Les apports des OCS à la politique foncière internationale à travers les DGTPF

Un CSA peu puissant parmi d’autres acteurs

De nombreux acteurs agissant sur le foncier et la sécurité alimentaire

Ces 30 dernières années, les organisations internationales qui travaillent sur les thématiques relatives à la sécurité alimentaires et l’agriculture se sont multipliées.

Les institutions sans mandat spécifique

Les institutions comme la Banque Mondiale,le FMI et l’OMC (appelées Institutions Financières Internationales, ci-après IFI), bien que n’ayant pas le mandat spécifique de travailler sur l’alimentation et l’agriculture se saisissent de la question. En effet, elles sont sous l’influence des Etats occidentaux plus puissants (avec un système de vote par quote-part) qui ne veulent pas laisser la gouvernance aux institutions onusiennes dans lesquelles les pays en développement ont de plus en plus de poids (avec un système de vote : un pays égal une voix) (Brem-Wilson, 2010).
Ainsi, une des plus importantes institutions s’occupant de la sécurité alimentaire est, depuis la création d’un groupe de travail sur l’agriculture dans les années 1960, la Banque Mondiale. Cette une institution financière fournit des prêts à des pays en développement pour des programmes. Elle est bureaucratique et liée aux ministres des finances. Elle a beaucoup de financement contrairement aux institutions basées à Rome (FAO, FIDA, PAM) donc exerce une large influence sur la prise de décision bien qu’elle ait moins d’expertise. Ainsi depuis 1980 les Institutions Financières Internationales domine la gouvernance de la sécurité alimentaire. Or, selon le apporteur spécial des Nations Unies pour le droit à l’alimentation, les IFI ont une position libérale en encourageant l’ouverture des marchés, la privatisation des services agricoles et l’orientation vers l’exportation, ce qui contribue à la faim dans le monde. Néanmoins, depuis 2003, avec le rapport Deinenger, la Banque Mondiale reconnaît l’efficacité des modes de régulation coutumiers et la responsabilité de réguler le marché. Elle prend donc plus en compte le social et le politique mais va allouer une terre à celui qui va en faire l’usage le plus productif. (Coopération française au développement, 2009).La Banque Mondiale a été à l’initiative des principes d’investissement agricoles responsables (RAI) en 2010 qui sont des bonnes pratiques que devraient suivre les entreprises . La société civile rejeta fortement ces principes qui, selon son avis, légitiment les accaparements de terres. Avec ce code de conduite volontaire, les nouvelles transactions de terres le respectant, sont alors vues comme une opportunité de développement alors qu’il ne prend pas en compte les intérêts des populations vulnérables, leur accès à la terre et les réelles causes de pauvreté rurale. (Borras et Franco, 2010:510). Le code de conduite est toujours ancré dans le même paradigme du développement, se basant sur les investissements étrangers et les industries alimentaires (Borras et Franco, 2010:515) avec un droit de propriété claire et sans prise en compte du contexte ni rendu de compte. De plus les forums du G8 et du G20 interviennent aussi sur les questions de la sécurité alimentaire et promeuvent aussi les investissements agricoles responsables. Or ils sont puissants et exclusifs.
Des initiatives ont aussi été prises régionalement. Ainsi, l’OCDE aussi a fait des directives pour les entreprises multinationales qui promeuvent l’auto-évaluation. L’Union Européenne a également établi des directives concernant la politique foncière en 2004 qui prend en compte le contexte et les populations locales (consultation, évaluation des risques, accès à l’information), mais toujours avec une logique de croissance (Coopération française au développement, 2009). De même, l’Union Africaine a ses propres directives concernant les régimes fonciers mais plus progressistes.
Les positions de ces acteurs internationaux ne faisaient que contribuer à l’insécurité alimentaire. Or ils dominaient face à la faible autorité de l’institution onusienne spécialisée : la FAO.

