoindre.

Table des matières

Introduction 
Chapitre 1 : La mise à l’agenda politique de l’insertion du Japon dans la course aux talents : retracer le contexte international 
I. Naissance de la course aux talents
A. Les Etats-Unis et la migration hautement qualifiée : les pionniers de la course aux talents
B. Le Canada et le système d’accueil des migrants qualifiés « rationnel » : le système de points
C. Le système d’accueil des autres participants à la course aux talents : sur les traces du Canada
II. La gestion de la population étrangère et le phénomène migratoire au Japon : une nouveauté ?
A. La migration au Japon avant 1945 et la formation des communautés oldcomers
B. Un arrêt du flux migratoire de 1945 à 1970 : la main-d’œuvre suffisante
C. L’afflux migratoire des années 1980 : la croissance économique et les newcomers
III. La révision de la Loi sur le contrôle de l’Immigration : migration non-qualifiée de side door et la réflexion du Japon sur la course aux talents
A. Débats sur l’acceptation des travailleurs étrangers non-qualifiés
B. Introduction de main-d’œuvre non-qualifiée par la side door et promotion de l’admission de talents étrangers
C. L’identification d’un problème : prise de conscience de la course aux talents
Chapitre 2 : Développement et mise en œuvre de la politique publique : expérimentation du système d’accueil pour EHQ
I. Le comité consultatif en faveur de l’admission des étrangers hautement qualifiés : le début du développement de la politique publique
A. L’objectif de l’organisation de ce Comité consultatif : augmenter l’attractivité du Japon pour les étrangers
B. Divergences d’opinions parmi les intervenants : qui est le talent étranger idéal ?
C. L’accueil d’EHQ au Japon : une stratégie nationale
II. L’alternance politique de 2009 et les effets sur le développement de la politique publique
A. Enquête du MHLW : la question des talents étrangers dans les entreprises japonaises à travers le point de vue des employeurs japonais
B. Réflexion sur le projet d’accueil des EHQ : définir les limites du système d’accueil des EHQ
C. Réflexion autour des critères de sélection et du traitement préférentiel
III. Analyse de la déclaration ministérielle n°126 du MOJ : l’élaboration d’un système expérimental pour les EHQ, une concrétisation des solutions ?
A. La reconnaissance des EHQ au Japon à travers le système de points : une expérimentation du système
B. Avantages pour les EHQ : regroupement familial et employés de maison
C. Evaluation de la politique publique par les citoyens : entre doute et refus
Chapitre 3 : Entrée officielle dans la course aux talents : enjeux et défis du visa « Professions supérieures » 
I. Analyse des débats à la Diète japonaise
A. Les débats parlementaires avant la révision de la déclaration ministérielle de 2013
B. Des chiffres décevants : La révision de la déclaration ministérielle n°126
C. Les débats après la révision de la déclaration ministérielle : adoption du projet de loi
II. La compétitivité du visa « Professions supérieures »
A. Une très faible évolution du statut de résidence EHQ
B. Evaluation du visa: “too little, too late?”
C. Proposition de recommandations
Conclusion 
Bibliographie/Webographie 
Sources bibliographiques 
Site Web consultés 
Annexes 
Annexe 1 : Processus d’adoption d’un projet de Loi
Annexe 2 : Procédure de changement de visa vers le visa « Activités Spécifiques » (2012 – 2013)
Annexe 3 : Grille de points en fonction du salaire et de l’âge
Annexe 4 : Tableau comparatif des visas pour EHQ (2016-2017)

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