Le PADD du PLU : expression d’un projet communal au cœur du document d’urbanisme

Le PADD du PLU : expression d’un projet communal au cœur du document d’urbanisme

Le PADD est l’une des pièces constitutives du dossier de PLU. Il traduit la volonté nouvelle du législateur de faire du PLU le vecteur d’un urbanisme de projet, et non plus seulement un simple instrument de réglementation des sols comme l’était devenu le POS. Le PADD expose le projet d’urbanisme de la commune ou de l’ensemble des communes concernées, si le PLU est intercommunal, pour les années à venir. Il se conçoit à l’échelle de l’ensemble de la commune (ou du territoire de plusieurs communes en cas de PLU intercommunal).

L’enjeu du PADD : un projet pour l’avenir

Le PADD du PLU va constituer un cadre de référence et de cohérence pour les différentes actions d’aménagement que les communes engagent. Ce cadre de référence est le projet communal, le PADD en sera sa transcription. On ne saurait mieux définir le PADD du PLU qu’en le rapprochant de ces documents qui ne sont pas des documents d’urbanisme, mais qui traduisent la volonté des élus de se projeter dans un devenir collectif : les chartes de développement des Pays, voire les chartes de PNR (Parcs Naturels Régionaux). Certes, elles n’ont pas pour objet principal de déterminer les prévisions et les règles touchant à l’affectation des sols, elles ne contiennent pas de dispositions opposables aux demandes d’autorisation d’utilisation ou d’occupation des sols, mais elles dégagent des orientations et des choix qui engagent l’avenir d’un territoire. La mise en œuvre de ce projet ce fera alors à travers les orientations d’aménagements, le zonage et le règlement du PLU.

A travers cette volonté de préciser et de favoriser la réalisation concrète de projet de territoire, le législateur a non seulement voulu « muscler » réglementairement le projet, mais aussi et surtout en changer l’esprit en allant plus loin que le traditionnel projet production d’opérations et de politiques publiques hiérarchisées et séquencées, mais incapable de projeter une commune dans une stratégie de développement durable dans le temps et dans l’espace.

Un contenu variable selon les volontés politiques

Avec le PLU, c’est la dimension stratégique de projet qui prévaut désormais. C’est pourquoi la loi SRU ne fixe pas des limites formelles au contenu du PADD du PLU. « La loi laisse une grande liberté quant aux contenus du PADD et à sa transcription réglementaire : chaque commune aura son projet spécifique en réponse aux enjeux locaux. »  « Le PADD n’a pas de structure imposée » mais doit exposer les orientations générales d’urbanisme et d’aménagement sur l’ensemble du territoire communal. « La loi laisse les élus entièrement libres dans l’élaboration et l’énonciation de leur projet et ne définit pas de contenu minimal » pour le PADD.

Cependant, les orientations générales du projet doivent définir une politique d’ensemble, « apportant des réponses aux problèmes soulevés dans le diagnostic et mis en évidence par l’état initial de l’environnement », dans le respect des principes du développement durable et les grandes orientations définies au niveau supra communal, en particulier dans le SCOT, la charte de Pays et la charte de Parc Naturel régional.  Une fois défini, le PADD pourra être décliné en orientations d’aménagement. Celles-ci peuvent concerner des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager. Depuis la mise en place de la loi Urbanisme et Habitat, ces orientations doivent être rédigées dans une partie distincte du PADD. Ces orientations, en cohérence avec le PADD, peuvent prévoir les actions et les opérations d’aménagement à mettre en oeuvre, notamment pour mettre en valeur l’environnement, les paysages, les entrées de ville, le patrimoine, lutter contre l’insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune. Cette partie peut-être détaillée et plus technique mais est encadrée dans son contenu par les dispositions de l’article R 123-3 du Code de l’urbanisme. Ces orientations facultatives pourront être définies suivant la maturité des projets de la commune. Une fois définies, les opérations de construction ou d’aménagement qui seront ensuite engagées devront être compatibles avec les orientations d’aménagement du secteur concerné. Ainsi, le PADD reste un document obligatoire, mais recentré sur les orientations d’aménagement et d’urbanisme retenues pour l’ensemble de la commune. Cette scission renforce le rôle du PADD, à savoir un projet pour l’avenir et non pas un simple projet production.

Un document souple et évolutif

Le projet communal du PLU n’exprime pas une action programmée dans le temps et dans l’espace, il présente le projet défini par la commune pour les années à venir. Ce qui en fait un document avec une dimension stratégique, d’anticipation. C’est ce que confirme la loi en attribuant au projet communal souplesse et ajustement. « Le PADD, est un outil souple qui permet les évolutions du projet communal. Réorienter le projet ou modifier certains de ses éléments. Le projet de la commune est nécessairement amené à évoluer dans le temps. Une commune qui voudrait changer de projet peut très bien le faire lors de la révision ou de la modification selon l’importance du changement de son PLU. »

Une valeur juridique qui renforce sa vocation de projet projection 

Alors que la loi SRU rendait le PADD opposable aux utilisateurs du sol, ce qui aurait été source de blocage et de nombreux contentieux. Isabelle Cassin souligne que l’on « pouvait craindre une certaine insécurité juridique à opposer aux utilisateurs du sol de simples orientations » . La loi Urbanisme et habitat a mis fin à cette situation : le PADD n’est plus opposable. Le PADD a désormais pour fonction exclusive de présenter le projet communal pour les années à venir. Concrètement, un permis de construire ne pourrait être refusé au motif que le projet n’est pas conforme ou compatible avec les orientations générales d’aménagement et d’urbanisme définies pour l’ensemble de la commune.