La FAO et ses forums

La FAO a été fondée en 1945, basée sur un accord de 44 pays et est une institution Nspécialisée des Nations Unies. L’objectif central était d’éradiquer la faim. Son mandat est donc centré sur l’alimentation et l’agriculture. La FAO articule son travail à partir de trois axes qui sont : le travail normatif qui inclut la collecte, l’analyse et la dissémination d’information ; le développement de nouvelles recherches méthodologiques et la production de guides de bonnes pratiques (par exemple, les directives concernant les bonnes pratiques en matière de baux agricoles de 2002) ; le travail sur le terrain qui consiste en l’assistance technique à travers de projets dont 22% sont relatifs à l’accès à la terre (Monsalve, 2008) et à l’échange entre les différents gouvernements. Elle offre des services dans les pays et joue le rôle d’un forum neutre dans lequel les politiques sont négociées et débattues. La FAO a de l’importance pour les pays nouvellement indépendants dans les années 1960. Après la conférence mondiale sur l’alimentation en 1974, la FAO proposa de créer le conseil alimentaire mondial qui est voué à l’échec ce qui éroda son pouvoir en faveur des IFI. Or à partir des années 1980, l’agenda de ces dernière se libéralise ce qui influe sur la stratégie de la FAO qui considère la sécurité alimentaire comme étant basée sur le marché. Le plan d’action de la FAO en 1996 confirme cette orientation. A l’inverse la FAO essayait d’influencer la Banque Mondiale à travers son expertise. Ainsi la FAO a collaboré dès ses débuts avec la Banque pour la reconstruction et le développement et cette relation s’est institutionnalisée en 1964. Elle a ainsi participé à des documents de stratégie de la Banque mondiale (Monsalve, 2008:33) . Néanmoins, dans ses projets de coopération avec la Banque Mondiale, la FAO appliquait une orientation basée sur le marché (Monsalve, 2008:40). La FAO a aussi pu, grâce à son expertise, influencer la stratégie de développement rural de la Banque Mondiale lors de la Conférence Internationale sur la Réforme agraire et le Développement Rural (CIRADR) de 2006 (Monsalve, 2008:34). Les conférences de la FAO qui traitent de réformes agraires ont toujours recueilli plus de légitimité aux yeux de la société civile. Aussi, la conférence mondiale sur la réforme agraire et le développement rural en 1979 affirmant le droit de chaque Etat d’exercer sa souveraineté sur ses ressources naturelles a-t-elle donné naissance à la Charte des paysans. Depuis 2005, la FAO a travaillé sur les politiques d’administration des terres, la résolution de conflits liés aux terres, le développement territorial reprenant ainsi de l’indépendance face aux IFI. Cependant, sa vision bureaucratique demeure et ralentit son action. Beaucoup de rapports ont demandé des changements mais les réformes avaient des difficultés à se faire. De plus elle agit séparément du FIDA et du PAM, alors que leurs mandats sont proches, et ses ressources sont insuffisantes. Ces trois institutions sont pourtant reliées par le CSA.

Les fonctions limitées du CSA

Le CSA a été créé en 1974 après les crises alimentaires des années 1970. Il est basé à la FAO. Il s’agit d’un Comité intergouvernemental au sein de la FAO qui opère à travers un secrétariat formé par toutes les agences des Nations Unies en rapport qui ont leur siège à Rome (FAO, FIDA, PAM). Il devait servir à l’examen et au suivi des politiques relatives à la sécurité alimentaire pour éradiquer la faim et la malnutrition dans un délai de 10 ans. Son mandat originel inclut de revoir les demandes et offres de stock et d’évaluer les niveaux de stock à l’import et export. En 1996, il a été mandaté par le Sommet Mondial de l’alimentation pour coordonner et suivre la mise en œuvre du plan d’action pour diminuer de moitié le nombre de personnes souffrant de la faim d’ici à 2015.
Il est composé de membres, de participants et d’observateurs. Tous les Etats membres de la FAO, du FIDA et du PAM ou des Nations Unies peuvent être membres du CSA. Le CSA compte actuellement 127 Etats membres. Les participants peuvent être des représentants d’institutions ou d’organes du système des Nations Unies, d’organisations de la société civile ou d’organisations non gouvernementales et de leurs réseaux, de systèmes internationaux de recherche agricole, d’institutions financières internationales ou régionales, et de représentants d’associations du secteur privé ou de fondations philanthropiques privées. D’autres organisations intéressées, dont les activités sont pertinentes pour les travaux du Comité, peuvent être invitées en qualité d’observateurs à des sessions entières du CSA ou à l’examen de tel ou tel point à l’ordre du jour (site web de la FAO).

