Soutenance mémoire
Les crises
Éléments généraux de définition
Les crises semblent être de plus en plus fréquentes, et de plus en plus désastreuses. « Ces dernières décennies, les sommes affectées aux actions de secours ont quintuplé » relève, par exemple, un rapport de l’OCDE . L’année 2014 renforce ce constat au regard du nombre de crises humanitaires qui ont éclaté dans le monde.
De manière générale, une crise est la conséquence d’un événement majeur qui conduit à une rupture brutale et à un changement d’état dans le fonctionnement « normal » d’une société affectée et qui implique des pertes humaines, matérielles, économiques et parfois même environnementales selon le type de crise en question. Une crise résulte d’un événement soudain et brutal dont les causes varient. Certaines crises sont la conséquence de risques de type naturel (un séisme, un ouragan, un typhon etc.), sanitaire (épidémies, famines etc.), technologique (explosion d’usines, accidents chimiques, nucléaires etc.), d’autres résultent de menaces sécuritaires pour les citoyens et leur environnement social (tensions politiques, sociales, religieuses, ethniques etc.).
Les inégalités face aux crises
Force est toutefois de constater que tous les territoires ne sont pas affectés de la même manière par la survenue d’une crise : « L’Europe et les pays développés subissent les conséquences d’inondations, de tremblement de terre, ou d’autres catastrophes, mais celles-ci ne mènent que rarement à des crises humanitaires. Ce sont surtout les catastrophes dans les pays pauvres qui conduisent à une détresse des populations. » . De la même manière, tous les États n’ont pas les mêmes moyens pour prévenir les risques des crises et pour gérer leurs conséquences. Certains États sont plus vulnérables, moins résilients que d’autres, et les conséquences des catastrophes ou des conflits y seront plus importantes.
La vulnérabilité d’un territoire et, par conséquent, les conséquences de la crise sont intimement liées au niveau de développement du pays touché. Dans un de ses rapports, l’association OXFAM remarque que « les conséquences de ces chocs et de ces pressions sont marquées par l’inégalité. Les populations et les pays pauvres souffrent infiniment plus que les autres. En termes relatifs, l’impact financier des catastrophes est bien plus fort dans les pays en développement. L’Asie du Sud accuse des pertes dues aux inondations 15 fois supérieures (en pourcentage du PIB) à celles des pays de l’OCDE » . Dans ces États, plusieurs facteurs renforcent les vulnérabilités et aggravent les conséquences lors du déclenchement d’une crise.
D’abord, l’urbanisation rapide et non (ou mal) contrôlée conduit à la concentration humaine de populations souvent défavorisées sur un même territoire et à la construction de logements sommaires et illégaux sur des espaces impropres au développement ou à hauts risques (zones inondables, ou sismiques par exemple). Ceci favorise donc l’éclatement de crises naturelles, mais aussi politiques et sociales dans la mesure où les frustrations engendrées par le regroupement de populations pauvres aux conditions de vies dégradées risquent de se transformer en tensions socio-politiques, voire même en conflits. La non-régulation de l’implantation des populations dans ces zones à risques est due aux difficultés structurelles des pouvoirs publics, qui fragilisent le territoire et rendent beaucoup plus difficile la gestion de la crise et de ses conséquences . La pauvreté et des conditions de vie dégradées aggravent aussi les conséquences des crises humanitaires dans la mesure où les populations, qui ne peuvent subvenir à leurs besoins et dépendent de l’aide extérieure, ne disposent pas des moyens pour faire face à la survenue d’une catastrophe. Dans les pays pauvres, où les conditions d’accès aux services sanitaires et sociaux sont mauvaises, une « petite catastrophe » telle que l’apparition d’un virus pourra se transformer rapidement en crise humanitaire majeure (le virus Ebola en Afrique par exemple).
Le changement climatique est un autre facteur de vulnérabilité étant donné que, au-delà du fait qu’il accroît le nombre d’occurrence des aléas naturels, dans les pays pauvres, il affecte la disponibilité des ressources, et notamment de l’eau, ce qui crée alors des tensions entre les communautés et la création d’une nouvelle catégorie de réfugiés : les réfugiés climatiques. Cette problématique risque d’ailleurs de prendre de plus en plus d’importance dans les décennies à venir et d’être à l’origine de graves crises humanitaires.
Les difficultés des autorités locales en temps de crise
Les attentes et les besoins des populations lors d’une crise sont donc énormes bien que légitimes. Cependant, dans la plus grande partie des cas, les acteurs des municipalités se trouvent face à des difficultés structurelles et à des moyens insuffisants qui limitent leurs actions.
