Les acteurs de l’équipe LPAA en partie dépossédés de la séquence : les négociations, de l’été 2015 à la COP21 

POSITIONNEMENT THÉORIQUE

Afin d’éclairer ce questionnement et son traitement, on s’appuiera sur certains éléments fournis par la littérature de la science politique, et plus précisément du champ des politiques publiques. Dans cette discipline, le questionnement de l’émergence et de la fabrique des solutions et des instruments de l’action publique s’inscrit dans des thématiques actuelles, de nombreux auteurs ayant publié à ce sujet ces dernières années (Hassenteufel, 2010).
L’analyse des politiques publiques est une sous-discipline de la science politique, qui a vu le jour aux États-Unis dans les années 1950 et s’est exportée en France dans les années 1980 (Muller, 2011). Elle s’attache, entre autre, à saisir les processus de fabrique et de changements des politiques publiques en s’intéressant plus particulièrement aux jeux d’acteurs et aux contraintes institutionnelles qui y contribuent. Historiquement, les travaux d’analyse des politiques publiques traitaient essentiellement des questions de mise à l’agenda des problèmes publics, de décisions, de changement des politiques publiques et de mise en œuvre(Lasswell, 1970)
Les négociations environnementales et les actions intergouvernementales pour lutter contre le réchauffement climatique sont souvent abordées sous l’angle des relations internationales (Aykut et Dahan, 2015), une autre sous-discipline de la science politique.
Cette approche est intéressante car l’espace des négociations internationales n’est pas régulé par le haut (Aykut et Dahan, 2015). On peut utiliser ce champ d’études pour comprendre les négociations au sein du « Quartet » (France, Pérou, SGNU, CCNUCC), qui se répartissait la gouvernance du LPAA. Les relations internationales nous donnent également une lecture du point de vue des enjeux géopolitiques sur la question environnementale, élément structurant dans les COP car il s’agit d’une négociation entre les représentants de tous les gouvernements des États membres de la CCNUCC.
Néanmoins, dans ce travail, nous proposons de traiter le sujet selon une approche par le champ de l’analyse des politiques publiques, et particulièrement à l’aide de la sociologie pragmatique. Celle-ci nous permet d’observer et d’analyser les différents jeux d’acteurs dont le théâtre est l’équipe LPAA et ses différents partenaires, institutionnels ou porteurs d’initiatives, qui avaient pour charge d’organiser la séquence à Paris. La recherche se focalise dans ce cas sur les acteurs et les événementsdont ils ont été témoins et qui donnent à voir la fabrique de l’action publique modelée par les jeux d’acteurs et les jeux de pouvoir.
Ici, deux questions nous intéressent particulièrement. Tout d’abord, le processus d’émergence des solutions, sujet important dans la littérature des politiques publiques (Zittoun, 2014). Les conditions de l’émergence de l’agenda des solutions est l’un des points que nous proposons d’éclaircir dans ce travail. La manière dont les acteurs se saisissent d’un élément qu’ils présentent comme posant problème pour ensuite proposer un dispositif alternatif ou complémentaire à cet objet rendu obsolète constitue l’analyse que nous développons dans la première partie de ce travail pour expliquer la fabrique de l’agenda de l’action au sein des COP.
Le deuxième point qui nous sert de base scientifique, c’est la question de l’innovation dans les politiques publiques. En effet, on a pu voir que la séquence LPAA présente des caractéristiques innovantes en termes d’ambition, de place accordée aux acteurs non étatiques dans l’arène de négociation et de gouvernance tournante avec un système de champions nommés chaque année. Mais au-delà de tout ceci, le LPAA possède des caractéristiques innovantes dans son concept même, qui consiste à labelliser et reconnaître les actions sectorielles des acteurs non-étatiques au travers d’un dispositif gouvernemental et intergouvernemental. Il s’agit d’une entrée officielle des acteurs non-étatiques dans l’arène des négociations internationales sur le climat, leur accordant légitimité et reconnaissance dans leurs actions.
L’intérêt de ce travail d’étude est d’appréhender, selon ces deux approches, les processus à l’œuvredans la mise en place d’un projet entre des acteurs non-étatiques et des acteurs institutionnels, et ceci sans que ceci leur soit formellement imposé, puisque la COP20 avait uniquement imposé un Action Day à la COP21, mais en aucun cas une séquence complète de douze focus supplémentaires. Nous souhaitons égalementcomprendre les biais induits à la fois par cette collaboration entre acteurs gouvernementauxet acteurs non étatiques et ceux engendrés par l’organisation formelle de l’équipe et des différents partenaires institutionnels à la manœuvre lors de la construction de la séquence LPAA et de l’Action Day.
Ce travail se fera au travers de l’étude de la gouvernance complexe en place dans le cadre du LPAA. Même s’il ne s’agit pas d’un sujet novateur dans le champ des politiques publiques , la gouvernance semble tout de même un point important qui conditionne l’émergence de la séquence LPAA et les jeux d’acteurs au sein de la construction du projet qui nous intéresse ici.
Enfin, on pourra remettre ce travail en perspective avec les travaux effectués sur les politiques environnementales et leurs instruments . On pourra notamment montrer que la dynamique insufflée par le LPAA et sa concrétisation à la COP21 sont un sujet nouveau dans les pratiques, et que l’intervention des acteurs non étatiques dans la mise en œuvre des politiques publiques à un niveau international est une dynamique innovante . Ceci nous apporte des éléments de réponse quant aux différents biais que nous décrivons lors de la fabrique de la séquence, le processus de création ne s’inscrivant que de manière marginale — mais tout de même observable — dans les tendances de path dependence décrite par les auteurs de l’analyse des politiques publiques.
Par ailleurs, nous utilisons un autre champ d’études, la sociologie des organisations, pour décrire et analyser les différentes stratégies, jeux d’acteurs, de pouvoir entre les différents acteurs que nous pouvons observer dans la construction de l’action publique.
Deux déclinaisons de la sociologie des organisations constituent essentiellement notre entrée dans ce sujet.