Une réforme nécessaire du système de gouvernance alimentaire

La crise comme fenêtre d’opportunité pour une évolution de la gouvernance internationale relative à la sécurité alimentaire
En 2008, avec la montée des prix des denrées alimentaires et les émeutes de la faim, la question de la sécurité alimentaire revient à l’agenda international. En effet, les crises alimentaires et financières mettent en évidence le problème structurel de la faim qui touche un milliard de personnes, essentiellement les producteurs vivriers et autres travailleurs ruraux. Ce problème est principalement dû à une faible gouvernance agricole et alimentaire ainsi qu’à un manque de volonté politique et de coordination. En effet, avec la fragmentation institutionnelle, il n’existe pas d’espace de dialogue pour la politique de la sécurité alimentaire ce qui faisait que la pensée néolibérale était dominante. Avec la crise due à des marchés nonrégulés, cette pensée est encore plus remise en cause par la société civile qui s’organise et devient plus efficace (Brem-Wilson, 2010). Il y avait donc une nécessité de réforme surtout si la demande de nourriture double d’ici 2050 et que le changement climatique induit d’autres risques (Leather, 2010). Par conséquent, un organe international indépendant est nécessaire pour prendre de rapides décisions lors de crises, permettre de coordonner les réponses des gouvernements et des organisations internationales et de créer un réseau pour rassembler l’expertise comme cela existe pour la santé publique (Von Braun, 2010).
Ainsi, face à cette crise de nombreuses initiatives furent prises pour combler les failles de la gouvernance relative à l’alimentation et l’agriculture.

Les différentes initiatives d’évolution

Les initiatives des grandes puissances

Tout d’abord, face à cette crise, en avril 2008, le secrétaire général des Nations Unies a lancé le groupe d’action de haut niveau (HLTF) du système des Nations Unies sur la sécurité alimentaire mondiale pour améliorer la coordination inter-agences entre les 20 entités ayant des mandats relevant de la sécurité alimentaire. Son cadre fut déterminé par le cadre global d’action . Ce document fut critiqué par la société civile car il n’adressait pas suffisamment le droit à l’alimentation et certains éléments étaient vus comme aggravant le problème sans prendre en compte la voix des populations rurales (Wise et Murphy, 2010:9-10).
Ensuite, les chefs d’Etat influents ont mis la sécurité alimentaire comme une priorité à l’agenda. Ainsi, depuis avril 2008, le G8 et le G20, sous la présidence française, ont adressé, à plusieurs sommets, les problèmes de volatilité des prix et spéculation, de l’accaparement de terre en faisant la promotion des investissements agricoles responsables et de l’aide nutritionnelle et humanitaire (Wise et Murphy, 2012). Le président français Sarkozy a proposé la création en juin 2008 du partenariat mondial pour l’agriculture et la sécurité alimentaire (GPAFS) pour une meilleure coordination, expertise et aide financière endossé en juillet 2008 par le G8. En juillet 2009 le G8 lui a contribué à la déclaration de l’Aquila qui plaide pour une augmentation de la productivité, une croissance du secteur privé, une expansion de l’emploi et des opportunités de travail décent, un soutien à la bonne gouvernance, un progrès social, des marchés efficaces, un rejet du protectionnisme, une spéculation suivie et la mise en œuvre du GPAFS. Le G20 a lui mis en place le programme international pour l’agriculture et la sécurité alimentaire (GAFSP). Ces forums n’ont pas permis d’inclure d’autres acteurs ni d’adresser le problème en substance (Wise et Murphy, 2012:24). En effet, les recommandations concernant les agrocarburants, les réserves de nourriture, le soutien à une agriculture durable et aux petits paysans, et les règles d’investissement respectant les droits des communautés ont été faibles. De plus, la plupart des dons se font par une aide bilatérale et non par le GAFSP (Wise et Murphy, 2012:25). Ces initiatives du G8/G20 et HLTF sont trop centrées sur les solutions technologiques, les industries agroalimentaires, la libéralisation et avec un consensus sur les agrocarburants (McKeon, 2011).
Ainsi face à ces initiatives prises au sommet, la société civile et certains gouvernements se sont fortement mobilisés, exigeant un organe avec un mandat clair, moins bureaucratique, plus légitime, transparent et inclusif, impliquant l’ensemble des 193 pays membres de l’ONU, ainsi que la société civile. Cette mobilisation a contribué à impulser la réforme du CSA.