Lorsqu’une crise éclate, en effet, les municipalités ont tendance à perdre le contrôle de leur territoire et il devient difficile de répondre aux besoins des habitants, de poursuivre la distribution habituelle des services, et surtout de prendre en charge les coûts humains et financiers supplémentaires liés à la crise. Une crise affecte directement les conditions de travail des élus et techniciens locaux, en accentuant le manque de moyen des collectivités, et les empêche, par conséquent, de poursuivre leurs activités quotidiennes. Dans les pays vulnérables ou fragiles qui connaissaient déjà avant la crise des difficultés (manque de ressources financières et techniques) pour répondre à leurs missions publiques, la crise révèle la fragilité de l’administration et de la gouvernance locales. Or, ces difficultés additionnelles risquent de décrédibiliser complètement les dirigeants locaux aux yeux des populations qui vont alors chercher des alternatives au cadre légitime local (repli sur le groupe de solidarité, confessionnel ou ethnique notamment). Au final, cela risque d’accentuer les fragmentations sociales, fragiliser la cohésion et rendre encore plus difficile la gestion de la sortie de crise et du retour à la normale pour les autorités locales ayant perdu le soutien de leurs administrés.
Les autorités locales sont donc dans une position particulièrement complexe. En tant que partie prenante de leur territoire, elles sont en première ligne à l’arrivée d’une crise, qui se traduit par un choc, et conduit parfois à un arrêt du fonctionnement normal de la société et du travail quotidien de l’autorité locale. Leur statut de représentants politiques confère aux élus locaux des responsabilités très larges en matière d’intervention dans l’urgence sans qu’ils ne disposent, la plupart du temps, des capacités suffisantes pour y répondre pleinement.
Quelques exemples
Il n’est pas rare que les autorités locales se retrouvent totalement impuissantes et démunies face à la nouvelle donne engendrée par une crise, et qu’elles en appellent au soutien international urgent. Lors de la crise à Gaza suite à l’opération israélienne « pluies d’été » en 2006, l’asphyxie économique et politique de la Palestine était complète, et les infrastructures civiles étaient totalement détruites (des ponts, une centrale électrique, des infrastructures d’eau etc.). Israël avait arrêté le reversement des taxes à l’Autorité Palestinienne. Les populations étaient alors privées de tous les services fondamentaux. Les 150 000 fonctionnaires de l’Autorité Nationale Palestinienne n’étaient plus payés depuis le mois de mars 2006, pas plus que les fonctionnaires des collectivités locales. De nombreuses mairies en situation de faillite risquaient de fermer. En somme, l’intégralité du tissu administratif palestinien risquait de disparaître. Les municipalités, privées de leurs ressources financières et en difficulté pour assurer les services aux populations, ont dû lancer un appel à la communauté internationale par le biais de l’APLA (Association of Palestinian Local Authorities).
De même, après le passage du typhon Haiyan aux Philippines en novembre 2013, au-delà des victimes humaines, les dommages pour les gouvernements locaux philippins ont été estimés à plus de 90,6 millions de dollars. En leur sein, des infrastructures locales ont été ravagées (des salles municipales, des casernes de pompiers, des écoles, des terminaux de transports etc.). De même les activités des autorités locales étaient fortement compromises par la destruction des bureaux et la perte des registres publics (titres de propriétés, actes de naissance, licences locales, cadastre etc.). Les villes côtières ont connu des destructions massives laissant présager des difficultés énormes pour la réhabilitation et la reconstruction de ces territoires. La Ligue des Villes des Philippines (LCP) a fait état d’une situation désastreuse et de l’impuissance des autorités locales à répondre à tous les besoins des populations (en particulier les populations vivant dans des villages reculés, et peu accessibles). Comme pour la crise de Gaza, l’association de gouvernements locaux a donc appelé à la solidarité et au soutien international pour pouvoir conduire le redressement des municipalités touchées.
En conclusion, les autorités locales sont des acteurs de plus en plus incontournables pour le bon fonctionnement de leur territoire et pour le développement local. Toutefois, leurs atouts les placent aussi en première ligne de la crise. Elles doivent, eu égard aux attentes des populations, être compétentes et gérer la crise au mieux malgré les difficultés qui en résultent, pour ne pas perdre le soutien et la confiance des citoyens. Il semblerait alors logique que les autorités locales soient particulièrement soutenues lors des interventions d’urgence de la communauté internationale. Toutefois, nous allons voir maintenant qu’il n’en est rien, malgré quelques évolutions notables.