HYPOTHÈSES DE RECHERCHE

Ce travail de mémoire repose sur cinq hypothèses principales que nous allons prouver au cours de ce travail. Elles constituent le socle de la réflexion, basée sur les recherches documentaires et le terrain d’enquête.
L’une des hypothèses principales qui a motivé ce travail consiste à supposer que l’Action Day, et dans une moindre mesure les journées « focus » qui l’encadraient constituent un terrain de visibilité important dans lequel se jouent des rapports de force et des enjeux symboliques pour les acteurs qui souhaitaient s’en saisir. Ces deux éléments ont modelé l’équipe et les stratégies des acteurs lors de la préparation de la séquence LPAA. En effet, ces journées étaient imaginées comme des tribunes au sein desquelles des acteurs privilégiés — car sélectionnés pour intervenir à ces occasions particulières — s’exprimaient.
Si les acteurs ont souvent insisté pour faire partie des orateurs , on peut supposer que c’était pour des raisons de visibilité et d’impact politique et que ceci s’inscrivait dans une stratégie de la part des acteurs ou des réseaux d’acteurs.
Une autre hypothèse pour expliquer la forme qu’ont pris ces événements de la séquence LPAA est qu’il s’agissait précisément de la COP21, et que ceci n’aurait pas été possible dans un autre contexte. Deux éléments de contexte entrent en jeu dans ce cas.
Comme on l’a mentionné précédemment, la COP21 a suscité de nombreuses attentes en amont, et une préparation importante a été faite, que ce soit au travers de la plateforme de Durban dès 2011 ou durant la COP20 de Lima en 2014, qui a proposé des prémisses au fameux Accord de Paris . L’objectif était posé qu’il fallait à tout prix arriver à un accord en 2015 pour qu’il puisse être mis en application à partir de 2020, et on peut supposer que ceci a mobilisé un certain nombre d’acteurs et créé une émulation qui a permis de faire émerger ces modes d’action particuliers et nouveaux en peu de temps. De plus, le LPAA a émergé dans un contexte d’inertie des COP et d’une opinion partagée par les acteurs des COP sur le fait que ces conférences et leurs négociations peinaient à offrir des accords satisfaisants par leur efficacité à court et moyen termes, d’un point de vue pragmatique.
Une hypothèse organisationnelle entre également en compte. L’organisation de l’équipe et des différents partenaires ainsi que les dispositifs de décision et d’arbitrage jouent un rôle important dans l’émergence et la fabrique du LPAA, de ses principes et de sa vitrine, la séquence de Paris. Dans le cas de la COP21, une équipe interministérielle, dont on a parlé plus haut, était réunie pour traiter deux aspects : la négociation et le Plan d’Actions Lima-Paris. Cette équipe était particulièrement conséquente — une trentaine de personnes au total dont la moitié sur le LPAA au maximum . Cette mobilisation importante, comparée au Pérou ou au Maroc , pourrait expliquer en partie la forme et l’ampleur qu’a eu cette séquence durant la COP. L’équipe a beaucoup recruté de personnel jeune, que ce soit en poste titulaire ou en tant que contractuel, qui semblait très motivé et investi sur le sujet climat .
La quatrième hypothèse consiste à dire que la mobilisation politique était importante autour de la COP en général et de la séquence LPAA en particulier, et que cette mobilisation de la part d’une multitude d’acteurs a mené à des jeux de pouvoir qui ont impacté la préparation de la séquence, dans un sens ou dans l’autre. Deux acteurs de très haut niveau étaient particulièrement impliqués : Laurent Fabius, alors Ministre des Affaires Étrangères et du Développement International, en tant que président de la COP21, et Ségolène Royal, Ministre de l’Écologie, du Développement Durable et de l’Énergie, qui était en charge de la partie « société civile » pendant la conférence et a récupéré le titre de présidente de la COP le 17 février 2016, deux mois après la fin de la COP21. Elle a participé à toutes les conférences de presse de la séquence ou presque . Le sujet était assez fortement médiatisé et les deux Ministres impliqués dans la dynamique de la COP. Ils se sont tous les deux emparés de l’espace politique que semblait constituer l’Action Day . Si cela est vrai pour ces deux Ministres, il en est de même pour de nombreux autres acteurs des cabinets ministériels, de l’Élysée, des coalitions porteuses d’initiatives, etc…