La décision de réforme du CSA

Après recommandation du groupe d’action de haut niveau du système des Nations Unies, en octobre 2008 lors de la trente-quatrième session du CSA, les Etats membres décidèrent de la réforme du CSA, suivant la dynamique actuelle de changement au sein de son institution mère, la FAO. Le CSA avait un rôle limité mais le potentiel de faire bien plus en étant renforcé (Von Braun 2010). Il était donc le candidat idéal d’autant plus qu’il est plus légitime avec la règle « un pays égal une voix. » et plus ouvert à un changement de paradigme. Cette réforme fut soutenue par le G8, le G20 mais aussi l’assemblée générale des Nations Unies, l’Union européenne et fut à l’ordre du jour du sommet mondial sur la sécurité alimentaire de 2009. Ce fut la FAO qui prit la direction de la réforme du CSA pour qu’il serve de plateforme internationale multi acteurs pour adresser les problèmes d’insécurité alimentaire, renouvelant ainsi la gouvernance en matière de sécurité alimentaire mondiale.
Le mécanisme pour produire le document de réforme fut un groupe de contact établi par le bureau du CSA et sous la supervision de sa présidente Maria Del Carmen Squeff. Ce groupe de contact se réunit sept fois d’avril 2009 à octobre 2009. Il était divisé en 4 groupes de travail (rôle et vision ;membres e prise de décision ; mécanisme et procédure ; le groupe d’experts de haut niveau). La réforme du CSA fut adoptée lors de sa 35ème session en octobre 2009.
Cette initiative pourrait constituer une première étape en vue de la démocratisation des processus internationaux de prise de décisions en matière d’alimentation et d’agriculture. Au cours des dernières décennies, tant les questions inscrites à l’ordre du jour que les décisions prises dans le domaine du foncier et des ressources naturelles ont été fortement influencées par les institutions financières internationales (IFI), entraînant des conséquences désastreuses.
L’influence nouvelle du CSA va dépendre de la manière dont est faite la réforme et de son nouveau mandat.

La réforme profonde du CSA

La réforme du CSA lui donne du potentiel dans la gouvernance international de la sécurité alimentaire (I) ce qui pourrait donner par ce biais plus d’influence à la société civile dans la gouvernance foncière en général d’autant plus qu’il est inclusif.(II)

Un CSA réformé avec du potentiel

Des missions ambitieuses

Sa vision et son rôle redéfinis

La réforme a redéfini la vision et le rôle du CSA pour se concentrer sur les défis que sont l’éradication de la faim et plus précisément le droit à l’alimentation, et adopter des règles pour qu’il devienne la plateforme centrale des Nations Unies s’occupant de la sécurité alimentaire (CFS, 2009/2: Paragraphe 2). Cette plateforme aurait pour objectif d’adresser les causes de l’échec de la gouvernance mondiale, de renforcer ses liens avec le niveau local, national et régional tout en appliquant le principe de subsidiarité, soutenir l’expertise à travers la création du groupe d’experts de haut niveau et surtout étendre la participation pour que la voix de tous les acteurs soit entendue (CFS, 2009/2: Paragraphe 2). Le CSA réformé cherche à être concret,orienté vers l’action et avoir un lien avec la réalité du terrain (CFS, 2009/2: Paragraphe 23). Laréforme devait lui permettre d’intervenir sur les crises à court terme mais également sur des questions structurelles à long terme.
Les membres ont convenu que l’exercice effectif des nouveaux rôles du CSA serait progressif. À compter de l’adoption, les premières activités (phase 1 jusqu’en octobre 2010), du CSA relevaient plus particulièrement de la coordination à l’échelle mondiale pour renforcer la collaboration entre différents acteurs(CFS, 2009/2: Paragraphe 5.i), de la convergence des politiques avec l’élaboration de stratégies internationales et de directives volontaires (CFS, 2009/2: Paragraphe 5.ii), de l’appui et des avis donnés aux pays et aux régions sur la mise en œuvre, du suivi et de l’évaluation de leur plan d’action (CFS, 2009/2: Paragraphe 5.iii). Au cours de la Phase II, il était prévu que le CSA se charge progressivement de fonctions supplémentaires telles que la coordination aux niveaux national et régional en leur apportant un soutien (CFS, 2009/2: Paragraphe 6.i), en promouvant l’obligation de rendre compte, la mise en commun des pratiques optimales à tous les niveaux (CFS, 2009/2: Paragraphe 6.ii), et en élaborant un cadre stratégique mondial pour la sécurité alimentaire et la nutrition comme guide en vue d’ une action synchronisée (CFS, 2009/2: Paragraphe 6.ii). Ainsi le CSA réformé tint sa première session (36ème session) en 2010 qui eut pour thème la gouvernance foncière et les défis que comportent l’insécurité alimentaire et les vulnérabilités. La session suivante traita de la manière d’augmenter la sécurité alimentaire et l’investissement des petits agriculteurs, du genre et de la volatilité des prix. Il convoqua aussi une session extraordinaire pour l’adoption des directives volontaires en mai 2012.

