Soutenance mémoire
Télécharger le fichier pdf d’un mémoire de fin d’études
La préparation des budgets au sein des administrations : le dialogue de gestion
Chaque unité gestionnaire justifie ses crédits auprès des responsables. Les unités opérationnelles auprès des Budget opérationnels de programme qui rendent compte aux responsables de programme qui rendent eux-mêmes compte aux responsables de missions. Les responsables de mission préparent par mission et programme leurs propositions sous la contrainte macro-économique des lettres de cadrage.
Les perspectives du ministère du Budget
De son côté, la direction du Budget évalue le contexte économique et financier et détermine une prévision de recettes fiscales. Elle entre en contact avec les ministères techniques pour déterminer avec eux des enveloppes. Elle établit un projet d’article d’équilibre qui constitue le « socle politique » du budget de l’État.
Les conférences budgétaires ou réunions de budgétisation
Les réunions de budgétisation ont lieu dans les bureaux de la direction du Budget. Ces négociations politiques (sur le fond) menées par des administrateurs aboutissent à des décisions financières. Elles « opposent » les administrations qui revendiquent des moyens pour assurer un service de qualité et la direction du Budget qui fait pression pour contenir les « menaces » qui pèsent sur l’équilibre budgétaire.
Les arbitrages ou réunions de restitution
Les réunions de budgétisation débouchent sur un « dossier de restitution » qui présente la proposition de budget des administrations. On soumet les désaccords à l’arbitrage du Premier ministre. C’est l’autorité politique qui tranche et fixe les crédits au niveau des missions. Un budget pour lequel les arbitrages sont trop nombreux démontre un mauvais fonctionnement de la phase administrative.
Les lettres-plafonds et la finalisation des bleus budgétaires
La décision politique fixant l’enveloppe maximum des crédits accordés est effectuée sur la base des missions. Le nombre des emplois est défini par ministère. Le premier ministre envoie, au début de l’été des « lettres plafond » à chacun des ministres. Ces lettres précisent aux ministres concernés les orientations de la politique budgétaire mise en place par le Gouvernement. Les lettres plafonds sont transmises aux commissions des finances du Parlement.
Répartition et finalisation
À l’intérieur des plafonds définis, les responsables de programme restent libres de déployer les crédits entre les différentes actions. Ils préparent leurs documents budgétaires (dits bleus). Le ministre des Finances centralise l’ensemble. Quelques ajustements sont opérés et les réunions de répartition permettent la finalisation des documents. Le texte de l’ensemble du PLF (au delà des dispositions budgétaires) est parallèlement transmis au Conseil d’état qui émet un avis sur la légalité des mesures envisagées. Enfin, le projet de loi de finances (qui regroupe les données budgétaires et financières) est présenté au conseil de ministres.
La phase parlementaire
La loi de finance détermine le montant et la nature des ressources et des charges de l’Etat ainsi que l’équilibre financier qui en résulte. Elle est discutée et votée par les parlementaires. Le parlement examine le projet de loi de finance au cours de sa seconde session ordinaire (octobre à décembre) sous l’autorité du Premier ministre, chef du gouvernement. Le ministre chargé du budget prépare le projet de loi de finance qui sera arrêté en conseil du gouvernement. Le parlement dispose d’une durée 60 jours en maximum pour l’examiner. L’assemblée nationale dispose d’un délai maximum de 30 jours à compter du dépôt du projet pour l’examiner en première lecture. Faute de se prononcer dans ce délai, elle est censée l’avoir adopté et le projet est transmis au Sénat. Dans les mêmes conditions, celui-ci dispose pour la première lecture d’un délai de 15 jours à compter de la transmission du projet et chaque assemblée dispose d’un délai de 5 jours pour chacune de lecture suivante. Faute de se prononcer dans ce délai, elle est censée avoir émis un avis favorable sur les textes dont elle a été saisie. Si le parlement n’a pas adopté le projet de loi de finance avant la clôture de la seconde session, les dispositions de projet peuvent être mises en vigueur par voie d’ordonnance. Tout amendement au projet de Budget entrainant un accroissement de dépenses ou une diminution des ressources publiques doit être accompagné d’une proposition d’augmentation de recettes ou d’économie équivalente. Les conditions d’adoption de la loi de finance sont prévues par la loi si le projet de loi de finance d’un exercice n’a pas été déposé à temps. Le gouvernement demande au parlement l’autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant au service voté.