La marginalisation des autorités locales dans les interventions internationales
Les autorités locales, bien qu’elles aient besoin d’un soutien important pour faire face aux crises, sont marginalisées dans les processus de gestion de crise mis en œuvre par les acteurs internationaux, aussi bien dans l’urgence que dans les programmes visant à réduire les vulnérabilités des États fragiles.
Le cycle de la gestion de crise et les interventions internationales
Le cycle de la gestion des crises
Les crises nécessitent des actions et des mesures pour limiter au maximum les dommages sur les populations, les biens et l’environnement, ainsi que pour poursuivre les activités et la prestation de services essentiels à la vie des habitants, et enfin afin de faire en sorte que les populations conservent leur confiance dans leur système politique. En effet, si les autorités publiques n’arrivent pas à répondre à la crise ou si elles y répondent de manière inadaptée, la crise en sera aggravée et c’est tout le modèle d’organisation de la société qui sera remis en cause.
Ainsi, les interventions déployées sur le terrain suivent généralement un cycle de gestion de crise qui se caractérise par différentes étapes, comme le résume le schéma ci-dessous.
Dans l’aide au développement des États fragiles
L’aide au développement est un concept large impliquant un grand nombre d’acteurs et de projets différents. Les bailleurs de fonds de l’aide au développement sont nombreux : des États, des acteurs privés (entreprises et fondations), agences onusiennes, institutions internationales, ONG etc. L’aide au développement peut prendre la forme d’un financement (don ou prêt préférentiel) de la part d’un État de l’OCDE envers un État en voie de développement. On parle par exemple d’APD pour ce type d’assistance qui vise à atteindre les Objectifs du Millénaire pour le Développement via la mise en œuvre de programmes de grande ampleur gérés par des organisations internationales telles que la Banque Mondiale . L’aide d’urgence est parfois comprise dans l’aide au développement et parfois, sur le terrain, les deux types d’assistance sont déployés au même moment de manière complémentaire. Néanmoins on peut les distinguer dans la mesure où l’aide d’urgence est uniquement déployée sur un temps court, dans un contexte de crise, tandis que l’aide au développement se déploie sur un temps plus long avec pour objectif l’essor économique d’un pays. Souvent, les actions d’aide au développement sont mises en place avec les autorités politiques ou les associations de la société civile. Dans ce travail, c’est l’aide au développement déployée dans des États fragiles, vulnérables, qui connaissent des crises récurrentes, qui nous intéresse. Ces terrains voient défiler et s’entremêler les acteurs et des projets humanitaires et de développement en permanence. Le Comité d’Aide au Développement de l’OCDE a établi en 2007 dix principes pour l’engagement international dans les États fragiles : « prendre le contexte comme point de départ ; ne pas nuire ; avoir comme objectif fondamental le renforcement de l’Etat ; donner la priorité à la prévention ; reconnaître les liens existants entre les objectifs politiques sécuritaires, et de développement ; promouvoir la non-discrimination comme fondement des sociétés stables ; s’aligner sur les priorités locales en s’adaptant aux contextes ; s’accorder sur des mécanismes concrets de coordination de l’action des acteurs internationaux ; Agir vite… mais rester engagé assez longtemps pour avoir des chances de réussir ; Eviter de créer des poches d’exclusion » . Un rapport d’évaluation de l’OCDE de 2011 a révélé qu’aucun de ces dix principes n’était appliqué de manière optimale dans les États classés comme fragiles.
L’approche locale généraliste de Cités Unies France
L’association Cités Unies France, réseau des collectivités territoriales françaises, travaille au développement d’une approche locale généraliste de la gestion des crises. Nous verrons comment ses réflexions et convictions sur le sujet ont fait émerger des moyens d’actions – un groupe de réflexion, une activité de plaidoyer, et le mécanisme des fonds de solidarité – visant à optimiser cette approche et la rendre légitime aux yeux de la communauté internationale.
Cités Unies France, l’action internationale des collectivités et l’approche locale généraliste dans les crises
Les activités traditionnelles de Cités Unies France, notamment la défense du rôle des autorités locales dans le développement et l’accompagnement de la coopération décentralisée française ont progressivement mené l’association à développer une approche réflexive sur l’implication des autorités locales du monde entier dans le processus global de gestion des crises.
Cités Unies France : réseau fédérateur de la coopération décentralisée
Cités Unies France (CUF) fédère et soutient les collectivités territoriales françaises dans toutes leurs initiatives dans le secteur des relations internationales. L’objectif principal de l’association est de mettre en place les conditions nécessaires à l’épanouissement de la coopération décentralisée menée par ses adhérents.