Table des matières
Abréviations et acronymes
Introduction
Partie I : Un nouveau mécanisme donnant aux OSC la capacité d’avoir une plus grande influence sur la politique foncière
Chapitre I. Le CSA réformé : un cadre d’action se voulant plus inclusif de la société civile
Section 1: Le manque d’une institution efficace et démocratique traitant de sécurité alimentaire et des questions foncières
I- Un CSA peu puissant parmi d’autres acteurs
A. De nombreux acteurs agissant sur le foncier et la sécurité alimentaire
B. Les fonctions limitées du CSA
II- Une réforme nécessaire du système de gouvernance alimentaire
A. La crise comme fenêtre d’opportunité pour une évolution de la gouvernance internationale relative à la sécurité alimentaire
B. Les différentes initiatives d’évolution
Section 2 : la réforme profonde du CSA
I- Un CSA réformé avec du potentiel
A. Des missions ambitieuses
B. Un fonctionnement ouvert
II- Un CSA historiquement inclusif
A. L’intérêt grandissant des institutions onusiennes à inclure la société civile
B. Une grande place accordée aux OSC dans la réforme du CSA
Chapitre II : une société civile saisissant l’opportunité de faire entendre sa voix
Section 1 : Un mécanisme renforçant les OSC
I- Un mécanisme créé sur une bonne base
A. Un processus de création transparent
B. La bénéfique expérience du CIP
II-Un fonctionnement évolutif
A. Un comité de coordination dépassé par ses fonctions
B. La création de groupes de travail pour plus d’efficacité
Section 2 : Un MSC légitimé et renforcé par la variété des OSC
I- La décision de collaborer avec le CSA
A. L’évolution des formes d’actions
B. La légitimation du CSA réformé
II- La variété des OSC pouvant constituer une force
A. Un MSC représentatif de la société civile internationale
B. Une complémentarité et entente lui donnant des capacités d’influence
Partie II : Les apports des OCS à la politique foncière internationale à travers les DGTPF
Chapitre I : L’influence des OSC dans les négociations
Section 1 : Les facteurs d’influence contextuels
I- Les facteurs indépendants des OSC
A. La nature des négociations
B. Les positions déterminantes des autres acteurs présents
II-Les stratégies évolutives des OSC pour avoir de l’influence
A. Une organisation du travail évolutive
B. Une stratégie de plaidoyer s’améliorant
Section 2: L’influence sur le texte
I- L’enjeu des DGTPF
A. L’objectif général des DGTPF limité
B. Les revendications poussées des OSC
II- Un succès en demi-teinte
A. Des petites avancées essentielles
B Des échecs non négligeables
Chapitre II : La réception des directives par la société civile
Section 1 : L’évaluation des directives
I- Une évaluation générale positive
A. Un processus satisfaisant
B. Un texte utile aux fondements fiables
II- Une évaluation détaillée négative
A. Un texte faible
B. Un texte affaiblissant
Section 2 : La capacité d’influence dans la mise en œuvre des DGTPF
I- La décision des OSC de continuer
A. Des OSC utiles pour une mise en œuvre progressiste
B. L’interprétation progressiste des OSC
II- Des OSC actives
A. La définition des rôles de chacun dans la mise en œuvre
B. Les actions concrètes
Conclusion
Annexes
Annexe 1
Annexe 2 
Annexe 3 
Annexe 4 
Annexe 5
Sources

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