Les revenus non fiscaux ne sont pas bien exploités
Les recettes non fiscales de l’Etat malgache apparaissent drôlement basses étant donné la structure de l’économie. Elles avoisinent en moyenne seulement 0.9% du PIB sur la période 2008-10 (en excluant le versement exceptionnel de 100 millions de dollars par la compagnie minière WISCO en 2010), ce qui semble dérisoire par rapport au potentiel et en comparaison de nombreux pays du continent africain. Par exemple, en pourcentage du PIB, les recettes non fiscales sont deux fois inférieures à celles reportées par le Mali, trois fois inferieures à celles de l’Afrique du sud et six fois moindres qu’au Lesotho. Malgré que l’Etat reste actionnaire dans de nombreuses entreprises publiques ou parapubliques, les revenus non fiscaux restent très bas. Si certaines sont déficitaires (JIRAMA), d’autres sont profitables comme la STAR (compagnie de boissons dont 30% est détenu par l’Etat), KRAOMA (société minière détenue à 70 % par l’Etat), TELMA (société téléphonique) et plusieurs banques commerciales. Le produit du portefeuille de participations de l’Etat totalise environ 24 milliards d’Ariary ou 12 millions de dollars par an, ce qui parait une sous-estimation de la réalité. De nombreuses activités stratégiques paient des redevances, y compris les télécommunications, les transports et les mines, mais que celles-ci-ne sont pas forcément incorporées dans le budget. La faiblesse des recettes non-fiscales telles qu’elles apparaissent dans le budget de l’Etat malgache a donc un caractère artificiel car des redevances et des prises de participation sont effectivement payées mais sans être inscrites dans le budget.
Les grandes lignes de la politique budgétaire malagasy
La politique budgétaire appliquée à Madagascar depuis son indépendance changeait à chaque régime. Après l’indépendance, on a appliqué le système capitaliste, la première décennie de l’indépendance qui coïncide avec la première République dont la gestion était sous la domination et le contrôle de l’ancienne puissance coloniale, la pauvreté à cette époque n’était pas encore flagrante comme aujourd’hui, aucun souci de politique budgétaire n’a été donc mis en évidence. Toutefois, le pays tombe petit à petit dans le piège de la pauvreté. En 1975, Madagascar a commencé à élaborer une politique budgétaire, dans l’économie dirigé, écrit dans le livre rouge de l’AREMA « Boky mena ». Le « Boky mena » retrace la politique de l’Etat. Mais on a constaté que cette politique a encore conduit le pays dans la pauvreté. Ainsi Madagascar était classé parmi les pays pauvres très endettés (PPTE). Les bailleurs de fonds ont donc mis en place le PAS (Programme d’Ajustement Structurel), de pratiquement, tous les secteurs économiques pour aider les pays pauvres à payer leurs dettes.