Éléments de compréhension : la coopération décentralisée
Apparue en 1836 avec un premier jumelage entre la ville du Mans et Paderborn en Allemagne, l’action des collectivités locales à l’internationale a, depuis, pris de nombreuses formes. Aujourd’hui cette action ne se résume plus au simple jumelage, et on parle même parfois de diplomatie territoriale. En France, la coopération décentralisée est un terme juridique qui désigne toutes les relations d’amitié, de jumelage ou de partenariat tissées entre les collectivités locales françaises et leurs homologues étrangers. Depuis quelques temps, ce terme tend à laisser la place au concept d’action internationale des collectivités, moins restrictif sur le plan juridique.
Les relations entre les collectivités françaises et étrangères sont formalisées par des conventions.
Ces dernières définissent les actions et projets de coopération prévus et leurs modalités techniques et financières. Les actions de coopération sont diverses et touchent de nombreuses thématiques comme par exemple la jeunesse, le développement économique, le développement agricole, la culture ou encore l’eau et l’assainissement. Dans tous les domaines, les projets doivent être pensés et mis en œuvre avec le partenaire étranger.
L’action internationale des collectivités a récemment évolué au niveau juridique grâce à deux lois. En 2006, après modification, la loi Oudin-Santini a permis aux collectivités territoriales, aux syndicats mixtes chargés de l’eau et de l’assainissement, et aux services publics de distribution d’électricité et gaz de prélever au maximum 1% de leur budget afin de réaliser des projets de coopération avec les collectivités étrangères dans les secteurs de l’eau, l’assainissement et de la distribution d’électricité et de gaz. Puis, en 2007, la loi Thiollière est mise en application. Elle vient conforter les collectivités territoriales dans le domaine de la coopération internationale et permet une plus grande liberté d’initiative par rapport à la loi de 1992. La loi Thiollière dispose que « les collectivités territoriales et leurs regroupements peuvent, dans le respect des engagements internationaux de la France, conclure des conventions avec des autorités locales étrangères pour mener des actions de coopération ou d’aide au développement.
Ces conventions précisent l’objet des actions envisagées et le montant prévisionnel des engagements financiers… En outre, si l’urgence le justifie, les collectivités territoriales et leurs regroupements peuvent mettre en œuvre ou financer des actions à caractère humanitaire ».
Ainsi, la coopération décentralisée devient une compétence à part entière et non plus un mode d’exercice des compétences locales. Ceci évite les recours auprès du tribunal administratif, fondés sur l’interprétation de « l’intérêt local » d’une action internationale. De plus, les conventions sont désormais signées avec des autorités locales étrangères qu’elles soient décentralisées ou déconcentrées. Cela permet de travailler avec des pays où la décentralisation n’est pas encore très avancée. Enfin, la loi apporte une évolution importante pour la participation des collectivités dans les situations d’urgence : elles peuvent désormais apporter une aide humanitaire sans conventions passées avec une autorité locale étrangère.
Cités Unies France : réseau des collectivités territoriales françaises
Cités Unies France (CUF) a été créée en 1975 dans le but de fédérer les collectivités territoriales françaises qui ont choisi de s’engager dans les actions internationales en développant des liens avec une ou plusieurs collectivités étrangères. Aujourd’hui, CUF regroupe près de 400 adhérents, de toutes orientations politiques et anime un réseau composé de 4800 collectivités engagées dans des actions à l’étranger. Parmi les membres de CUF, sont représentées la plupart des régions et des grandes villes, plus d’un quart des départements ainsi que de nombreuses communes, et de plus en plus d’intercommunalités. Cités Unies France soutient les processus de décentralisation, de démocratisation, de bonne gouvernance, de renforcement des capacités des collectivités locales dans tous les pays du monde afin de favoriser le développement et l’essor des territoires et d’optimiser les processus d’aide. L’association a d’abord été présidée par Bernard Stasi de 1975 à 2005, puis par Charles Josselin de 2005 à 2011, Michel Delebarre jusqu’en 2014 et depuis juillet 2014, par Roland Ries, maire de Strasbourg. Le président est assisté par une équipe technique dans les locaux de l’association situés dans le 18 ème arrondissement parisien.
Cette équipe, composée de 19 employés, est dirigée par Bertrand Gallet, le directeur général.