LA REVUE DE PRESSE

La revue de presse a été réalisée ensuite à l’aide du logiciel Factiva qui a permis de retracer de manière quasiment exhaustive les articles de presse publiés à propos de l’Action Day et des journées thématiques sur les différents volets du LPAA. Même si on ne s’intéresse pas particulièrement aux impacts de la séquence dans ce mémoire, il est tout de même intéressant d’avoir ces informations quant à la réception de ce nouveau dispositif dans la presse et à la quantité d’articles qui ont été écrits sur le sujet.
Cela permet de remettre en perspective l’intérêt porté au LPAA, en comparaison au volet négociation par exemple. Cette revue de presse permet également de fournir des éléments de contexte, qui ont été précisés au début de cette introduction.

LES ENTRETIENS

Le choix des acteurs

Le terrain d’enquête à proprement parler a été exploré essentiellement par des entretiens semi directifs avec des acteurs choisis pour plusieurs raisons que je vais décliner ici. La majorité des acteurs rencontrés font ou faisaient partie de l’équipe interministérielle au moment de la COP21. J’ai essayé du mieux possible de rencontrer des acteurs de tous les niveaux de la hiérarchie, qui est plutôt conséquente. Ces entretiens duraient en général entre une et deux heures et étaient enregistrés, à la connaissance des personnes interviewées.
Acteur institutionnel à la fois prédominant — de par sa position d’hôte de la COP et d’un des quatre partenaires du LPAA — et accessible d’un point de vue pratique, l’équipe française de la COP21 m’a semblé un terrain d’enquête privilégié pour effectuer mon travail de terrain. J’ai ainsi pu « observer » par le prisme des entretiens le déroulement de la construction du LPAA et de sa séquence à Paris.
De plus, je me suis attaché à choisir les acteurs pour les sujets sur lesquels ils avaient travaillé. J’ai donc privilégié les agents ayant travaillé sur l’Action Day, car c’est un élément important de ce travail de recherche. J’ai également porté une attention particulière à trois événements spécifiques que sont les focus Transport, Énergie et Villes et Territoires.
Le choix de ces journées en particulier repose sur le fait que les focus Transport et Énergie ont été co-organisés entre la France et des « initiatives leaders », respectivement PPMC pour le Transport et IRENA et SE4All pour l’Énergie. A contrario, l’événement Villes et Territoires a été co-géré par la France et le SGNU. Dans ces trois cas, la France était un des deux partenaires, et ils représentent une diversité de manières de faire au sein de cette séquence, ce choix m’a donc semblé judicieux pour essayer d’avoir un échantillon contrasté qui donnait à voir quelque chose de représentatif.
Par ailleurs, j’ai aussi pu rencontrer des acteurs « leaders » parmi ceux cités cidessus, afin de recueillir leur vécu « de l’autre côté ». Il était, je pense, important d’avoir cette variété de discours dans les acteurs rencontrés. J’ai également rencontré une personne de l’organisme Brightness, agence d’évènementiel qui a assuré le volet logistique de l’Action Day.