L’investissement effectué par l’Etat
L’État recourt au crédit pour effectuer des investissements, et cela est pareil dans les pays pauvres comme dans les pays riches. Dans les pays pauvres comme Madagascar, il est vraiment impossible d’effectuer des investissements, tout simplement parce que les recettes de l’Etat ne sont pas assez suffisantes. L’Etat a du mal à assurer, sans aide extérieure, le fonctionnement normal des institutions, de l’appareil administratif et couvrir les besoins des services publics. Toutefois, il y a beaucoup d’argument contre l’endettement extérieur pour contenter l’investissement de l’Etat. En France par exemple, l’Etat n’a accru leur endettement que de 30 milliards d’euros : trois fois moins que les entreprises. Ce sentiment d’une sorte de laxisme public est lié sans doute à l’insistance avec laquelle la Commission européenne, chargée de faire respecter le traité de Maastricht et le pacte de stabilité passé entre pays de la zone euro (l’un et l’autre limitent l’endettement public), agite la sonnette d’alarme à destination des pays, comme la France, qui sont proches du plafond prévu, ou l’ont dépassé. S’y ajoute la conviction que le déficit public est un gaspillage que les contribuables, dispensés de le financer aujourd’hui, devront combler demain, sous forme d’impôts supplémentaires. Or cet argument n’est pas forcément vrai.
On oublie d’abord que, en finançant des « biens publics », qui bénéficient à tous, comme la santé, l’éducation, certaines infrastructures (routes, aménagement des zones urbaines, logements sociaux, …), l’État contribue aussi à la croissance économique, en investissant dans le capital humain et la cohésion sociale. Cela dépend évidemment de la nature des dépenses et de l’efficacité des organismes chargés de produire ces biens publics. Ensuite ces déficits, de façon plus conjoncturelle, contribuent à maintenir, voire à gonfler la demande, donc l’activité : sans déficits publics, des entreprises vendraient moins, des emplois disparaîtraient, des revenus seraient limités. À la façon d’un remblayage, les déficits publics peuvent assurer la stabilité de l’économie nationale lorsque l’activité tend à décliner. Ce qui est discutable, bien entendu, c’est que le déficit devienne progressivement une source normale, donc durable, de financement de la dépense publique : au bout du compte, on sait bien que l’endettement, lorsqu’il gonfle, finit par contraindre à l’inflation.
À Madagascar, la forte corrélation du budget d’investissement aux flux d’aide extérieur s’explique par l’absence des ressources internes, forcément donc, l’Etat emprunte. Le tableau ci-dessous montre bien que l’investissement public est la principale cause du financement extérieur.
|
Table des matières
PARTIE I : LE BUDGET DE L’ETAT MALAGASY
CHAPITRE I : GENERALITE SUR LE BUDGET
A- Notions du budget
• Le principe de l’annualité budgétaire
• Le principe de l’unité budgétaire
• Le principe de l’universalité budgétaire
• Principe de la spécialité
• Le principe de l’équilibre
B- Préparation du budget de l’Etat
I- La phase administrative de préparation du PLF
II- La phase parlementaire
CHAPITRE II : STRUCTURES DU BUDGET DE L’ETAT MALAGASY
A- Les recettes
I. Les recettes fiscales :
II. Les recettes non fiscales :
III. Les recettes extrabudgétaires :
IV. Les recettes dons :
V. Les contributions extérieures :
VI. Le système d’imposition à Madagascar est faible
VII. Les revenus non fiscaux ne sont pas bien exploités
B- Les dépenses
CHAPITRE III : LA POLITIQUE BUDGETAIRE
A- Aspects théoriques de la politique budgétaire
B- Les grandes lignes de la politique budgétaire malagasy
PARTIE II : LE FINANCEMENT EXTERIEUR DU BUDGET
CHAPITRE I : LES CAUSES DU FINANCEMENT EXTERIEUR
A- Le déficit budgétaire
B- L’investissement effectué par l’Etat
CHAPITRE II : PORTEES DU FINANCEMENT EXTERIEUR
A- Les secteurs concernés
B- Efficacité de ces financements
PARTIE III : LIMITES DU FINANCEMENT EXTERIEUR
CHAPITRE I : LES LIMITES DU FINANCEMENT EXTERIEUR
A. L’endettement
B. Souveraineté Nationale
C. Résultat inefficace
CHAPITRE II : PROPOSITIONS
A. Réforme fiscale réaliste et sérieuse
B. L’endettement intérieur
C- Le protectionnisme
Conclusion
Liste des figures, tableaux et graphiques
Bibliographie
Télécharger le rapport complet