Définition de l’approche locale généraliste
La nouvelle approche développée par Cités Unies France depuis une quinzaine d’année propose de favoriser un processus de gestion de crise impliquant les autorités locales affectées. Il faudrait toutefois qu’elles soient soutenues par la communauté internationale et par les réseaux de gouvernements locaux, lesquels ont démontré leur solidarité et leur volonté de soutenir les autorités affectées par une crise.
En bref
La décentralisation a révolutionné la question de la gouvernance ce qui change la donne en matière de prévention et de reconstruction en cas de catastrophes. Les collectivités territoriales sinistrées sont des acteurs centraux dans les situations d’extrême urgence. C’est aux maires et aux élus, lorsqu’ils le peuvent, (et lorsqu’ils existent), qu’il revient de faire face à la crise et ils sont les premiers acteurs à se mobiliser dans la mesure où ils sont présents sur le territoire. Dans la plupart de cas, les collectivités sont malheureusement ignorées par les ONG urgentistes et les institutions internationales qui interviennent dans les pays frappés par une crise. Leurs autorités sont présentées au mieux comme incompétentes, au pire comme corrompues, dans tous les cas comme négligeables. Les actions humanitaires et de développement peuvent avoir des impacts négatifs dans les territoires et les objectifs ne sont pas toujours atteints. L’approche actuelle des acteurs internationaux qui consiste à diriger leurs actions et/ou financements vers les autorités centrales est une des causes des limites des interventions internationales. Selon Brinkerhoff et Johnson , les difficultés de l’État central handicapent l’aide et le renforcement de ses capacités.
Les auteurs mentionnent la faible légitimité des gouvernements dans certaines régions ou territoires, en particulier au Proche-Orient au vu des fractures ethno-confessionnelles. Ce déficit de légitimité étatique augmente lorsque les gouvernements marginalisent certaines populations. Il paraît difficile de gérer les conflits, ou les conséquences des catastrophes lorsque l’on est loin des réalités des territoires où ils se déroulent, plus encore quand le gouvernement manque de légitimité. Les gouvernements centraux manquent enfin de moyens financiers, humains et/ou matériels nécessaires au déploiement et à la coordination de l’aide.
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Table des matières
Introduction
Partie 1 – Aux origines de la réflexion : la marginalisation des autorités locales dans la gestion des crises
1. Les autorités locales : des acteurs incontournables qui se retrouvent en première ligne des crises
1.1. Les autorités locales et la décentralisation
1.2. Les compétences et atouts des autorités locales
1. 3. Les crises
1.4. Les Autorités locales en première ligne
2. La marginalisation des autorités locales dans les interventions internationales
2. 1. Le cycle de la gestion de crise et les interventions internationales
2.2. La marginalisation des autorités locales
2.3. Études de cas
Partie 2 – L’approche locale généraliste de Cités Unies France
1. Cités Unies France, l’action internationale des collectivités et l’approche locale généraliste dans les crises
1. 1. Cités Unies France : réseau fédérateur de la coopération décentralisée
1.2. La valorisation du rôle des collectivités dans le développement
1.3. Définition de l’approche locale généraliste
2. Les outils et moyens d’actions de Cités Unies France
2.1 Le groupe « crises et réhabilitation »
2.2 Participation au plaidoyer mondial pour la reconnaissance du rôle des autorités locales dans la
gestion des risques et des crises
2.3. Le mécanisme des fonds de solidarité
Partie 3 – Les fonds de solidarité : avancées et limites, promesses et défis
1. Des évolutions et des résultats concrets
1.1. Une participation plus active des collectivités françaises
1.2. Les fonds de solidarité : des actions « par et pour les autorités locales »
1.3. Des évolutions majeures et significatives
1.4. Des résultats concrets
1.5. Renforcement et poursuite de la coopération décentralisées
2. Limites et perspectives d’évolutions
2.1. Une implication encore timide des collectivités territoriales françaises
2.2. Des interventions financées par des budgets limités
2. 3. La faiblesse des autorités locales
2.4. Les lacunes du dispositif et de ses principes
2. 5. Perspectives d’évolution de l’approche locale généraliste
Conclusion générale
Bibliographie
Annexes
Annexe 1: Annonce de l’ouverture d’un fonds de solidarité
Annexe 2 : Tableau de gestion du fonds de solidarité Philippines (en cours d’élaboration)
Annexe 3 : Projet du fonds de solidarité pour le Liban
Annexe 4: Courrier envoyé par Choisy-Le-Roi à CUF sur la situation aux Balkans
Annexe 5: Lettre aux collectivités présentant l’initiative de CUF pour l’innovation de l’action des collectivités dans les crises
Résumé