Les objectifs et la construction des entretiens

L’objectif de ces entretiens était de recueillir le témoignage des acteurs rencontrés sur le travail qu’ils avaient effectué en préparation de la COP, et plus spécifiquement des événements dont ils avaient le plus participé à l’élaboration, que ce soit l’Action Day, un focus en particulier, ou un travail global dans le cas des acteurs qui avaient davantage un rôle de coordination. J’ai au maximum essayé de pousser les acteurs à ne pas me faire part de points de vue réflexifs, mais plutôt d’événements marquants dans la préparation de la séquence, afin de pouvoir « observer » les jeux d’acteurs à l’œuvre dans la construction de la semaine de la COP.

LA GOUVERNANCE QUADRIPARTITE DU PLAN D’ACTIONS LIMA-PARIS

Il est important, afin de saisir dans la suite du document les différents jeux d’acteurs et prises de positions, de savoir comment le LPAA est géré, et par qui. Nous allons donc nous intéresser dans cette partie à son mode de gouvernance et aux implications que cela comporte.
Historiquement, l’impulsion initiale vient de l’ONU, qui a le premier organisé un événement, le Sommet du 23 septembre 2014, où les porteurs d’initiatives avaient la parole pour exposer leurs projets à des instances gouvernementales ou intergouvernementales.
Les acteurs français qui encadrent le LPAA se défendent cependant de porter l’idée et d’y avoir pensé quelques mois auparavant. Néanmoins, c’est cet événement qui m’a été décrit par les acteurs comme le début de ce qui allait être le LPAA.
Le LPAA s’est ensuite structuré autour de quatre partenaires, qui l’ont porté entre la COP20 et la COP21. Son rôle, tel qu’il est présenté sur le site internet de la CCNUCC, section LPAA, est de « concevoir la stratégie et la mise en œuvre du Plan d’actions » . Ces quatre partenaires sont la présidence française de la COP21, la présidence péruvienne de la COP20, le bureau exécutif du SGNU et le Secrétariat de la CCNUCC. Ces quatre partenaires sont représentés par le « comité de pilotage » du LPAA, composé de huit personnes. Chacun des quatre partenaires est représenté par deux personnes au comité de pilotage. Les représentants sont : pour la France, Laurence Tubiana et Sylvie Lemmet, pour le Pérou, Rosa Morales Saravia et Rómulo Acurio, du côté du SGNU Janos Pasztor et Selwin Hart et enfin pour la CCNUCC Daniele Violetti et Halldór Thorgeirsson.
Ces personnes sont pour la plupart impliquées dans les négociations climatiques qui constituent le cœur des COP. C’est sans doute l’une des clés de compréhension du fait que le LPAA ait repris à son compte le système de valeurs des COP, au moins en partie. C’est par exemple le cas de Laurence Tubiana, qui a endossé le rôle d’ « Ambassadrice chargée des négociations sur le changement climatique » et « Représentante spéciale de la France pour la COP21 ». Elle a donc géré principalement les négociations, comme l’on confirmé les acteurs du terrain que j’ai rencontrés lors des entretiens. C’est également le cas de Rosa Morales Saravia au Pérou, qui était « Coordinatrice des négociations, ministère de l’Environnement du Pérou ».
Les quatre partenaires se sont donc structurés autour de ce comité, dont chaque partie prenante avait une équipe qui travaillait sur le LPAA. Les décisions importantes pour le LPAA étaient prises au niveau de ce comité, qui négociait et prenait les décisions au consensus entre les quatre partenaires. C’est par exemple en son sein que se sont négociés les critères du LPAA qui ont fait l’objet du point précédent. C’est donc le comité entier qui a participer à construire l’« ADN du LPAA » en choisissant quelles initiatives étaient acceptées et refusées. La carrière des initiatives a été une négociation collective, comme l’explique cet acteur de l’équipe française le 26 mai dans un entretien : « dans l’ordre des choses, déjà on avait essayé de structurer l’action agenda, on avait 4 partenaires, il fallait se mettre d’accord, de quoi on parle, comment on se répartit le travail, qu’est ce qu’on pousse comme type d’actions. »