Nous pouvons alors nous poser la question suivante : « le PADD n’étant plus opposable, sa portée en est-elle pour autant diminuée ? ».

Une réponse négative s’impose à plusieurs titres. Tout d’abord, le PADD reste la clef de voûte du PLU puisque les règles générales contenues dans le règlement du PLU sont fixées « en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durable » tout comme les orientations d’aménagement qui « peuvent en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durable, prévoir les actions et opérations d’aménagement à mettre en œuvre».

Ainsi, comme le mentionne Isabelle Cassin « une absence de cohérence entre le PADD, le règlement et ses documents graphiques rendrait très certainement illégal le PLU en son entier » . De plus, le PADD fixe la limite entre les procédures de modification et de révision. En effet, suite à la loi Urbanisme et habitat, la commune pourra changer son PLU par une simple modification, dès lors qu’elle ne remet pas en cause les orientations générales du PADD sinon elle devra recourir à la révision. De même, « l’absence de débat au sein du conseil municipal sur les orientations du PADD, serait susceptible d’entraîner l’annulation du PLU en cas de contentieux ». Enfin, en matière de sursis à statuer, le conseil d’Etat a jugé que si un PADD n’est pas directement opposable, il appartient néanmoins à l’autorité compétente de prendre en compte les orientations d’un tel projet, dès lors qu’elles traduisent un état suffisamment avancé du futur PLU, pour apprécier si un projet de construction est de nature à compromettre l’exécution du futur PLU.

La rédaction… 

… bilan d’une concertation…
La concertation a été généralisée par la loi SRU qui désormais prévaut « pour toute élaboration ou révision d’un Schéma de Cohérence Territorial ou d’un plan local d’urbanisme ». La concertation est la démarche qui consiste à consulter et à demander l’avis des personnes concernées par le projet avant qu’il ne soit arrêté. Elle « doit permettre d’associer pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et toutes les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole » . Son objectif n’est pas seulement d’informer mais également de faire remonter des informations, de recueillir des avis et si possible d’aboutir à un consensus. « L’important dans la démarche d’élaboration est d’aboutir à un projet partagé par une majorité et qui légitime de la sorte l’action des responsables publics, lesquels auront à la charge de le mettre en œuvre sur la durée. Pour cela, la concertation doit être mis en place le plus tôt possible ».

Un exemple tiré de la Revue Urbanisme , relate que le PADD fait peur particulièrement aux élus des petites communes. Ainsi, selon Gérard Poujade, maire élu en 2001 de la communes du Séquestre : « Quand je discute avec certains élus de communes voisines, j’ai le sentiment qu’il ont peur de la population et de ses réactions ». La concertation a permis pour cette commune de passer au-dessus de ce problème en se saisissant du PADD et du PLU « pour pratiquer une information et une concertation dans le but de responsabiliser les habitants » comme le souligne Louis Canizarès, architecte urbaniste en charge de la réalisation du PLU de cette commune.

Ainsi, la mise en œuvre d’un PADD nécessitera la recherche d’un consensus le plus large possible. En effet, le projet une fois débattu par le conseil municipal deviendra le guide des évolutions de l’espace et du développement local.

…et de l’expression d’une volonté politique

En pratique, nous pourrons résumer les principales étapes, menant à la rédaction du
PADD définitif, comme suit :
• Une première ébauche de PADD peut être écrite par les élus au lancement de la démarche (objectifs initiaux détaillant ceux indiqués dans la délibération de prescription), ou tout au moins exprimés avec l’aide du bureau d’études ou du service technique retenu.
• Ces principes permettent ainsi d’orienter et de cadrer le diagnostic (les sujets à approfondir, les questions supplémentaires à se poser).
• Après consolidation des enjeux, une décision politique est esquissée, et une réécriture du PADD peut être affinée avec un professionnel de l’urbanisme.
• Après le débat en conseil municipal et suite aux discussions dans le cadre de la concertation, le PADD peut être complété ou amendé dans certaines propositions.
• Enfin, après enquête publique, le PADD peut faire l’objet de petites retouches ou précisions pour le rendre plus lisible ou compréhensible.

Table des matières

Introduction
Partie 1 : Cadre théorique et conceptuel
Chapitre 1. Définition du champ d’étude
1. L’espace rural : un territoire en devenir
2. La planification
3. Du projet production au projet projection : une exigence nouvelle
Chapitre 2. Le PADD du PLU : expression d’un projet communal au cœur du
document d’urbanisme.
1. L’enjeu du PADD : un projet pour l’avenir.
2. Un contenu variable selon les volontés politiques.
3. Un document souple et évolutif.
4. Une valeur juridique qui renforce sa vocation de projet projection
5. La rédaction
Chapitre 3. Le projet dans les documents d’urbanisme des communes rurales
1. Valeur théorique et opérationnelle du projet communal
2. le choix des communes d’un PNR
3. Méthode de recherche
Partie 2 : Etude de cas : le PADD des petites communes rurales du Parc Naturel Régional des Caps et Marais d’Opale.
Chapitre 1. Le Parc Naturel Régional des Caps et Marais d’Opale.
1. Le parc et ses particularités
2. L’intercommunalité de projet au sein du parc
Chapitre 2. Les documents d’urbanisme au sein du PNR des Caps et Marais d’Opale28
1. Les SCOT
2. les documents d’urbanisme communaux
Chapitre 3. Typologies des projets contenus dans le PLU
1. choix des communes
2. Analyse commune par commune
3. Analyse comparée
Conclusion
Bibliographie

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