La préparation française

En amont de la phase de négociation pour s’accorder avec ses trois partenaires — le Pérou, le SGNU et la CCNUCC — la présidence montante française a dû organiser son équipe et définir ses attentes pour l’élaboration du LPAA puis de sa séquence. Dans ce cas, la France est principalement représentée par deux ministères, le Ministère de l’Écologie, du Développement Durable et de l’Énergie (MEDDE), et le Ministère des Affaires Étrangères et du Développement International (MAEDI). Ces deux ministères, accompagnés de quelques autres moins impliqués et de l’Élysée qui a aussi pris part à la discussion, ont donc préparé leur « plan de bataille » pour la COP et ont réquisitionné les troupes nécessaires à son exécution. Cette construction n’est pas naturelle, car les acteurs doivent définir et construire un objet qui ne possède pas d’exemple et doivent lui conférer une patte afin de créer une plus-value lors de la COP21 par rapport aux autres « side-events ». Ce processus de création comprend plusieurs étapes, de la création de l’équipe en charge du projet jusqu’à l’imagination de la séquence LPAA, en passant par la construction de l’agenda de l’action au cours de l’année 2015.
Toutefois, cette construction de l’équipe française se fait selon des stratégies d’acteurs, qui utilisent les éléments organisationnels et structurels de l’équipe pour différentes raisons. L’étude de la fabrique de l’équipe, du LPAA puis de la « vision » de l’équipe pour la COP21 va donc nous donner à voir la façon dont l’équipe française a construit le LPAA et sa « vision » de la vitrine COP21 pour pouvoir mener ses propres stratégies et se conférer un contrôle sur le LPAA. La construction de l’équipe française ellemême est le résultat d’un jeu d’acteurs des cabinets ministériels du MAEDI et du MEDDE qui ont co-construit cette équipe en y plaçant des agents de leur administration et en colocalisant les membres des deux ministères dans les locaux du MEDDE, entre autres choses. La façon, ensuite, de construire le LPAA, de négocier autour des critères, de réfléchir à organiser des journées sont autant d’éléments non exhaustifs qui donnent à voir, via les jeux d’acteurs au sein de l’équipe et avec les partenaires, la façon dont certains acteurs gouvernementaux s’emparent de cette construction du LPAA pour contrôler et encadrer les actions des acteurs non étatiques. Enfin, l’équipe LPAA a construit une « vision », une vitrine du LPAA à Paris, avec des principes et un dispositif encadré par les acteurs qui se sont munis de nombreux outils pour encadrer les acteurs non-étatiques et garder un contrôle sur eux. Nous allons donc voir dans cette section comment l’équipe française a construit l’objet LPAA et de quels outils elle s’est munie pour en garder le contrôle, notamment lors de la COP21.

La construction de l’équipe française

Comme les COP changent de pays organisateur tous les ans, la France ne possède donc pas d’équipe dédiée à l’organisation d’une COP en régime permanent. Une petite équipe existe cependant pour suivre les négociations au nom de la France, mais l’organisation de la COP21 est d’une toute autre ampleur pour les acteurs français, qui ont donc réorganisé les effectifs d’une manière spécifique à son approche. Notre hypothèse consiste à dire que cette nouvelle organisation a des conséquences sur la façon dont l’équipe produit des décisions et sur l’organisation directe de la séquence. C’est cette question que nous proposons d’aborder dans cette partie dédiée à l’historique et l’organisation de l’équipe, puis à leurs conséquences quant à la séquence LPAA et enfin à la manière dont les acteurs de l’équipe se sont construit une identité commune grâce à quelques éléments discursifs faisant partie d’un langage commun.

L’ORIGINE DE L’ÉQUIPE DE NÉGOCIATION COP21

L’équipe interministérielle actuelle, qui était en charge de la COP21 du côté français, vient d’un héritage assez ancien au sein du gouvernement français. Elle trouve ses origine dans la Direction Générale de l’Énergie et des Matières Premières, ou DGEMP, alors rattachée au Ministère de l’Industrie . Elle a gardé cette appellation jusqu’en 2008, où son 77 nom a été modifié par décret pour « direction générale de l’énergie et du climat » et fusionnée avec la Mission interministérielle à l’effet de serre par l’article 11 du décret n° 2008-680 du 9 juillet 2008 . La direction dépend alors du MEDDE.

Table des matières
Introduction 
1. Contexte et problématique
2. Positionnement théorique
3. Hypothèses de recherche
4. Plan
5. Méthodologie
5.1 La recherche documentaire
5.2 la revue de presse
5.3 Les entretiens
5.4 Analyse des documents fournis par les acteurs
Chapitre 1:L’émergence de l’agenda des solutions 
I. Les COP victimes de leur inertie
1.1. Les Sommets de la Terre et leurs conclusions : l’origine des COP
1.2. L’évolution des COP : un modèle qui semble peiner à donner satisfaction à tous les acteurs
1.3. Le bilan des COP et des institutions créées depuis Rio, et l’utilisation de ce bilan par certains acteurs pour proposer des alternatives
II. L’inertie des COP saisie par certains acteurs au profit de l’émergence du Plan d’Actions Lima-Paris
2.1. Le Sommet de New York du 23 septembre 2014
2.2. Les critères du Plan d’Actions Lima-Paris
2.3. La gouvernance quadripartite du Plan d’Actions Lima-Paris
Conclusion partielle
Chapitre 2 :La préparation française
I. La construction de l’équipe française
I.1. L’origine de l’équipe de négociation COP21
I.2. La réorganisation de l’équipe négociation à l’approche de la COP21
I.3. Les conséquences de cette organisation Interministérielle sur la préparation de la séquence LPAA
I.4. Le langage commun généré par les éléments de discours dans l’équipe
II. De New York à l’été 2015, la création du Plan d’Actions Lima-Paris
II.1. La conférence de Lima
II.2. La mise en contact et le renforcement des relations avec les porteurs d’initiatives
II.3. La négociation des critères du Plan d’actions
II.4. La volonté d’organiser des journées
III. La séquence comme une vitrine du Plan d’Actions Lima-Paris
III.1. Donner une consistance au Plan d’actions Lima-Paris
III.2. La volonté affichée de « dépasser » Lima et New York
III.3. Les principes de l’équipe LPAA sur les focus et l’Action Day
Conclusion partielle
Chapitre 3: Les acteurs de l’équipe LPAA en partie dépossédés de la séquence : les négociations, de l’été 2015 à la COP21 
I. La construction concrète de la séquence au cœur d’une négociation multilatérale
I.1. La place de l’Action Day et des focus dans la séquence
I.2. Les intervenants de l’Action Day et des focus
I.3. La construction des séquences de l’Action Day
II. Des porteurs d’initiatives « élevés » au rang de partenaires
II.1. L’obtention du mandat par les porteurs d’initiatives
II.2. Les questions de gouvernance soulevées par cette délégation et les impacts sur les focus
II.3. Une autre manière de travailler : la co-gestion entre deux partenaires LPAA : Le cas de la journée Villes et territoires
III. Le temps : un levier d’action pour les acteurs
III.1. Une équipe qui s’estime contrainte par le temps
III.2. L’utilisation du temps comme un levier d’action
Conclusion partielle
Conclusion générale 
Bibliographie 
Ouvrages et Articles 
Rapports, accords, traités, décrets et dossiers de presse 
Références webographiques 
Liste des illustrations 
Liste des acronymes 

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